In base a quanto dispone l’art. 3, comma 1quater, d.lgs. 502/1992, “[…] Il direttore generale è coadiuvato, nell’esercizio delle proprie funzioni, dal direttore amministrativo e dal direttore sanitario.”
Il direttore amministrativo e il direttore sanitario sono nominati dal direttore generale e partecipano alla direzione dell’azienda secondo quanto disposto dal d.lgs. 502/1992, testo vigente, e nel rispetto di quanto previsto dall’atto aziendale. Si tratta di provvedimenti eminentemente discrezionali, frutto di scelte a carattere fiduciario, tant’è che devono contenere, come unico (e sufficiente) supporto motivazionale, l’indicazione del possesso da parte dei soggetti nominati dei requisiti di professionalità richiesti dalla legge10.
Il direttore amministrativo e il direttore sanitario assumono diretta responsabilità delle funzioni attribuite alla loro competenza e concorrono, con la formulazione di proposte e di pareri, alla formazione delle decisioni della direzione generale.
Si dispone, a tal fine, che il direttore generale sia tenuto a motivare i provvedimenti assunti in difformità al parere reso dal direttore sanitario, dal direttore amministrativo e dal consiglio dei sanitari, in modo che risulti chiaro il percorso logico in esito al quale si è formulato il dissenso dell’organo apicale.
In caso di vacanza dell’ufficio o nei casi di assenza o di impedimento del direttore generale, le relative funzioni sono svolte dal direttore amministrativo o dal direttore sanitario su delega del direttore generale o, in mancanza di delega, dal direttore più anziano per età. Ove l’assenza o l’impedimento si protragga oltre sei mesi si procede alla sostituzione.
Per quanto riguarda il rapporto di lavoro del direttore amministrativo e del direttore sanitario, molto va rinviato alle norme che regolano il direttore generale. Ci si riferisce, dunque, alle norme del d.lgs. 502/1992 e a tutte le leggi sanitarie regionali, da cui si evince un contratto di lavoro di diritto privato di durata non inferiore a tre anni e non superiore a cinque anni, rinnovabile, stipulato in osservanza della normativa dettata dal Codice Civile. Da tali norme si comprende che è
40 un rapporto di lavoro contrassegnato dal rigido obbligo di esclusività delle prestazioni, cui corrisponde una fitta rete di incompatibilità e di ineleggibilità.
La Corte Costituzionale ha ritenuto incostituzionale il sistema delle spoglie anche in riferimento al direttore amministrativo e al direttore sanitario delle ASL.
Il giudice delle leggi, con sentenza 24 giugno 2010, n. 224, ha dichiarato incostituzionale, per contrasto con l’art. 97 Cost., l’art. 15, comma 6, legge Regione Lazio 16 giugno 1994, n. 18 nella parte in cui prevede che il direttore amministrativo e il direttore sanitario cessano dall’incarico entro tre mesi dalla data di nomina del nuovo direttore generale e possono essere riconfermati. La Corte Costituzionale ha osservato che: “la scelta fiduciaria del direttore amministrativo non implica, infatti, che la interruzione del rapporto, che si instaura in conseguenza di tale scelta, possa avvenire con il medesimo margine di apprezzamento discrezionale che connota quest’ultima. Una volta, infatti, instaurato il rapporto di lavoro, con la predeterminazione contrattuale della sua durata, vengono in rilievo altri profili, connessi, in particolare, da un lato, alle esigenze dell’Amministrazione ospedaliera concernenti l’espletamento con continuità delle funzioni dirigenziali proprie del direttore amministrativo, e, dall’altro lato, alla tutela giudiziaria, costituzionalmente protetta, delle situazioni soggettive dell’interessato, inerenti alla carica.
Proprio la valutazione di tali esigenze determina il contrasto della disposizione impugnata con il principio di buon andamento sancito dall’art. 97 Cost., in quanto la disposizione stessa non àncora l’interruzione del rapporto di ufficio in corso a ragioni “interne” allo stesso, che siano idonee ad arrecare un vulnus ai principi di efficienza, efficacia e continuità dell’azione amministrativa. […] Nell’ambito di tale procedimento il nuovo direttore generale sarebbe tenuto a specificare le ragioni […], idonee a fare ritenere sussistenti comportamenti di quest’ultimo suscettibili di integrare la violazione delle direttive ricevute o di determinare risultati negativi nei servizi di competenza e giustificare, dunque, il venir meno della necessaria consonanza di impostazione gestionale tra direttore generale e direttore amministrativo”.
La riportata decisione del Giudice delle leggi rende superato l’orientamento della Corte di Cassazione, sez. lav., 9 giugno 2009, n.
41 1323211, secondo cui la cessazione del direttore sanitario e amministrativo dai rispettivi incarichi entro tre mesi dalla data di nomina del nuovo direttore generale, sarebbe immune da incostituzionalità per contrasto con i principi di imparzialità e buon andamento poiché non riguardante un’ipotesi di spoils system in senso tecnico, dal momento che non regolerebbe un rapporto fondato sull’intuitus personae tra l’organo politico, che conferisce un incarico, ed il soggetto che lo riceve ed è responsabile verso il primo dell’amministrazione, ma concernerebbe l’organizzazione dell’ente pubblico e mirerebbe a garantire, all’interno di esso, la consonanza di impostazione gestionale fra il direttore generale e i direttori amministrativi e sanitari.
La Corte Costituzionale, inoltre, con decisione 22 luglio 2011, n. 228, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale, per contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost., dell’art. 4, comma 1, legge Regione Abruzzo 23 giugno 2006, n. 20 nella parte in cui prevede che gli incarichi di direttore amministrativo, direttore sanitario in corso nelle Aziende Sanitarie d’Abruzzo, non conferiti dai direttori generali in carica alla data della presente legge, cessano, se non confermati, entro tre mesi dalla data di insediamento del nuovo direttore generale, escludendo il diritto ad alcun compenso ed indennizzo da corrispondere al direttore amministrativo o direttore sanitario in caso di mancata conferma. Anche in questo caso il Giudice delle leggi ha ritenuto contrastante con l’art. 97 Cost. e la direttiva del buon andamento con essa dettata la decadenza automatica dei suddetti. La Corte Costituzionale, infatti, osserva “Tale sostanziale decadenza automatica lede il principio di buon andamento dell’azione amministrativa e il correlato principio di continuità dell’azione stessa, poiché consente l’interruzione del rapporto di ufficio in corso senza che siano riscontrabili ragioni oggettive “interne”, legate al comportamento del dirigente, idonee a recare un vulnus ai predetti principi”, precisando, poi, che “i meccanismi di decadenza automatica, nei quali debbono essere inclusi anche quelli che si manifestano nel senso della cessazione del rapporto in caso di mancata conferma entro un ridotto periodo temporale (mancata conferma che è decisa sulla base di una determinazione del tutto discrezionale, e come tale non sottoposta né sottoponibile a controllo giurisdizionale) si pongono in contrasto con l’art. 97 Cost. (sotto il duplice profilo dell’imparzialità e del buon andamento) in quanto pregiudicano la continuità dell’azione amministrativa,
42 introducono in quest’ultima un elemento di parzialità, sottraggono al soggetto dichiarato decaduto dall’incarico le garanzie del giusto procedimento e svincolano la rimozione del dirigente dall’accertamento oggettivo dei risultati conseguiti”.
Il direttore amministrativo dirige i servizi amministrativi dell’azienda sanitaria locale, garantisce la trasparenza e la correttezza dei procedimenti amministrativi, nonché il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.
Costituiscono requisiti, nel rispetto di quanto previsto dal d.lgs. 502/1992, testo vigente, per la nomina a direttore amministrativo: a) laurea in discipline giuridiche o economiche; b) età inferiore a 65 anni; c) aver svolto per almeno cinque anni una qualificata attività di direzione tecnica o amministrativa in enti o strutture pubbliche o private di media o grande dimensione.
La Regione può stabilire che il conferimento dell’incarico di direttore amministrativo sia subordinato, in analogia a quanto previsto per il direttore sanitario dall’art. 1, DPR 10 dicembre 1997, n. 484, alla frequenza del corso di formazione programmato per il conferimento dell’incarico di direttore generale o del corso di formazione manageriale di cui all’art. 7, DPR 10 dicembre 1997, n. 484, o di altro corso di formazione manageriale appositamente programmato.
Il direttore sanitario, invece, dirige i servizi sanitari ai fini organizzativi ed igienico-sanitari e fornisce parere obbligatorio al direttore generale sugli atti relativi alle materie di competenza. Il Consiglio di Stato, sez. V, 7 maggio 2008, n. 2080, ha affermato che “[…] da quanto detto consegue che va esclusa la necessità di specifica consultazione del direttore sanitario, qualora si verta in materia di approvazione delle risultanze di una gara d’appalto per l’affidamento di lavori pubblici, non rientrando, tale attività, tra quelle di sua istituzionale competenza”12
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Costituiscono requisiti, nel rispetto di quanto previsto dal d.lgs. 502/1992, testo vigente, per la nomina del direttore sanitario: a) laurea in medicina e chirurgia; b) età inferiore a 65 anni; c) aver svolto per almeno cinque anni qualificata attività di direzione tecnico-sanitaria in enti o strutture sanitarie, pubbliche o private, di media o grande dimensione.
43 Il Consiglio dei sanitari è organismo elettivo dell’ASL con funzioni di consulenza tecnico-sanitaria ed è presieduto dal direttore sanitario. Fornisce parere obbligatorio, ma non vincolante, al direttore generale per le attività tecnico-sanitarie, anche sotto il profilo organizzativo, e per gli investimenti ad esse attinenti. Il Consiglio si esprime sulle attività di assistenza sanitaria. Il parere del Consiglio è da intendersi favorevole ove non formulato entro il termine fissato dalla legge regionale. La Regione provvede a definire il numero dei componenti, nonché a disciplinare le modalità di elezione, la composizione ed il funzionamento del Consiglio.
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Capitolo Secondo La gestione dell’Asl
Sommario: §1. Gli incarichi.- §2. La pianificazione e il controllo.- §3. Il controllo di gestione.- §4. Il controllo interno come componente del risk management.- §5. La gestione dei rischi.- §6. Un esempio: il rischio di frode.