CAPITOLO 3. IL SOSTEGNO DELL ’ UNIONE ALLA COSTITUZIONE E ALLO SVILUPPO
3. Gli strumenti di sostegno finanziario da parte del bilancio dell’Unione: il
3.3. La rimodulazione dei tassi di finanziamento come strumento di enforcement
Il terzo elemento innovativo del CEF è costituito, infine, dalla rimodulazione dei
tassi di finanziamento dell’Unione ai progetti di interesse comune.
Il Regolamento n. 1316/2013 si colloca nel solco dei precedenti interventi
normativi
288, che avevano progressivamente aumentato la soglia massima del
286 Ibidem, art. 7, par. 2, primo comma e dall’articolo 7, paragrafo 2, secondo comma, lettere a) – l),
Regolamento n. 1316/2013, cit.; ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 3, secondo comma, Regolamento n. 1316/2013, cit., le sovvenzioni sono assegnate in misura predominante ai progetti relativi alla c.d. rete infrastruttura centrale: «l’importo della dotazione finanziaria è compreso tra l’80 % e l’85 % delle risorse di bilancio» dedicate alle reti transeuropee di trasporto; quanto, invece, alle sovvenzioni alle azioni che realizzano la rete globale, il Regolamento istitutivo del CEF ne limita il novero a quelle strumentali allo sviluppo della rete centrale e la misura al 5% della dotazione finanziaria dedicata alle reti di trasporto;
287 Ex art. 5, par. 1, Regolamento n. 1316/2013, cit., salva l’applicazione del meccanismo di
flessibilità previsto dall’articolo 11, Regolamento (UE, Euratom) n. 1311/2013 del Consiglio, del 2 dicembre 2013, che stabilisce il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020, in GU L 347 del 20/12/2013, pp. 884–891 e salva la possibilità, garantita dall’articolo 5, paragrafo 3, Regolamento n. 1316/2013, cit. di trasferire, su proposta della Commissione e decisione del Parlamento europeo e del Consiglio dopo la valutazione intermedia del Meccanismo, stanziamenti tra i tre settori, con la sola eccezione del finanziamento trasferito dal Fondo di coesione; se, tuttavia, si prendono in considerazione anche i precedenti atti di diritto derivato in materia di finanziamenti alle reti transeuropee, tuttavia, risulta evidente il fatto che il Meccanismo per collegare l’Europa abbia promosso una ripartizione assai più equa del bilancio dell’Unione tra le diverse tipologie di reti. Mentre il regolamento n. 680/2007 aveva attribuito la quasi totalità dei fondi disponibili alle reti di trasporto, l’art. 5, par. 1, Regolamento n. 1316/2013, cit. ha conferito circa il 10% dei fondi ai progetti in materia di reti energetiche e il 3% a quelli in tema di reti transeuropee delle telecomunicazioni (pari, rispettivamente, a 6 e 1 miliardi di euro); a questo proposito, tuttavia, è bene sottolineare che la scarna dotazione finanziaria attribuita dal regolamento (CE) n. 680/2007, cit. ai progetti infrastrutturali in materia energetica è stata largamente integrata per mezzo del Regolamento (CE) n. 663/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, che istituisce un programma per favorire la ripresa economica tramite la concessione di un sostegno finanziario comunitario a favore di progetti nel settore dell’energia, in GU L 200 del 31.7.2009, pp. 31–45, mediante la concessione di una dotazione finanziaria di 3,98 miliardi di EUR per il 2009 e il 2010, indirizzata principalmente alla realizzazione di progetti nei settori infrastrutturali;
288 Gli atti di diritto derivato hanno tracciato una vera e propria progressione: il Regolamento n.
2236/95, cit., infatti, prevedeva una soglia massima di contributo finanziario comunitario a favore di progetti di interesse comune pari al 10% del costo totale del singolo intervento; con il successivo Regolamento n. 1655/99, cit., tale soglia è stata rideterminata nel 20% del costo totale del singolo intervento il contributo finanziario della Comunità; da ultimo, il Regolamento (CE) n. 1159/2005, cit, ha fissato al 30% l’importo massimo del contributo comunitario a titolo di cofinanziamento;
contributo finanziario dell’Unione
289. Con l’adozione del CEF, tuttavia, il legislatore
ha compiuto un passo decisivo nel senso di spogliare definitivamente il contributo
europeo del ruolo meramente «catalitico» che aveva esercitato fino a quel
momento
290, consentendogli di assumere un peso decisivo nel complessivo
finanziamento delle opera infrastrutturale a carattere transeuropeo.
Nel settore dei trasporti, infatti, il tasso di finanziamento raggiunge il 40% dei
costi ammissibili nel caso di tratte transfrontaliere
291. Esse rappresentano al
contempo le infrastrutture a «più alto valore aggiunto» per lo sviluppo transeuropeo
delle reti
292e le opere con minori ricadute sul tessuto economico e sociale degli Stati
membri interessati e dunque minore attrattività sotto il profilo dell’investimento
privato
293. Il contributo dell’Unione, poi, raggiunge l’85% nel caso in cui i progetti
accedano agli importi finanziari trasferiti dal Fondo di coesione
294. Quanto ai
progetti riguardanti le reti energetiche e delle telecomunicazioni, nonostante lo
strumento della sovvenzione sia qualitativamente residuale rispetto a quello degli
strumenti finanziari, l’importo del contributo finanziario dell’unione può
raggiungere anche il 75% dei costi dell’infrastruttura
295. In tutti e tre i settori,
289 Ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 6, Regolamento (UE) n. 1316/2013, cit, il contributo
finanziario del Meccanismo è modulato sulla base di tre parametri: l’analisi costi-benefici del singolo progetto, la disponibilità delle risorse di bilancio dell’Unione e la necessità di massimizzare l’effetto leva dei finanziamenti erogati;
290 Secondo l’efficace definizione di P. J. STEPHENSON,2010,op. cit., p. 751;
291 In particolare, mentre i tassi di finanziamento per le sovvenzioni destinate a studi coprono, ex
art. 10, paragrafo 2, lettera a), Regolamento n. 1316/2013, cit., il 50% dei costi assimilabili, la soglia massima del contributo finanziario dell’Unione per lo svolgimento di lavori nel quadro di progetti di interesse comune nel campo dei trasporti, ex art. 10, paragrafo 2, lettera b), varia da un minimo del 20% ad un massimo del 40%, nel caso in cui le azioni riguardino l’eliminazione di strozzature o, appunto, le tratte trasfrontaliere; nel caso delle sovvenzioni indirizzate a sistemi e servizi basati su applicazioni telematiche, infine, l’articolo 10, paragrafo 2, lettera c), dispone un tasso di finanziamento compresa tra il 20% e il 50%, nel caso di alcune componenti terrestri e di bordo;
292 Ibidem, considerando n. 55; il riconoscimento del valore aggiunto delle infrastrutture
riguardanti strozzatture e tratte transfrontaliere è testimoniato dai criteri di ripartizione delle risorse di bilancio stanziate per il settore dei trasporti, disciplinati dalla parte IV, dell’Allegato 1 al Regolamento: all’obiettivo specifico dell’eliminazione delle strozzature e del miglioramento delle tratte transfrontaliere è assegnato ben l’80% delle risorse, mentre il restante 20% è ripartito per i ¾ a favore dei progetti di interesse comune che perseguono l’obiettivo di ottimizzazione dell’integrazione ed interconnessione dei modi di trasporto e dell’interoperabilità dei servizi di trasporto e per ¼ a favore dell’obiettivo di sostenibilità, efficienza energetica e decarbonizzazione dei modi di trasporto;
293 Secondo il considerando n. 48, Regolamento n. 1316/2013, cit., infatti, «agli investimenti in
progetti di interesse comune si applica una logica in tre fasi»; «In primo luogo, è opportuno che il mercato abbia la priorità degli investimenti. In secondo luogo, se gli investimenti non sono realizzati dal mercato, è opportuno prevedere soluzioni regolamentari, se necessario adeguando il pertinente quadro regolamentare e garantendone una corretta applicazione. In terzo luogo, se le prime due fasi non sono sufficienti a garantire gli investimenti necessari nei progetti di interesse comune, potrebbe essere concessa l'assistenza finanziaria dell'Unione qualora il progetto di inte- resse comune soddisfi i criteri di ammissibilità applicabili»;
294 In virtù del combinato disposto dell’art 120, par. 3, lett a), Regolamento n. 1303/2013 e
dell’articolo 11, paragrafo 5, Regolamento n. 1316/2013, cit.;
295 In particolare, l’articolo 10, paragrafo 3, Regolamento n. 1316/2013, cit. dispone, quanto al
inoltre, lo sviluppo di sinergie tra almeno due delle tre reti transeuropee può
condurre ad un’ulteriore maggiorazione dei tassi di cofinanziamento pari al 10%
296.
Va rilevato, inoltre, come le opere infrastrutturali beneficiarie del più alto tasso di
cofinanziamento coincidano con quelle destinatarie della gran parte delle linee di
bilancio del CEF. Nel caso dei trasporti, ad esempio, i progetti di interesse comune
riguardanti la rete centrale di trasporto sono destinatari di un importo compreso tra
l’80 e l’85% dei 26 miliardi messi a disposizione dal CEF per le TEN-T, mentre la
restante dotazione finanziaria è destinata per i tre quarti all’integrazione e
all’interconnessione dei modi di trasporto
297. Analogamente, gli orientamenti in
materia di telecomunicazione attribuiscono alle infrastrutture di servizi digitali
l’85% dell’importo di bilancio (1,14 miliardi di euro) assegnato a tali reti
298.
Anche in considerazione del fatto che le sovvenzioni derivanti dal CEF possono
essere integrate con altri contributi finanziari forniti dall’Unione, sempre più
frequentemente al peso dell’Unione in sede di pianificazione delle reti transeuropee
corrisponde una partecipazione decisiva di quest’ultima al finanziamento di tali
opere infrastrutturali e, in particolare, dei progetti di interesse comune ai quali si
riconosce il maggiore valore aggiunto su scala europea
299.
L’importanza di questa simmetria tra pianificazione e finanziamento delle reti
transeuropee si misura in particolare sul piano giuridico.
L’accesso ai finanziamenti dei progetti di interesse comune da parte del
Meccanismo, infatti, è subordinato ad una serie di condizionalità e inquadrato in
una rigida programmazione annuale e pluriennale adottata attraverso atti di
esecuzione della Commissione
300. Se la presentazione di progetti al fine di ottenere
un contributo finanziario a titolo del CEF resta «prerogativa degli Stati membri»
301,
del costo di studi e lavori ma prevede che il tasso di cofinanziamento possa aumentare fino alla soglia massima del 75% per azioni che garantiscono la sicurezza dell’approvvigionamento energetico regionale o unionale, «rafforzano la solidarietà dell’Unione» o «comprendono soluzioni molto innovative; ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 4, invece, le azioni nel settore delle telecomunicazioni godono di sovvenzioni pari al 75% dei costi ammissibili, sia che riguardino il settore dei servizi generici che quello delle c.d. azioni orizzontali; quanto alle piattaforme per servizi essenziali, esse sono usualmente finanziate attraverso appalti ex articolo 13, Regolamento n. 1316/2013, cit., ma qualora in casi eccezionali si deliberi il finanziamento mediante sovvenzione, essa copre l’intero ammontare dei costi ammissibili,
296 Ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 5, Regolamento n. 1316/2013, cit.;
297 Ibidem, cons. n. 55, art. 17, par. 3, co. 2 e Allegato 1, parte IV, Regolamento n. 1316/2013, cit; 298 Così l’art. 5, par. 7, che attribuisce il 15% di tale dotazione finanziaria agli strumenti finanziari
innovativi dedicati alle reti a banda larga; alle quali sono dedicati 970 milioni degli 1,14 miliardi di euro del budget per queste TEN).
299 Come auspicato, tra gli altri, da C. VON HIRSCHHAUSEN,Financing Trans-European Energy
Infrastructures – Past, Present and Perspectives, Notre Europe Policy Paper, 48/2011, 60, p. 38;
300 In tema si cfr. supra, Capitolo 2, sezione 2.;