I
In altro studio (') abbiamo trattato in rapida sintesi delle tre riforme tributarie che si susse-guirono in Italia nell'ultimo sessantennio e che ancora una volta mettono in luce quanto siano stretti i rapporti di interdipendenza f r a i vari ele-menti di ogni sistema sociale. Ci vogliamo ora soffermare sulla riforma del 1971 iniziando con un esame generale della struttura del nuovo si-stema tributario.
È noto che l'azione di rinnovamento del si-stema fiscale intrapresa con slancio ed onestà dal Vanoni andò rapidamente smorzandosi, tanto che già nel 1960 il sistema tributario italiano appa-riva assolutamente inadeguato alla reale situa-zione del sistema economico. Le cause di tale scarso successo — conviene ricordarlo — furono diverse. In primo luogo, la riforma Vanoni aveva voluto essere più che altro una riforma di costume e non di struttura del nostro sistema, m a aveva incontrato ostacoli di ordine obbiettivo e altri di ordine psicologico e sociale. T r a i primi, oc-corre menzionare la scarsa efficienza dell'ammi-nistrazione finanziaria, l'opposizione di interessi, e il costante e forte incremento della spesa pub-blica. T r a i secondi, la permanente ed irriducibile incomprensione tra fisco e contribuente, il radi-cato e diffuso convincimento che l'evasione fosse l'unico e giusto rimedio contro lo sperpero del denaro pubblico. Quale seconda causa si era ag-giunta, negli anni dal '50 al '60, una rapidissima trasformazione del sistema economico, che p u r nella sua permanente dualità, era divenuto deci-samente industrializzato, con u n a forte diffusione del lavoro dipendente e u n a notevole concentra-zione industriale, nonostante la sussistenza di un vasto settore di piccole imprese individuali e anche societarie.
Lo squilibrio tra il gettito delle imposte dirette ed indirette al gettito totale permaneva, anzi le
prime non avevano ancora ripresa la propria po-sizione prebellica (33,4% del totale nel
1934-1935) (2) nonostante l'introduzione nel 1954
del-l'imposta sulle società, dell'inasprimento delle aliquote dell'imposta complementare e, dopo il
1962, di quelle della ricchezza mobile e di nume-rosi tributi indiretti.
Tre fenomeni inoltre andavano assumendo di-mensioni inusitate: quello delle esenzioni fiscali, quello del peggioramento continuo della situa-zione della finanza locale e quello dell'inadegua-tezza della struttura antiquata dell'amministra-zione finanziaria, irta di lunghe procedure di controllo — ben spesso meramente formali — che rende faticosa e contrastata una gestione più sollecita ed efficiente (3).
A ciò si aggiungevano i difetti propri del siste-ma tributario allora vigente e cioè, per non ricor-dare che i principali:
1) la scarsissima certezza giuridica,
inten-dendo con essa — come ben rileva lo Scotto (4) —
l'assommarsi di una molteplicità di difetti relati-vamente particolari e cioè principalmente: l'ele-vatezza del numero dei tributi in complesso esi-stenti (tra imposte vere e proprie, sovrimposte, addizionali) che provocava una legislazione tri-butaria voluminosissima, male coordinata, spesso affrettata nella formulazione; la struttura quasi universalmente criticata del sistema del
conten-(1) COSTANZA COSTANTINO, Considerazioni sulle tre riforme del
sistema tributario italiano, in «Cronache economiche»,
fasci-colo 332/3, agosto-settembre 1970.
(2) MARCO FANNO, Elementi di scienza delle finanze, Tonno, Lattes - XXII ediz. 1957, pag. 3 e segg.
(3) Questa inefficienza è comprovata da una indagine di
VIN-CENZO DE NARDO. ( / / costo dei tributi in Italia, R o m a I960)
secondo la quale il « rendimento per addetto » del sistema nord-americano (Internai Revenue System) sarebbe risultato superiore (nel 1960) circa quindici volte al rendimento di quello italiano. (•>) ALDO SCOTTO, Analisi della struttura finanziaria: statale. Relazione al Convegno sulle interrelazioni fra i diversi sistemi finanziari, in «Atti del convegno», Pavia, 4-5 aprile 1964. Ca-mera di Commercio, industria e agricoltura dì Pavia.
zioso; l'incentivo che funzionari e giudicanti tro-vavano nelle conseguenze rovinose che talvolta avrebbe comportato l'applicazione rigorosa delle norme e delle aliquote scritte nella caotica legi-slazione, ad applicare la legge con criteri equi-tativi, criteri nei quali a sua volta covava il germe dell'arbitrio;
2) la eccessiva elevatezza raggiunta dalla
pressione tributaria globale: statale +
regiona-le + provinciaregiona-le + comunaregiona-le + cameraregiona-le + one-ri sociali;
3) la mancanza di trasparenza, come si suole dire, derivante dal fatto che alle aliquote delle vere e proprie imposte erariali si accavalla-vano, sulla stessa materia imponibile, addizionali, sovrimposte, aggi, cosi che il contribuente non riusciva ad avere un'idea esatta dell'aliquota com-plessiva che gravava in effetti sul suo reddito;
4) l'inutile duplicazione di noie per il con-tribuente e di costi di accertamento per la pub-blica amministrazione, derivanti dal fatto che i comuni potevano applicare l'imposta di famiglia, il cui accertamento era autonomo, ma la cui na-tura era o avrebbe dovuto essere identica a quella dell'imposta complementare;
5) il grado di evasione che in media era
assai alto, sia al livello statale, sia a quello
co-munale;
6) la molteplicità, l'importanza quantitativa e la disorganicità delle esenzioni legalmente con-cesse ai vari tributi;
7) la scarsa attitudine tecnica del nostro sistema a servire alle esigenze della politica
eco-nomica; d'altro lato la scarsa presenza nel sistema
degli stabilizzatori automatici;
8) la scarsa efficienza di molti rami
dell'am-ministrazione finanziaria.
La necessità di porre rimedio a questi difetti e di adeguare la struttura del sistema finanziario alla mutata struttura del sistema economico, im-ponevano una riforma, la terza dell'ordinamento tributario dopo la costituzione del regno d'Italia.
II
Nel settembre del 1962 fu costituita una com-missione per provvedere alla riforma del sistema
tributario (5). Dopo studi molto laboriosi ed accesi
dibattiti parlamentari si pervenne alla legge 9 ot-tobre 1971, n. 825, con cui si concesse la delega legislativa al governo della Repubblica per la riforma del sistema tributario. Detta legge fissò i principi ed i criteri direttivi a cui si ispirarono i decreti delegati per l'attuazione della riforma. Le caratteristiche che vuole avere il nuovo si-stema tributario sono tre:
1) semplicità, in modo che risultino chiari e facili i doveri del contribuente;
2) flessibilità, e cioè possibilità di adatta-mento, in particolare nelle aliquote, all'andamen-to della congiuntura (e quindi presenza nel siste-ma degli stabilizzatori autosiste-matici);
3) progressività, in ossequio all'art. 53 della Costituzione.
La riforma contempla, secondo il modello an-glosassone e scandinavo, l'unificazione dell'impo-sizione diretta sul reddito delle persone fisiche in una sola imposta generale e personale, con accertamento statale, evitando così al contribuen-te le noie e i costi della passata inutile duplica-zione di imposiduplica-zione da parte dello stato e del comune. La scala delle detrazioni per carichi di famiglia e per motivi sociali, avrebbe dovuto por-tare in generale a una attenuazione dell'imposta per i redditi minori, e in particolare per i redditi di puro lavoro dipendente. (L'inflazione animata dell'ultimo triennio ha compromesso questo risul-tato). Le aliquote crescenti per scaglioni sono tali — o almeno nella intenzione del legislatore avrebbero dovuto essere tali — che la nuova im-posta desse un gettito pari, in moneta a valore costante, a quello dei tributi aboliti. Purtroppo, le gravi perturbazioni esistenti nel sistema econo-mico al momento dell'introduzione della riforma delle imposte dirette — perturbazioni che non accennano a placarsi — rendono molto perplessi
(5) Gli studi e i progetti di riforma tributaria nel dopoguerra furono assai numerosi. Per limitarsi ai passi compiuti negli ultimi anni, ricordiamo la costituzione, nel 1962, da parte doll'allora ministro delle finanze Trabucchi, di una commissione di riforma tributaria, presieduta dapprima da Cesare Cosciani, i cui lavori furono pubblicati nel volume: Sialo dei lavori della Commissione
per lo studio della ri/orma tributaria, Giuffrè, Milano, 1964 con
contribuii di Cesare Cosciani, Sergio Steve, Aldo Scotto, Francesco Porle, Enrico Allorio, Bruno Visentin!, ecc. I lavori di questa commissione furono proseguiti poi sotto la presidenza del Vi-sentin! e si tradussero nel disegno di legge 19 luglio 1%7, suc-cessivamente modificato da quello approvalo dal Consiglio dei Ministri, il 20 giugno 1969, in cui si tenne conto di molte impor-tanti proposte del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro. Purtroppo, i numerosi emendamenti apportati dal Parlamento, per lo più peggiorarono il testo del secondo disogno legge.
sulla possibilità del raggiungimento di questo obbiettivo.
Accanto all'imposta generale e progressiva sul reddito delle persone fisiche la riforma introduce l'imposta locale sui redditi con l'intento di svol-gere una funzione perequativa e integrativa del tributo precedente. (Invero, il disegno di legge del 1967 prevedeva — come era logico — un'impo-sta soltanto sui redditi patrimoniali, che avrebbe dovuto colpire tutti i redditi non derivanti da lavoro, con vera funzione perequativa ed inte-grativa dell'imposta generale sul reddito e con il risultato di stabilire un trattamento discriminativo a favore dei redditi di lavoro. Oggi, al contrario, la discriminazione esiste, ma a favore dei soli redditi di lavoro subordinato).
Uguale funzione perequativa ha, si sostiene, l'imposta sull'incremento di valore degli immo-bili. Il suo imponibile è però più vasto di quello della soppressa imposta sull'incremento di valore delle aree fabbricabili, in quanto essa pone sullo stesso piano delle aree fabbricabili, anche le aree fabbricate.
La riforma contempla pure un rimaneggia-mento dell'imposta sulle società, la quale si tra-sforma in un'imposta sul reddito delle persone giuridiche, che colpisce però il reddito e non il sovrareddito e il patrimonio, ed è unica, essendo soppresse tutte le già vigenti imposte reali, ivi inclusa quella di R. M.
Nel campo delle imposte indirette, l'introdu-zione dell'imposta sul valore aggiunto, in luogo dell'imposta generale sull'entrata, forma la parte più importante della riforma. II tributo intende colpire, una sola volta, gli scambi di beni e di servizi destinati al consumo, attraverso l'impo-sizione del valore aggiunto nelle varie fasi di lavorazione; la sua istituzione, oltre che dagli obiettivi vantaggi che presenta rispetto all'IGE, fu sollecitata al fine di armonizzare i sistemi fiscali degli stati appartenenti alla Comunità europea.
La legge-delega fissò inoltre i principi direttivi per la revisione delle imposte di registro, di bollo, ipotecarie, sulle successioni e donazioni, sugli spettacoli pubblici e di altri tributi minori.
Anche la finanza locale fu profondamente rifor-mata. Si provvide inoltre all'adeguamento e al perfezionamento della disciplina dell'accertamen-to, della riscossione, delle sanzioni e del conten-zioso tributario; vennero emanate norme per il
riordinamento dei servizi centrali e periferici dell 'amministrazione finanziaria.
La riforma, che avrebbe dovuto entrare in vigore il 1° gennaio 1972, a causa della ritardata approvazione della legge di delegazione, fu rin-viata per l'imposta sul valore aggiunto e gli altri tributi indiretti al 1° gennaio 1973 e per quelli diretti al 1° gennaio 1974.
I l i
Il nuovo sistema tributario erariale italiano è formato, come già quello abrogato, da imposte dirette e indirette, da tasse e da contributi.
Le imposte dirette sul reddito in vigore in Ita-lia dal 1° gennaio 1974 sono sia reali che perso-nali, e precisamente:
a) personali:
1) imposta sul reddito delle persone fisiche;
2) imposta sul reddito delle persone giuridiche;
b) reali:
1) imposta locale sui redditi;
2) imposta sostitutiva sui redditi di ca-pitale (interessi delle obbligazioni e dei depositi; premi e vincite).
Le imposte indirette, come già nel sistema abro-gato, si distinguono in:
a) imposte sui trasferimenti della ricchezza, dette tasse sugli affari, che a loro volta si distin-guono in imposte sui:
a) trasferimenti a titolo oneroso: 1) imposte di registro;
2) imposte di bollo; 3) imposte ipotecarie;
4) minori imposte sugli affari;' 5) imposta sul valore aggiunto;
6) imposta comunale sull'incremento di valore degli immobili;
I tributi vecchi i riformati ri : 1
3) trasferimenti a titolo gratuito: 1) imposta sul valore globale, .,
, ,,, . . . tributi dell asse ereditano; f , .
vecchi 2) imposta normale sulle s u c~ lrj fo r m at i
•
b) imposte sui consumi:
1) monopoli fiscali; j tributi 2) imposte di fabbricazione; vecchi 3) dazi doganali. \ " f o r m a t i
Una visione d'insieme delle modificazioni strut-turali subite dal nostro ordinamento tributario, erariale e locale, in seguito alla riforma del 1971 si può avere osservando i quadri di raccordo che seguono:
QUADRO I. — R A C C O R D O FRA I T R I B U T I D I R E T T I I S T I T U I T I E Q U E L L I S O P P R E S S I D A L L A R I F O R M A D E L 1971
Tributi istituiti
1) Imposta sul reddito delle persone fìsiche. 2) Imposta sul reddito delle persone giuridiche.
5) Imposta locale sui redditi patrimoniali, d'impresa e pro-fessionali.
4) Imposta sostitutiva sui redditi di capitale (esclusi dal-l'imposta sul reddito delle persone fisiche e da quella locale sui redditi patrimoniali, d'impresa e professionali).
Tributi soppressi
1) Imposta sul reddito dominicale dei terreni. 2) Imposta sul reddito agrario.
3) Imposta sul reddito dei fabbricati.
4) Imposta speciale sul reddito dei fabbricati di lusso. 5) Imposta sui redditi di ricchezza mobile.
6) Sovrimposte erariali e locali ai tributi sopra indicati. 7) Imposta complementare progressiva sul reddito globale. 8) Imposta sulle società.
9) Imposta sulle obbligazioni.
10) Imposta comunale sulle industrie, i commerci, le arti e le professioni e relativa addizionale provinciale. 11) Imposte comunali di famiglia, sul valore locativo, di
patente e contributo per la manutenzione delle opere di fognatura.
12) Contributo speciale di cura, contribuzioni speciali sui pubblici spettacoli e tassa di musica applicati nelle sta-zioni di cura, di soggiorno e di turismo.
13) Imposte camerali.
14) Addizionali erariali e locali ai tributi indicati. 15) Imposta sull'incremento di valore delle aree
fabbri-cabili.
16) Contributi di miglioria.
QUADRO II. — R A C C O R D O F R A I T R I B U T I I N D I R E T T I I S T I T U I T I E Q U E L L I S O P P R E S S I D A L L A R I F O R M A D E L 1971
Tributi istituiti
1 ) I m p o s t a sul valore aggiunto.
2) Imposta c o m u n a l e sull'incremento di valore degli im-mobili.
3) Imposta c o m u n a l e sulla pubblicità.
Tributi soppressi
1) Imposta generale sull'entrata e relative addizionali. 2) Imposta corrispondente all'imposta sull'entrata e
impo-sta di conguaglio dovute per il fatto obiettivo dell'im-portazione.
3) Imposte di bollo sui documenti di trasporto e tasse erariali sui trasporti.
4) Tassa di bollo sulle carte da gioco.
5) Tassa di radiodiffusione sugli apparecchi telericeventi e radioriceventi.
6) Imposta sui dischi fonografici ed altri supporti atti alla riproduzione del suono.
7) Imposte di f a b b r i c a z i o n e sui filati delle varie fibre tes-sili naturali, artificiali, sintetiche e di vetro.
8) Imposta di fabbricazione sugli oli e grassi animali aventi p u n t o di solidificazione non superiore a trenta gradi centigradi.
Tributi istituiti Tributi soppressi
9) Imposta di fabbricazione sugli oli vegetali liquidi con punto di solidificazione non superiore a dodici gradi centigradi c o m u n q u e ottenuti dalla lavorazione di oli e grassi vegetali concreti.
10) Imposta di fabbricazione sugli acidi grassi di origine animale e vegetale aventi punto di solidificazione infe-riore a quarantotto gradi centigradi nonché sulle materie grasse classificabili ai termini della tariffa doganale come acidi grassi.
11) Imposta di fabbricazione sugli organi di illuminazione elettrica.
12) Imposta di fabbricazione sui surrogati di caffè. 13) Sovrimposte di confine corrispondenti alle imposte di
fabbricazione soppresse.
14) Imposta erariale sul consumo del gas. 15) Imposta di consumo sul sale.
16) Imposta sul consumo di cartine e tubetti per sigarette. 17) Imposte comunali di consumo, compreso il diritto
spe-ciale sulle acque da tavola. 18) Imposta erariale sulla pubblicità.
19) Imposta sulle anticipazioni e sovvenzioni contro depo-sito o contro pegno.
20) Diritto speciale sull'ammontare lordo dei pedaggi auto-stradali.
21) Imposta sulle utenze telefoniche. 22) Imposta sulle insegne.
23) Imposta comunale sulla pubblicità affine.
QUADRO I I I . — T R I B U T I V E C C H I R I F O R M A T I 1) Imposta di registro
2) Imposta di bollo. 3) Imposte ipotecarie. 4) Imposte catastali.
5) Diritti erariali sugli spettacoli pubblici. 6) Tasse sulle concessioni governative. 7) Imposta sulle successioni e donazioni.