CAPITOLO 3. IL SOSTEGNO DELL ’ UNIONE ALLA COSTITUZIONE E ALLO SVILUPPO
3. Gli strumenti di sostegno finanziario da parte del bilancio dell’Unione: il
3.1. La promozione di un approccio sinergico al finanziamento delle ret
La prima innovazione derivante dall’istituzione del CEF è rappresentata dal
superamento dell’approccio settoriale al finanziamento delle reti transeuropee.
Il regolamento n. 1316/2013, dunque, ha sconfessato il precedente approccio
legislativo, fondato su un doppio binario che distingueva reti energetiche e di
trasporto, da un lato, e reti di telecomunicazione, dall’altro
261. Il consolidamento
260 Dal combinato disposto degli artt. 171 e 172 TFUE, infatti, non si può sostenere che il Trattato
abbia inteso privilegiare – né tantomeno obbligare il legislatore ad adottare – atti legislativi specificatamente indirizzati al sostegno dei progetti di interesse comune che concorrono a comporre le reti transeuropee nei settori dell’energia, dei trasporti e delle telecomunicazioni e separati, ad esempio, dagli orientamenti che riguardano tali reti; l’art. 172 TFUE, quanto agli aspetti procedurali, si limita a condizionare l’adozione delle «altre misure di cui all’articolo 171, paragrafo 1», diverse dagli orientamenti, al ricorso alla procedura legislativa ordinaria; le misure adottate ai sensi dell’art. 171, par. 1, terzo alinea TFUE, d’altra parte, devono ritenersi escluse dall’ambito di applicazione del potere di approvazione degli Stati membri, limitato espressamente ad orientamenti e progetti di interesse comune, la cui definizione precede necessariamente quella delle misure di sostegno finanziario dell’Unione;
261 Il Regolamento n. 1316/2013 ha abrogato il Regolamento (CE) n. 680/2007 che stabilisce i
principi generali per la concessione di un contributo finanziario della Comunità nel settore delle reti transeuropee dei trasporti e dell’energia, pubblicato GU L 204 del 31.7.2012, pp. 1–10, accogliendo una delle principali proposte avanzate dalla Si cfr. la Comunicazione della Commissione, del 29 giugno 2011, A Budget for Europe 2020, COM(2011)500, par. 5.3, pp. 15-17.
Il Regolamento n. 680/2007, a sua volta, aveva abrogato il precedente Regolamento (CE) n. 2236/95 del Consiglio del 18 settembre 1995 che stabilisce i principi generali per la concessione di un contributo finanziario della Comunità nel settore delle reti transeuropee, pubblicato in GU L 228 del 23.9.1995, pp. 1–7 (successivamente modificato dal Regolamento (CE) n. 1655/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, in GU L 197 del 29.7.1999, p. 1, dal Regolamento (CE) n. 788/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, in GU L 138 del 30.4.2004, p. 17, dal Regolamento (CE) n. 807/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, in GU L 143 del 30.4.2004, p. 46 e dal Regolamento (CE) n. 1159/2005 del Parlamento europeo e del Consiglio, in GU L 191 del 22.7.2005, p. 16 e codificato da ultimo dal Regolamento (CE) n. 67/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 novembre 2009, che stabilisce i principi generali per la concessione di un contributo finanziario della Comunità
degli strumenti di sostegno alle reti è stato promosso dal legislatore allo scopo di
assicurare lo sviluppo di sinergie, tanto tra i progetti di interesse comune
262, quanto
tra il CEF e altri programmi di finanziamento dell’Unione
263.
L’obiettivo di tale intervento è quello di promuovere l’efficienza ma anche
l’efficacia dell’azione dell’Unione, garantendone la coerenza
264. Le sinergie in sede di
finanziamento delle reti, tuttavia, sono destinate ad incidere sulle modalità di
pianificazione delle infrastrutture transeuropee da parte dell’Unione e sul
recepimento di tale pianificazione da parte degli Stati membri
265. I benefici anche
finanziari derivanti dallo sviluppo coordinato delle reti, infatti, rafforzeranno
l’impatto degli orientamenti sugli strumenti di pianificazione nazionale, i quali, al
contrario, adottano generalmente un approccio settoriale allo sviluppo delle reti.
Attraverso la leva finanziaria, dunque, l’Unione eserciterà maggiori poteri di
conformazione transeuropea del territorio
266.
Il principale corollario della riconduzione degli stanziamenti settoriali ad un
bilancio unitario e funzionale allo sviluppo di sinergie tra i progetti di interesse
comune relativi alle singole reti
267, è l’istituzione di un’agenzia esecutiva competente
per la gestione dell’intero Meccanismo e per i settori di intervento di Orizzonte 2020
nel settore delle reti transeuropee, in GU L 27 del 30.01.2010, pp. 20–32), sostenendo che «alla luce degli sviluppi di ogni singolo componente della RTE-T e della RTE-E e delle loro caratteristiche intrinseche, e nell’ottica di una gestione più efficace di ogni programma» fosse opportuno prevedere «numerosi regolamenti distinti per i settori».
Nel senso di considerare quella dell’unificazione del quadro legislativo in materia di sostegno finanziario alle reti una delle «decisioni chiave» della proposta di quadro finanziario pluriennale si cfr. la Comunicazione della Commissione, del 19 ottobre 2011, Una fase pilota per l’iniziativa Prestiti obbligazionari Europa 2020 per il finanziamento di progetti, COM(2011)660, p. 2;
262 Ai sensi del combinato disposto degli artt. 3, lett. a), 7, par. 5, 17, par. 7, 10, par. 5 e 25, par. 3
Regolamento n. 1316/2013, cit., anche attraverso l’adozione di inviti a presentare proposte multisettoriali e il coordinamento dei programmi di lavoro, premiati dalla concessione di una maggiorazione dei tassi di cofinanziamento per le azioni che realizzano sinergie tra almeno due dei tre settori interessati;
263 Così ibidem, cons. nn. 2, 10 e 34;
264 In tal senso espressamente ibidem, considerando 34: «Con l’obiettivo di rendere più incisivi i
finanziamenti dell’Unione e nell’intento di assicurare coerenza, l’MIE svilupperà strette sinergie con Orizzonte 2020»; secondo il considerando n. 2, Regolamento n. 1316/2013, cit., «L’MIE dovrebbe consentire di sfruttare al meglio le sinergie tra i settori dei trasporti, delle telecomunicazioni e dell’energia, rafforzando in tal modo l’efficacia dell'intervento dell’Unione e permettendo un’ottimizzazione dei costi di realizzazione»; tale impostazione risponde al principio della sana gestione finanziaria che ispira l’esecuzione del bilancio dell’Unione, ai sensi dell’articolo 310, paragrafo 5, TFUE e dell’articolo 30, Regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell'Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2012, in GU L 298 del 26/10/2012, pp. 1–96;
265 Come testimoniato dalla Communication de la Commission, du 21 mars 2007, Réseaux
transeuropéens: Vers une approche integrée; COM(2007) 135, par. 3, pag. 8; d’altra parte, fin dal 1995 la Commissione ha istituito un gruppo di lavoro composto dai commissari competenti (GR3 o Groupe
Réseaux Transeuropéens) a tal fine;
266 Sul punto si v. supra, Capitolo 2, Sezione 3.;
267 In tal senso la Comunicazione della Commissione, del 19 ottobre 2011, Pacchetto per la crescita:
in materia di reti transeuropee. Si tratta dell’agenzia esecutiva per l’innovazione e le
reti (INEA), istituita a partire dal gennaio 2014 e succeduta alla precedente Agenzia
esecutiva (TEN-T EA), responsabile dei fondi attribuiti al finanziamento della
transeuropea di trasporto nell’ambito del precedente quadro finanziario
pluriennale
268.
L’agenzia, analogamente alle altre agenzie esecutive, non gode di
discrezionalità
269e «opera sulla base di poteri subdelegati dalla Commissione»
270,
che rimane responsabile della buona esecuzione dei programmi e del pieno controllo
sull’esercizio dei poteri delegati all’agenzia
271. Le agenzie esecutive, infatti,
costituiscono strumenti di gestione diretta del bilancio dell’unione, del tutto
alternativi ai servizi della Commissione
272.
Ciò nonostante, tali organismi sono investiti di una «missione di servizio
pubblico»
273, sono dotati di personalità giuridica e di una struttura istituzionale
stabile
274e possono orientare l’esecuzione del programma del quale sono
responsabili attraverso l’elaborazione di raccomandazioni indirizzate alla
Commissione
275. La costituzione di INEA, dunque, non si limita a testimoniare il
superamento dell’approccio settoriale al finanziamento delle reti e l’impegno
dell’Unione rispetto al finanziamento delle infrastrutture energetiche e di
telecomunicazione, ma potrà contribuire attivamente allo sviluppo di sinergie tra le
reti transeuropee.
268 Decisione di esecuzione della Commissione 2013/801/UE, del 23 dicembre 2013 , che istituisce
l’Agenzia esecutiva per l’innovazione e le reti e abroga la Decisione 2007/60/CE quale modificata dalla decisione 2008/593/CE, in GU L 352 del 24/12/2013, pp. 65–67, articolo 1; su quest’ultima si v. R. MAYET, 2005, op. cit., p. 17;
269 Così come disposto dall’art. 6, par. 1, Regolamento (CE) n. 58/2003 del Consiglio, del 19
dicembre 2002, che definisce lo statuto delle agenzie esecutive incaricate dello svolgimento di alcuni compiti relativi alla gestione dei programmi comunitari, in GU L 11 del 16.1.2003, p. 1–8, che definisce un quadro normativo unitario per l’istituzione delle agenzie di esecuzione europee;
270 Così le Conclusioni dell’Avvocato Generale Jääskinen, 12 settembre 2013, Regno
Unito/Parlamento e Consiglio, cit., par. 22; in tema di relazioni tra agenzie esecutive e agenzie
decentrate si vedano i contributi di E. CHITI,C. FRANCHINI,Le figure organizzative, in G. DELLA CANANEA (a cura di), Diritto Amministrativo europeo: principi e Istituti, Milano: Giuffrè, 2011, 269, 67-103; pp. 76-79; CRAIG (2006), op. cit., pag. 37-50; G. DELLA CANANEA,Diritto Amministrativo europeo; principi e istituti, Milano: Giuffrè, 2008, 256, p. 70; S. GRILLER,A. ORATOR,2010, op. cit., pp. 10-11;
271 Secondo quanto previsto dal cons. 9, Regolamento (CE) n. 58/2003, cit.; come sottolinea la
Comunicazione ‘Il futuro delle agenzie europee’, cit., par. 1, pag. 3, «la responsabilità della Commissione per quanto riguarda le agenzie esecutive è chiara: la Commissione le istituisce, mantiene un «controllo effettivo" sulla loro attività e nomina il personale direttivo»;
272 Ex articolo 58, paragrafo 1, lettera a), Regolamento n. 966/2012, cit.; 273 Ai sensi dell’articolo 4, Regolamento n. 58/2003, cit.;
274 Ibidem, articoli 8, paragrafi 1-2 e 10;