La performance è la distanza che intercorre tra l’obiettivo e il risultato. La performance è il contributo (risultato e modalità di raggiungimento del risultato) che un’entità (individuo, gruppo di individui, unità organizzativa, organizzazione, programma o politica pubblica) apporta, attraverso la propria azione, al raggiungimento delle finalità e degli obiettivi ed, in ultima istanza, alla soddisfazione dei bisogni per i quali l’organizzazione è stata costituita. Il suo significato, pertanto, si lega strettamente all'esecuzione di un'azione, ai risultati della stessa e alle modalità di rappresentazione. Si presta, così, ad essere misurata e gestita.
L'ampiezza della performance fa riferimento alla sua estensione "orizzontale" in termini di input/processo/output/outcome; la profondità del concetto di performance riguarda il suo sviluppo "verticale": livello individuale; livello organizzativo; livello di programma o politica pubblica.
La performance organizzativa esprime il risultato che un'intera organizzazione, con le sue singole articolazioni, consegue ai fini del
75 raggiungimento di determinati obiettivi e, in ultima istanza, della soddisfazione dei bisogni dei cittadini.
La performance individuale, invece, esprime il contributo fornito da un individuo, in termini di risultato e di modalità di raggiungimento degli obiettivi.
L’obiettivo strategico è la descrizione di un traguardo che l'organizzazione si prefigge di raggiungere per eseguire, con successo, i propri indirizzi. L'obiettivo è espresso attraverso una descrizione sintetica e deve essere sempre misurabile, quantificabile e, possibilmente, condiviso. Gli obiettivi di carattere strategico fanno riferimento ad orizzonti temporali pluriennali e presentano un elevato grado di rilevanza (non risultano, per tale caratteristica, facilmente modificabili nel breve periodo), richiedendo uno sforzo di pianificazione per lo meno di medio periodo. Gli obiettivi operativi, invece, declinano l'orizzonte strategico nei singoli esercizi (breve periodo), rientrando negli strumenti di natura programmatica delle attività delle amministrazioni. Ciò indipendentemente dai livelli organizzativi a cui tali obiettivi fanno capo. Gli obiettivi operativi riguardano le attività di programmazione di breve periodo.
Per valutare la performance si usano numerosi strumenti specifici. Gli indicatori sono misure relative, riferite a scale o ottenute come quozienti tra valori e/o quantità appositamente misurate. Sono espressi mediante parametri, numeri, rapporti, grandezze, che misurino ed esprimano una performance dell'organizzazione. Gli indicatori di processo misurano, invece, l'efficienza: è un'analisi orientata ai "mezzi", come per esempio i tempi medi di consegna di un certificato, il tempo medio di risposta a richieste di intervento, il tasso di utilizzo di una struttura, il costo medio per unità di prodotto. Richiedono rilevazioni tipo carichi di lavoro, contabilità dei costi. Gli indicatori di output misurano la capacità dell'ente di raggiungere gli obiettivi che si è dato (es. n. utenti assistiti, serviti, riabilitati). L’indicatore di outcome, invece, approssima l'effetto o l'impatto provocato sulla comunità amministrata, sugli utenti, sull'ambiente esterno. Misura la percezione dell'utilità sociale creata. Non rappresenta ciò che è stato fatto, ma le conseguenze generate. È molto influenzato da variabili
76 esterne. Esempi di outcome sono: il miglioramento della qualità della vita, della salute dei cittadini, etc.
Un target, a differenza degli indicatori, è il risultato che un soggetto si prefigge di ottenere ovvero il valore desiderato in relazione ad un'attività o a un processo. Tipicamente questo valore è espresso in termini quantitativi entro uno specifico intervallo temporale e può riferirsi a obiettivi sia strategici che operativi.
La deviazione standard, infine, fornisce un'indicazione di quanto una qualsiasi misura differisce dalla media. In generale, se tutti gli scarti sono molto piccoli, le misure saranno tutte vicine e quindi, presumibilmente, molto precise. Nell'ambito del piano della performance è rilevante la differenziazione nelle valutazioni (aumento dello scarto variabile dalla media), che è oggetto di valutazione per il valutatore.
La valutazione delle prestazioni non è solo uno strumento di allineamento manageriale rispetto agli obiettivi aziendali. E’ soprattutto un processo che deve permettere di gestire e sviluppare il capitale umano.
La valutazione del personale costituisce un processo centrale nell’ambito del management delle risorse umane, in quanto favorisce l’organizzazione del lavoro, consente l’attivazione dei sistemi di incentivazione e di motivazione del personale, risulta strumentale ai percorsi di formazione e di sviluppo professionale e può supportare i processi di riassetto e di cambiamento organizzativo.
La valutazione costituisce solo un elemento di un più ampio modello organizzativo che, partendo dalla definizione della mission aziendale e degli obiettivi strategici, deve evolversi attraverso la mappatura delle posizioni organizzative, la definizione dei contenuti professionali e manageriali degli incarichi, l’individuazione delle aree di responsabilità lavorativa, la graduazione delle funzioni, la definizione e l’assegnazione di obiettivi di budget, la verifica dei risultati mediante indicatori predefiniti, la costruzione di sistemi premianti.
Il decreto legislativo 27 ottobre 2009 n. 150, in attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni, specifica che “Le Amministrazioni Pubbliche
77 adottano metodi e strumenti idonei a misurare, valutare e premiare la performance individuale e quella organizzativa, secondo criteri strettamente connessi al soddisfacimento dell’interesse del destinatario dei servizi e degli interventi”.
Il decreto, in particolare, disciplina il sistema di valutazione delle strutture e dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche il cui rapporto di lavoro è disciplinato dal decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, al fine di assicurare elevati standard qualitativi ed economici del servizio tramite la valorizzazione dei risultati e della performance organizzativa e individuale.
La misurazione e la valutazione della performance sono volte al miglioramento della qualità dei servizi offerti, nonché alla crescita delle competenze professionali, attraverso la valorizzazione del merito e l’erogazione dei premi per i risultati perseguiti dai singoli e dalle unità organizzative in un quadro di pari opportunità di diritti e doveri, trasparenza dei risultati e delle risorse impiegate per il loro perseguimento.
Il decreto stabilisce che ogni p.a. è tenuta a misurare ed a valutare la performance con riferimento all’amministrazione nel suo complesso, alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola e ai suoi dipendenti, secondo modalità conformi alle direttive impartite dalla Commissione istituita ai sensi dell’art. 13 dello stesso decreto15.
15 L’art. 13, comma 3, d.lgs. 150/2009, disciplina la Civit, affermando che “la Commissione è organo collegiale composto da cinque componenti scelti tra esperti di elevata professionalità, anche estranei all'amministrazione con comprovate competenze in Italia e all'estero, sia nel settore pubblico che in quello privato in tema di servizi pubblici, management, misurazione della performance, nonché di gestione e valutazione del personale”.
La Commissione indirizza, coordina e sovrintende all'esercizio delle funzioni di valutazione da parte degli Organismi indipendenti di cui all'articolo 14 e delle altre Agenzie di valutazione; a tale fine: a) promuove sistemi e metodologie finalizzati al miglioramento della performance delle amministrazioni pubbliche; b) assicura la trasparenza dei risultati conseguiti; c) confronta le performance rispetto a standard ed esperienze, nazionali e internazionali; d) favorisce, nella pubblica amministrazione, la cultura della trasparenza anche attraverso strumenti di prevenzione e di lotta alla corruzione; e) favorisce la cultura delle pari opportunità con relativi criteri e prassi applicative. La Commissione nel rispetto dell'esercizio e delle responsabilità autonome di valutazione proprie di ogni amministrazione: a) fornisce supporto tecnico e metodologico all'attuazione delle varie fasi del ciclo di gestione della performance; b) definisce la struttura e le modalità di redazione del Piano e della Relazione di cui all'articolo 10; c) verifica la corretta predisposizione del Piano e della Relazione sulla Performance delle amministrazioni centrali e, a campione, analizza quelli degli Enti territoriali, formulando osservazioni e specifici
78 Si dispone, inoltre, che le amministrazioni adottino modalità e strumenti di comunicazione che garantiscono la massima trasparenza delle informazioni concernenti le misurazioni e valutazioni della performance; metodi e strumenti idonei a misurare, valutare e premiare la performance individuale e quella organizzativa, secondo criteri strettamente connessi al soddisfacimento dell’interesse del destinatario dei servizi e degli interventi.
Il rispetto delle disposizioni dettate dal d.lgs. 150/2009 è condizione necessaria per l’erogazione di premi legati al merito ed alla performance.
La delibera Civit (oggi Autorità Nazionale Anticorruzione16) 17 gennaio 2013, n. 6, è rivolta specificatamente alle amministrazioni
rilievi; d) definisce i parametri e i modelli di riferimento del Sistema di misurazione e valutazione della performance di cui all'articolo 7 in termini di efficienza e produttività; e) adotta le linee guida per la predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l'integrità' di cui all'articolo 11, comma 8, lettera a); f) adotta le linee guida per la definizione degli Strumenti per la qualità dei servizi pubblici; g) definisce i requisiti per la nomina dei componenti dell'Organismo indipendente di valutazione di cui all'articolo 14; h) promuove analisi comparate della performance delle amministrazioni pubbliche sulla base di indicatori di andamento gestionale e la loro diffusione attraverso la pubblicazione nei siti istituzionali ed altre modalità ed iniziative ritenute utili; i) redige la graduatoria di performance delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali di cui all'articolo 40, comma 3quater, del decreto legislativo n. 165 del 2001; a tale fine svolge adeguata attività istruttoria e può richiedere alle amministrazioni dati, informazioni e chiarimenti; l) promuove iniziative di confronto con i cittadini, le imprese e le relative associazioni rappresentative; le organizzazioni sindacali e le associazioni professionali; le associazioni rappresentative delle amministrazioni pubbliche; gli organismi di valutazione di cui all'articolo 14 e quelli di controllo interni ed esterni alle amministrazioni pubbliche; m) definisce un programma di sostegno a progetti innovativi e sperimentali, concernenti il miglioramento della performance attraverso le funzioni di misurazione, valutazione e controllo; n) predispone una relazione annuale sulla performance delle amministrazioni centrali e ne garantisce la diffusione attraverso la pubblicazione sul proprio sito istituzionale ed altre modalità ed iniziative ritenute utili; o) sviluppa ed intrattiene rapporti di collaborazione con analoghe strutture a livello europeo ed internazionale; p) realizza e gestisce, in collaborazione con il CNIPA il portale della trasparenza che contiene i piani e le relazioni di performance delle amministrazioni pubbliche. Le funzioni prima attribuite alla Civit, oggi soppressa, sono state trasferite al Dipartimento della Funzione pubblica presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
16Il decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, all’art. 19 dispone la soppressione dell’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture: “I compiti e le funzioni svolti dall'Autorità' di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture sono trasferiti all'Autorità' nazionale anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza (ANAC), di cui all'articolo 13 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, che é rinominata Autorità Nazionale Anticorruzione”.
79 indicate nell’art. 2 del d.lgs. 150/200917
, alle Regioni e agli enti locali, per perseguire una finalità di semplificazione, concentrando l’attenzione su alcuni elementi ritenuti prioritari. Una delle principali criticità emerse dai monitoraggi riguarda la bassa integrazione tra i diversi documenti prodotti, che suggerisce di focalizzare l’attenzione su una implementazione coordinata e finalizzata all’efficacia degli strumenti e dei processi posti in essere. Un secondo elemento di particolare criticità riguarda la bassa integrazione tra ciclo della performance e ciclo di programmazione economico-finanziaria e di bilancio; tale criticità ha determinato una non facile leggibilità di quanto prodotto dalle amministrazioni in termini di impiego delle risorse pubbliche e relativi risultati raggiunti. Allo stesso tempo, i provvedimenti di contenimento della spesa rendono necessaria l’integrazione tra i due cicli (performance e bilancio), nonché un collegamento tra performance organizzativa e quella individuale. Un ulteriore provvedimento di particolare importanza è costituito dalla legge 6 novembre 2012, n. 190, che introduce disposizioni per la prevenzione e repressione della corruzione e dell’illegalità, ove la Commissione viene designata quale Autorità nazionale anticorruzione e vengono introdotti nuovi strumenti per le amministrazioni come il Piano di prevenzione della corruzione, nonché ulteriori misure in tema di trasparenza.
Un elemento di semplificazione è anche costituito dall’obiettivo di differenziare le linee guida in relazione alle peculiarità e caratteristiche proprie di ciascuna tipologia di amministrazione. Agli Organismi Indipendenti di Valutazione, in questo contesto, viene chiesto di effettuare una sistematica attività di monitoraggio con una frequenza che permette di conoscere in maniera tempestiva eventuali criticità al fine di promuovere azioni correttive presso le sedi competenti.
Tale delibera focalizza l’attenzione sugli elementi chiave del ciclo della performance, sia in termini di contenuto dei documenti relativi al ciclo, sia in termini di funzionamento del sistema e dei soggetti coinvolti. Le finalità perseguite sono: fornire indicazioni utili a realizzare un miglior collegamento tra ciclo della performance e ciclo
17
L’art. 2 della legge 150/2009 recita: “Le disposizioni contenute nel presente Titolo disciplinano il sistema di valutazione delle strutture e dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche il cui rapporto di lavoro è disciplinato dall’articolo 2, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, al fine di assicurare elevati standard qualitativi ed economici del servizio tramite la valorizzazione dei risultati e della performance organizzativa e individuale.”
80 di programmazione economico-finanziaria e di bilancio, promuovere un ciclo della performance “integrato” che comprenda gli ambiti relativi alla performance, agli standard di qualità dei servizi, alla trasparenza e integrità e, successivamente all’adozione del relativo Piano, alle misure in tema di prevenzione e contrasto della corruzione; garantire una migliore fruibilità all’esterno delle informazioni prodotte e una migliore comparabilità della performance delle amministrazioni; consentire una effettiva valutazione della efficacia, efficienza ed economicità dell’attività delle pubbliche amministrazioni ai fini della erogazione dei servizi pubblici destinati direttamente o indirettamente a soddisfare le esigenze dei cittadini.
Sulla base dei monitoraggi condotti dalla Commissione in merito all’attuazione del ciclo di gestione della performance da parte delle amministrazioni, gli elementi prioritari da considerare ai fini della redazione del Piano della performance sono: collegamento con il ciclo di programmazione economico-finanziaria e di bilancio; coordinamento e integrazione fra gli ambiti relativi alla performance, alla qualità, alla trasparenza, all’integrità e alla prevenzione della corruzione; valutazione della performance degli uffici territoriali e delle strutture alle dirette dipendenze dell’amministrazione, con particolare riferimento ai servizi erogati; esplicitazione di indicatori riguardo ad alcune tematiche di significativa rilevanza; esplicitazione di obiettivi e relativi indicatori utili per la misurazione e valutazione della performance individuale dei dirigenti.
E’ opportuno che, nel predisporre il Piano, le amministrazioni individuino gli indicatori e fissino i relativi target in modo da delineare un effettivo percorso di miglioramento della performance. Si auspica che le amministrazioni effettuino, con almeno cadenza semestrale, monitoraggi sullo stato di avanzamento degli obiettivi, al fine di intraprendere tempestivamente eventuali azioni correttive durante il corso dell’anno. In caso di variazioni, durante l’esercizio, degli obiettivi e degli indicatori della performance organizzativa e individuale è necessario che queste siano tempestivamente inserite nel Piano della performance; il Piano va redatto annualmente entro il 31 gennaio.
Si ritiene opportuno ribadire che il Piano della performance deve fare riferimento a tutte le risorse gestite dall’amministrazione e deve esplicitare il collegamento tra gli obiettivi e le risorse finanziarie, umane e strumentali, anche nella prospettiva di definire il costo
81 unitario per prodotto/servizio; gli obiettivi, gli indicatori e i target contenuti nel Piano della performance devono essere coerenti con quanto previsto dai documenti contabili; il sistema minimo di indicatori di risultato che ciascuna amministrazione vigilata ed unità locale deve inserire nel proprio Piano degli indicatori e risultati attesi di bilancio, al fine di assicurare il consolidamento e la confrontabilità degli indicatori, costituisce parte integrante del Piano della performance.
Il d.lgs. n. 150/2009 individua quattro strumenti per attuare il ciclo di gestione della performance: il Piano e la relazione sulla performance, il Sistema di misurazione e valutazione della performance, il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità e gli standard di qualità dei servizi; si ritiene di aggiungere il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione.
Un’efficace integrazione tra gli strumenti di avvio del ciclo di gestione della performance si può realizzare attraverso due interventi: a) fare in modo che le misure contenute nei Programmi triennali di trasparenza e l’integrità e di prevenzione della corruzione diventino veri e propri obiettivi da inserire nel Piano della performance. La trasparenza è funzionale alla corretta implementazione del ciclo di gestione della
performance, garantendo l’effettiva accountability delle
amministrazioni in termini di obiettivi e risultati dell’azione amministrativa. Gli obiettivi della trasparenza possono essere raggruppati in tre diversi ambiti. Il primo riguarda il processo di attuazione del Programma triennale che può essere misurato da indicatori che rilevano la presenza dei presupposti organizzativi per l’attuazione e il monitoraggio dello stesso. Il secondo concerne la pubblicazione dei dati, intesa come risultato dell’attuazione del Programma. Infine, anche le iniziative in tema di integrità possono essere rappresentate da indicatori relativi, ad esempio, alla pubblicazione di codici etici e alla individuazione delle aree maggiormente esposte al rischio corruzione. In questo modo l’attuazione della trasparenza e dell’integrità può costituire una responsabilità organizzativa oggetto di valutazione organizzativa e individuale; b) fare in modo che gli standard di qualità siano parte integrante del Piano della performance, evidenziando la coerenza con gli obiettivi, indicatori e target, nonché specifici obiettivi sullo stato di attuazione della mappatura dei servizi, sulla loro associazione a standard di qualità, sulla pubblicazione degli standard e delle carte dei servizi. Il rispetto dei valori programmati per gli standard di qualità dei
82 servizi costituisce una responsabilità che è collegata alla valutazione organizzativa e individuale.
La programmazione, misurazione e valutazione delle performance deve riferirsi all’intera amministrazione. La presenza nel Piano degli indicatori di input e di output e di informazioni e dati relativi alle strutture alle dirette dipendenze dell’amministrazione, ove presenti, è funzionale a garantire la rappresentazione dell’attività della amministrazione e in chiave di accountability.