CAPITOLO 3. IL SOSTEGNO DELL ’ UNIONE ALLA COSTITUZIONE E ALLO SVILUPPO
3. Gli strumenti di sostegno finanziario da parte del bilancio dell’Unione: il
3.2. La semplificazione delle forme di assistenza e l’istituzionalizzazione degl
Una seconda innovazione radicale prodotta dall’adozione del Regolamento n.
1316/2013 riguarda, invece, le forme di assistenza finanziaria dell’Unione.
In primo luogo, il legislatore ha razionalizzato gli strumenti di sostegno,
riconducendoli a tre generi principali – sovvenzioni, appalti, strumenti finanziari –
senza con ciò escludere altre forme di assistenza finanziaria previste dal
regolamento finanziario generale
276. In secondo luogo, il Regolamento istitutivo del
CEF ha istituzionalizzato il ricorso agli strumenti finanziari quale forma di
assistenza economica ai progetti di interesse comune.
Il ricorso ai c.d. strumenti finanziari innovativi si inquadra in un complessivo
cambiamento di paradigma nell’esecuzione del bilancio dell’Unione, in favore di un
modello che valorizzi, insieme ai tradizionali strumenti delle sovvenzioni e dei fondi,
la partecipazione pubblica al capitale privato attraverso strumenti di equity e la
condivisione o la garanzia dei rischi finanziari sostenuti da istituzioni finanziarie
pubbliche e private
277, allo scopo di aumentare l’efficacia e l’efficienza dell’intervento
finanziario dell’Unione a fronte della riduzione della propria capacità di spesa
278.
Malgrado il riconoscimento operato dal regolamento istitutivo del Meccanismo
per collegare l’Europea, gli strumenti finanziari continuano a rappresentare, anche
nel caso delle reti transeuropee, una forma residuale di finanziamento. Da un lato,
l’erogazione di fondi sotto forma di strumenti finanziari non è più limitata a progetti
pilota; dall’altro, a tali strumenti può essere destinata fino ad un decimo della
dotazione complessiva del Meccanismo
279. Si tratta, dunque, di una fonte di
276 L’articolo 6, paragrafo 1, Regolamento n. 1316/2013, cit., recita: «1. L’CEF è attuato attraverso
una o più forme di assistenza finanziaria tra quelle previste dal regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012, in particolare sovvenzioni, appalti e strumenti finanziari»; sotto questo profilo, tuttavia, merita di essere richiamata la considerazione sviluppata da J.-A.VINOIS, 1993, op. cit., p. 107, che pur riconoscendo la natura non esaustiva della formulazione dell’attuale art. 171, par. 1, terzo alinea TFUE sostiene che tale norma identificasse un novero di strumenti di sostegno privilegiati, tanto da rendere residuale l’ipotesi della «subvention pure et simple, à fonds perdu»;
277 Ben testimoniato dall’inserimento, nel Regolamento finanziario generale, n. 966/2012, cit., di un
nuovo titolo VIII dedicato agli strumenti finanziari, che ne definisce la portata e ne disciplina le condizioni di ricorso;
278 Come sottolinea lo studio del Parlamento europeo, Direzione generale «Politiche interne»,
Direzione degli Affari di bilancio (2011), The implications of EIB and EBRD co-financing for the EU
budget, 123, p. 79;
279 Ex aticolo 14, paragrafo 2, Regolamento n. 1316/2013, cit.; d’altra parte, tale soglia assume
particolare rilievo se messa a confronto con il peso degli strumenti finanziari nel bilancio dell’Unione; come messo in evidenza da Parlamento europeo, Direzione generale «Politiche interne», Direzione degli Affari di bilancio (2011), op. cit., p. 79, infatti, gli strumenti finanziari innovativi rappresentavano nel 2011 solo il 3% dell’ammontare dei fondi strutturali, corrispondente a circa l’1% del bilancio dell’Unione;
finanziamento alternativa ma spesso complementare e non sostitutiva delle
tradizionali sovvenzioni
280.
Tutti i progetti di interesse comune accedono, in principio, a sovvenzioni, appalti,
strumenti finanziari. Il Meccanismo per collegare l’Europa, tuttavia, ha associato ad
ogni rete transeuropea una forme di assistenza finanziaria privilegiata, in ragione
delle specificità dei «mercati» di investimento infrastrutturale nel campo dei
trasporti, dell’energia e delle telecomunicazioni, già esaminate in precedenza
281.
In ragione della disponibilità di investimenti privati nell’infrastruttura di rete, i
progetti di interesse comune in materia energetica accedono prioritariamente agli
strumenti finanziari
282, che dovrebbero consentire un migliore effetto moltiplicatore
dell’assistenza finanziaria dell’Unione
283. Anche il campo delle infrastrutture di
telecomunicazione si caratterizza per un favor verso gli strumenti finanziari: ad essi
accedono le azioni prioritarie che realizzano progetti di interesse comune nel settore
delle reti a banda larga
284, mentre gli appalti e, in via eccezionale, le sovvenzioni
sono riservate alle c.d. piattaforme di servizi essenziali, che non possono godere di
altri fonti di finanziamento
285.
280 In tal senso la Comunicazione ‘Un quadro per la prossima generazione di strumenti finanziari
innovativi: le piattaforme UE di capitale e di debito’, cit., pp. 5-6;
281 In tema si v. più diffusamente supra, Capitolo 3, Sezione 2.;
282 In tal senso il Regolamento (UE) n. 347/2013, cit., considerando n. 56; ai sensi dell’articolo 7,
paragrafo 3, primo comma, Regolamento n. 1316/2013, cit., tuttavia, sono da ritenersi ammissibili in principio tutte e tre le forme di finanziamento accordate dal Meccanismo; quanto alle condizioni che regolano il ricorso in via prioritaria all’assistenza fianziaria sotto forma di strumenti finanziari, il secondo comma introduce, insieme al criterio quantitativo del rispetto del massimale previsto dall’articolo 14, paragrafo 2 del Regolamento, che come anticipato limita ad un decimo il contributo complessivo del bilancio dell’Unione destinato agli strumenti finanziari (pari tuttavia a più della metà della quota stanziata a favore delle reti energetiche), un criterio qualitativo di opportunità, misurato in base al grado di penetrazione del mercato, che in ultima analisi costituisce un’applicazione del principio di proporzionalità;
283 Ibidem, cons. 55 e art. 7, par. 3, co. 2; in tal senso anche il cons. 24, Regolamento (UE) n.
283/2014, cit., che sottolinea l’opportunità che «l’assistenza finanziaria sia incentrata sull'istituzione dei meccanismi di finanziamento a livello unionale al fine di attrarre investimenti supplementari e promuovere un effetto moltiplicatore, agevolando in tal modo un uso efficiente dei fondi privati e di altri fondi pubblici per l’investimento»;
284 La prioritarizzazione di tali azioni rispetto ai progetti di interesse comune relativi ai servizi
generali e alle piattaforme di servizi essenziali è ben testimoniata dal Regolamento n. 1316/2013, cit., al considerando 55, secondo il quale «nel settore delle telecomunicazioni l’assistenza finanziaria dovrebbe incentrarsi principalmente sui progetti volti a generare domanda di banda larga, tra cui la costruzione di un’infrastruttura di servizi digitali europei, che a sua volta dovrebbe stimolare investimenti nella diffusione delle reti a banda larga»; gli orientamenti in materia di reti di telecomunicazione, disciplinati dal Regolamento (UE) n. 283/2014, cit., hanno codificato tale principio tra le norme dispositive, all’art. 5, par. 5, che dispone che tali progetti possano accedere anche ad una combinazione di strumenti finanziari e sovvenzioni da fonti diverse dal CEF, tra le quali figurano, ai sensi del par. 4, sez. 2., Allegato al Regolamento, anche le «risorse proprie o risorse provenienti dai Fondi ESI» conferite da «Stati membri, comprese le autorità regionali e locali»;
285 Così ibidem, cons. 30 e art. 5, par. 4 e, analogamente, art. 7, par. 4, lett. b) e a), Regolamento n.