CAPITOLO 3. IL SOSTEGNO DELL ’ UNIONE ALLA COSTITUZIONE E ALLO SVILUPPO
1. I criteri di ammissione al sostegno finanziario dell’Unione 141
L’articolo 171, par, 1, terzo alinea TFUE non si limita a restringere l’ambito di
applicazione ratione materiae del sostegno (prevalentemente) finanziario
dell’Unione a quelli tra i progetti di interesse comune sostenuti dagli Stati membri,
ma condiziona l’azione dell’Unione all’esigenza di tenere in conto la «potenziale
validità economica dei progetti».
La ratio di tale richiamo dev’essere messa in relazione con il bilanciamento
operativo degli scopi finali della politica di reti al quale si faceva riferimento in
precedenza. Sia in sede di definizione degli indirizzi di sviluppo di tale politica e di
selezione dei progetti di interesse comune, sia in sede di sostegno alla loro
realizzazione, l’azione dell’Unione deve tenere conto non solo della redditività
finanziaria di tali opere ma anche di fattori economici, sociali e tecnici e, in
particolare, delle esigenze di coesione sociale, economica e territoriale che devono
trovare espressione nelle reti transeuropee
201.
1.1. La validità economica dei progetti quale criterio di selezione fortemente
discrezionale
L’ambito di applicazione del requisito della validità economica riguarda tutti gli
strumenti di esercizio della competenza in materia di reti transeuropee e non
solamente gli strumenti di sostegno finanziario alla realizzazione dei progetti di
interesse comune.
Ciò nonostante, la valutazione compiuta in sede di individuazione dei progetti di
interesse comune non assorbe quella svolta in sede di selezione di tali progetti ai fini
dell’ammissione al finanziamento dell’Unione. Questa lettura del diritto primario è
sorretta dall’interpretazione letterale del Trattato, ma anche da considerazioni di
economia normativa. I regolamenti sugli orientamenti e il regolamento istitutivo del
201 Così come sottolineato fin dal cons. 10, Decisione n. 1254/96/CE del Parlamento Europeo e del
Consiglio del 5 giugno 1996 che stabilisce un insieme di orientamenti relativi alle reti transeuropee nel settore dell’energia, pubblicata in GU L 161, del 29.06.1996, p. 147-153; in tal senso si cfr. l’unanime dottrina, a partire da J.-A.VINOIS, 1993, op. cit., p. 106, che sottolinea che «cette phrase [il riferimento alla validità] introduit plus un test d’utilité socio-économique des projets à financer qu’une exigence de rentabilité financière [..] C’est donc la logique de cohésion économique et sociale qui a présidé à la redaction de cette disposistion», della quale però si sottolinea la natura «peu restrictive en terme de choix de projets d’intérêt commun»; analogamente anche il contributo di N.MAGGI-GERMAIN, L’apport
du concept de statut du personnel dans la construction juridique des réseaux transeuropéens, in Revue du Marché commun et de l’Union européenne, n. 457, aprile 2002: 256-268, p. 261, secondo il
quale la validità vada «largement “tempérée” par les objectifs sociaux»; in tal senso, da ultimo, anche L. FUMAGALLI, 2014, op. cit., p. 1060, secondo il quale tale norma impone «una valutazione che non consideri solo l’aspetto della redditività finanziaria del progetto e del suo finanziamento, ma che tenga presenti anche gli obiettivi di coesione sociale ed economica che le reti transeuropee sono destinate a perseguire», che conferma l’attualità di tale interpretazione anche a seguito dell’entrata in vigore dei nuovi regolamenti sugli orientamenti;
CEF, infatti, hanno disciplinato specifiche condizioni di ammissibilità dei progetti al
finanziamento dell’Unione, ulteriori rispetto a quelle previste per la loro selezione.
Tali norme non si limitano a dare applicazione al principio di sussidiarietà – che,
anche nel campo finanziario, impone di limitare l’intervento dell’Unione ad azioni la
cui portata possa giustificare l’intervento sovranazionale – ma prevedono
l’espressione di un autonomo giudizio di valore sul progetto che può essere
ricondotto alla nozione di «validità economica» richiamata dal Trattato.
Quanto, in particolare, ai regolamenti sugli orientamenti, essi hanno subordinato
l’accesso dei progetti di interesse comune al finanziamento da parte dell’Unione ad
un’analisi costi-benefici dei progetti di interesse comune.
Nel caso dei progetti in materia di reti di trasporto e di telecomunicazione, tale
analisi pone l’accento sul «valore aggiunto europeo» dei progetti ammessi a
beneficiare di tale sostegno finanziario
202. Nel campo dei trasporti la verifica di tale
valore aggiunto è svolta in una prospettiva socio-economica ed è basata su «una
metodologia riconosciuta, che tenga conto di tutti i costi e i benefici sul piano
sociale, economico, climatico e ambientale» e si fonda, quanto a questi ultimi due
profili, sulla valutazione di impatto ambientale disciplinata dalla direttiva
2011/92
203. Il regolamento in materia di reti transeuropee di telecomunicazione,
invece, estende l’ambito della valutazione del valore aggiunto europeo dei progetti di
interesse comune anche ai profili finanziari di tali progetti, ma sembra declinati in
termini di «sostenibilità di lungo termine», misurata attraverso una «valutazione di
fattibilità e di costi-benefici»
204.
Gli orientamenti in materia di reti energetiche, invece, declinano tale
condizionalità in termini di «esternalità positive rilevanti» comprovate dall’analisi
202 Così il Libro bianco, del 28 marzo 2011, Tabella di marcia verso uno spazio unico europeo dei
trasporti - Per una politica dei trasporti competitiva e sostenibile, COM(2011)144, par. 3.3., punto 70 e il cons. 22, Regolamento (UE) n. 1315/2013, cit.; Il Regolamento n. 283/2014, cit. non disciplina espressamente le modalità di misurazione del valore aggiunto europeo dei progetti di interesse comune; in tal senso, si può considerare la disposizione di cui al cons. 27 del regolamento quale norma d’indirizzo in materia; essa sottolinea che al fine di «assicurare il massimo rendimento delle risorse» anche in ragione della loro scarsità, il finanziamento dovrebbe essere accordato ai «progetti che si affidano alla tecnologia più adatta al progetto specifico, che possono contribuire a promuovere modelli commerciali innovativi e che mostrano un elevato grado di riproducibilità»;
203 In tal senso il con. 22, Regolamento (UE) n. 1315/2013, cit. che prevede, inoltre, all’art. 51 che la
Commissione pubblichi i «principi di fondo che applica per la valutazione dell'analisi del rapporto costi-benefici sotto il profilo socioeconomico e del valore aggiunto europeo»;
204 Secondo quanto disposto ibidem, ex art. 6, par. 1, lett. c); analogamente agli orientamenti in
materia di reti energetiche, la norma alle lettere a), b) e d) disciplina altre condizioni, che devono essere congiutamente assicurate dal promotore del progetto ai fini dell’ammissione al finanziamento, tra le quali figurano, in particolare, il fatto di possedere «maturità sufficiente per la diffusione», che può essere dimostrata anche dall’esito positivo di un progetto pilota condotto «nell’ambito di programmi come i programmi dell’Unione afferenti all’innovazione e alla ricerca», di contribuire «alle politiche e alle attività dell'Unione a sostegno del mercato interno» e di soddisfare standard internazionali ed europei di interoperabilità;
costi-benefici
205. Le esternalità non sono individuate esaustivamente dalla norma di
diritto derivato la quale, tuttavia, elenca a titolo esemplificativo obiettivi settoriali
della politica energetica (tra i quali figura, ad esempio, la sicurezza
dell’approvvigionamento), ma anche obiettivi generali e valori dell’Unione
menzionati dagli artt. 2 e 3 TUE, quali la solidarietà e l’innovazione. La diversa
formulazione degli orientamenti in materia di reti energetiche, in questo senso,
risente delle specificità del finanziamento di tali infrastrutture
206, ma anche del
percorso di adozione di tale provvedimento, anticipato rispetto agli altri due atti e
svincolato dall’iter di approvazione del Regolamento istitutivo del CEF.
Nonostante le diversità d’approccio, si possono individuare almeno due tratti
comuni ai tre regolamenti sugli orientamenti.
Il primo è costituito dall’interpretazione estensiva della nozione di «validità
economica» fatta propria da tali atti, che viene fatta coincidere con un più ampio
giudizio di valore sui progetti di interesse comune, rispetto al perseguimento degli
obiettivi della politica di rete e delle rilevanti politiche materiali in materia di
energia, trasporti e telecomunicazioni. Il secondo, conseguente al primo, è
l’affidamento di un ampio potere discrezionale alla Commissione e ai rappresentanti
degli Stati membri in sede di comitologia al fine di selezionare i progetti di interesse
comune ammissibili al finanziamento, tanto più esteso quanto più indefiniti e aperti
sono i contorni delle norme di diritto derivato in materia.
1.2. L’internalizzazione del «valore aggiunto europeo» nelle modalità di
pianificazione infrastrutturale delle reti transeuropee
Come anticipato, ai principi definiti dagli orientamenti in materia di reti si
devono sommare quelli disciplinati in via orizzontale dal Regolamento istitutivo del
Meccanismo per collegare l’Europa (MCE, CEF).
Il Regolamento, in particolare, definisce obiettivi settoriali e specifici e condizioni
di ammissibilità dei progetti di interesse comune al finanziamento
207.
Un’interpretazione sistematica delle norme istitutive del CEF, tuttavia, testimonia
che i primi sono di fatto privi di alcuna portata prescrittiva in sede di selezione dei
205 Così l’art. 14, par. 2, lett. a), Regolamento (UE) n. 347/2013, cit.; tale condizione di ammissibilità
dei progetti di interesse comune all’assistenza finanziaria dell’Unione (sotto forma di strumenti finanziari e di sovvenzioni per studi o, eccezionalmente, per lavori) si somma ad altri due requisiti cumulativamente dettati dall’art. 14, par. 2, lett. b) e c); il progetto di interesse comune deve essere stato oggetto di una decisione sulla ripartizione trasfrontaliera dei costi legati alla sua realizzazione da parte delle autorità nazionali di regolamentazione (infra, par. 2.1.) e non deve essere «commercialmente sostenibile secondo il piano aziendale e altre valutazioni svolte, in particolare da parte di potenziali investitori o creditori o dell’autorità nazionale di regolamentazione», anche alla luce dell’eventuale riconoscimento di misure di incentivazione dell’opera;
206 Sulle quali si v. supra, Capitolo 3, Sezione 2., par. 2.1.;