CAPITOLO 3. IL SOSTEGNO DELL ’ UNIONE ALLA COSTITUZIONE E ALLO SVILUPPO
4. Segue: il ricorso agli «strumenti finanziari innovativi» e il ruolo del Fondo
4.1. I costi e i benefici del partenariato pubblico-privato 163
Il principale strumento giuridico che dà forma al coinvolgimento degli investitori
privati nel finanziamento delle reti transeuropee è rappresentato dai c.d.
partenariati pubblico-privato (PPP)
321. Tali partenariati costituiscono «forme
di
cooperazione tra le autorità pubbliche e il settore», finalizzate al «finanziamento,
progettazione, costruzione, ristrutturazione e gestione o manutenzione di
un’infrastruttura» o alla «fornitura di un servizio generalmente garantito dalle
istituzioni pubbliche»
322.
La diffusione dei PPP è molto limitata, rappresentando una frazione molto ridotta
degli investimenti nel settore pubblico
323. Va sottolineato, tuttavia, che nonostante
spetti agli Stati membri decidere di ricorrere a forme di partenariato pubblico-
privato
324, numerose fonti di finanziamento pubblico europeo possono concorrere al
finanziamento dei PPP, tra le quali, oltre a quelle del Meccanismo per collegare
318 Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, del 19 ottobre 2011, Un
quadro per la prossima generazione di strumenti finanziari innovativi: le piattaforme UE di capitale e di debito, COM(2011)662, pp. 8-9;
319 Ibidem, pp. 12-13; secondo la Commissione, infatti, il conferimento di rendimenti preferenziali o
privilegiati ai privati, salvo un tasso di rendimento equo che garantisca la redditività commerciale dell’investimento pubblico, deve considerarsi compatibile con il principio dell’investitore operante in un’economia di mercato ai fini della disciplina degli aiuti di stato; gli strumenti finanziari innovativi, in questo senso, hanno una «caratteristica “rotativa”», nella misura in cui i rimborsi del capitale o degli interessi su quest’ultimo possono essere impiegati nuovamente per finanziare lo strumento finanziario;
320 Ibidem, pp. 6-7; sul punto si v. lo studio del Parlamento europeo, Direzione generale «Politiche
interne», Direzione degli Affari di bilancio, The implications of EIB and EBRD co-financing for the EU
budget, 2011, 123, pp. 48-49 e 75;
321 Fin dalla Comunicazione della Commissione, del 10 settembre 1997, Public–private partnerships
in trans-European transport network projects, COM(97)453;
322 Comunicazione della Commissione, del 19 novembre 2009, Mobilitare gli investimenti pubblici e
privati per la ripresa e i cambiamenti strutturali a lungo termine: sviluppare i partenariati pubblico- privato, COM(2009) 615, p.2;
323 Ibidem, p. 3: gli investimenti veicolati attraverso PPP erano pari al 4% degli investimenti nel
settore pubblico, nel 2007;
324 Come sottolinea la Comunicazione della Commissione ‘Mobilitare gli investimenti pubblici e
privati per la ripresa e i cambiamenti strutturali a lungo termine: sviluppare i partenariati pubblico- privato’, cit., p. 13;
l’Europa, figurano in particolare fondi strutturali e capitale della BEI
325. Inoltre, il
valore aggiunto del ricorso ai partenariati non riguarda solo il campo delle reti di
trasporto ma anche quelli delle infrastrutture energetiche e di telecomunicazione,
nella misura «gli interessi commerciali non consentono sufficienti incentivi
all’investimento»
326.
I PPP possono assumere la veste giuridica di contratti pubblici o, più in
particolare, di concessioni di lavori o servizi
327. In questo caso, dunque, essi
costituiscono a tutti gli effetti «contratti a titolo oneroso mediante i quali una o più
amministrazioni aggiudicatrici o uno o più enti aggiudicatori affidano l’esecuzione di
lavori o la prestazione e gestione di servizi a uno o più operatori economici»
328. Tali
contratti hanno ad oggetto l’acquisizione di tali lavori o servizi (anche senza
trasferimento di proprietà in capo all’amministrazione) e per corrispettivo il «diritto
di gestire i lavori o i servizi», anche accompagnato da un prezzo
329.
Sotto questo profilo, la recente adozione della direttiva 2014/23/UE in materia di
concessioni sembra avere definitivamente legittimato il ricorso alla forma delle
concessioni anche nel caso in cui l’ente aggiudicatore pubblico assuma una frazione
maggioritaria del rischio
330. La direttiva, infatti, ha individuato nel trasferimento del
«rischio operativo» – sul lato della domanda o dell’offerta – al concessionario uno
degli elementi discretivi della nozione di concessione, ma non ha fissato una quota
minima di rischi necessariamente assunti da quest’ultimo ai fini del
perfezionamento di tale istituto giuridico
331. D’altra parte, la stessa giurisprudenza
consolidata della Corte di giustizia ha affermato che il trasferimento del rischio di
gestione debba avvenire a titolo «significativo» ma non necessariamente «a carico
completo» del concessionario
332.
325 Ibidem, pp. 7-8;
326 In questo senso si v. Commissione europea, Direzione generale Affari economici e finanziari,
Working group on the additionality of grants in the framework of blending mechanisms. Final report, 2009, p. 7, che fa riferimento alla nozione di «policy leverage», la possibilità di focalizzare l’impiego di risorse dell’Unione in favore di progetti difficilmente finanziabili attraverso il mercato o che difficilmente sarebbero in grado di ottenere ritorni finanziari sufficienti mediante le tasse d’utilizzo;
327 Ibidem, p. 6;
328 Direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014 ,
sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, in GU L 94 del 28.3.2014, pp. 1–64, cons. 11;
329 Ivi;
330 Direttiva 2014/23/UE, cit.; 331 Si cfr. ibidem, l’art. 5, punto 1;
332 Secondo il principio affermato dalla Sentenza del 10 settembre 2009, Causa C-206/08, Wasser-
und Abwasserzweckverband Gotha und Landkreisgemeinden (WAZV Gotha) c. Eurawasser Aufbereitungs- und Entsorgungsgesellschaft mbH, ECLI: ECLI:EU:C:2009:540, punti 68 e 77,
confermato dalla Sentenza 10 marzo 2011, Causa C-274/09, Privater Rettungsdienst und
Krankentransport Stadler c. Zweckverband für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung Passau,
ECLI: ECLI:EU:C:2011:130, punto 33, indipendentemente dalla gravità del rischio, «per poter ritenere sussistente una concessione di servizi è necessario che l’amministrazione aggiudicatrice trasferica il rischio di gestione che essa corre a carico completo o, almeno, significativo al concessionario» e solo la
È bene, tuttavia, mettere in evidenza il fatto che il ricorso al PPP per il
finanziamento di opere infrastrutturali presenti alcuni limiti, che hanno portata
congiunturale o strutturale.
Quanto ai primi, il forte deterioramento delle condizioni finanziarie degli istituti
finanziari e l’aumento dei costi del debito contratto per i progetti finanziati
attraverso i partenariati e una scarsa disponibilità di capitali, ha indotto alcuni Stati
membri a rinunciare o a sospendere il ricorso a PPP
333. D’altra parte, i partenariati
pubblico-privati
presentano
dei
limiti
di
natura
strutturale,
legati
all’accantonamento di ingenti risorse pubbliche, alla natura e alla durata degli
impegni assunti dalle amministrazioni pubbliche e, soprattutto, all’incerta
proporzionalità tra criteri di ripartizione del rischio e dei ricavi tra attori pubblici e
privati che caratterizzano i partenariati
334.
Quanto a quest’ultimo profilo, qualora l’operatore privato si faccia carico del
rischio di costruzione e del rischio dell’indisponibilità dell’opera, gli investimenti
pubblici nel partenariato non devono essere computati nel debito pubblico statale
335.
Di converso, qualora – come avviene in larga parte dei casi – il rischio finanziario di
un progetto gravi principalmente sullo Stato membro, gli attivi e le passività devono
essere registrate nel bilancio pubblico
336. Ciò, dunque, dovrebbe imporre un impiego
accorto e selettivo di tale strumento.
Va rilevato, da ultimo, che i PPP possono essere inquadrati in un vettore
istituzionale, costituito dai c.d. «organismi speciali di partenariato»
337.
Si tratta di organismi che operano nell’ambito della gestione indiretta del bilancio
dell’Unione
338, ai quali si applica il principio generale della sana gestione
«totale assenza di trasferimento al prestatario del rischio legato alla prestazione di servizi» rende l’operazione un appalto di servizi;333 Così la Comunicazione della Commissione ‘Mobilitare gli investimenti pubblici e privati per la
ripresa e i cambiamenti strutturali a lungo termine: sviluppare i partenariati pubblico-privato’, cit., pp. 10-11, fermo restando l’intervento dell’Unione attraverso la Comunicazione della Commissione, che modifica il quadro di riferimento temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’accesso al finanziamento nell’attuale situazione di crisi finanziaria ed economica, GU C 83 7.4.2009, p. 1;
334 Comunicazione della Commissione ‘Mobilitare gli investimenti pubblici e privati per la ripresa e
i cambiamenti strutturali a lungo termine: sviluppare i partenariati pubblico-privato’, cit., pp. 11-12;
335 Come sottolineato dalla Comunicazione della Commissione ‘Le reti transeuropee: verso un
approccio integrato’ del marzo 2007, par. 3.4.3.;
336 Comunicazione della Commissione ‘Mobilitare gli investimenti pubblici e privati per la ripresa e
i cambiamenti strutturali a lungo termine: sviluppare i partenariati pubblico-privato’, cit., p. 5;
337 Una visione concorrente del fenomeno degli organismi di partenariato quali agenzie europee è
promossa, tra i contributi più recenti, da H. C. HOFMANN e A. MORINI,The Pluralisation of EU Executive – Constitutional Aspects of «Agencification», in European Law Review, 2012, 37 (4): 419-
443, p. 419;
338 Articolo 58, paragrafo 1, lettera c), Regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002, pubblicato in GU L 298, del 26.10.2012, p. 1–96;