CAPITOLO 3. IL SOSTEGNO DELL ’ UNIONE ALLA COSTITUZIONE E ALLO SVILUPPO
1. La promozione dell’interoperabilità delle reti nazionali 99
1.1. L’armonizzazione delle norme tecniche nel settore ferroviario 101
Gli atti di diritto derivato in materia di interoperabilità delle reti nazionali
adottati sul fondamento dell’art. 172 TFUE si concentrano in due settori
15: quello
delle infrastrutture di trasporto ferroviario, convenzionale e ad alta velocità
16e
quello dell’interoperabilità delle amministrazioni pubbliche europee, mediante lo
scambio elettronico di dati
17.
14 Si tratta del Regolamento (CE) n. 552/2004 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 10 marzo
2004, sull’interoperabilità della rete europea di gestione del traffico aereo («regolamento sull’interoperabilità»), in GU L 96 del 31.03.2004, pp. 26–42;
15 Sul punto si v. E. CUCCHIARA, 2012, op. cit., p. 1392, che riconduce al campo dell’interoperabilità
delle reti nazionali la Direttiva 2004/52/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, concernente l'interoperabilità dei sistemi di telepedaggio stradale nella Comunità, GU L 166 del 30.4.2004, pagg. 124–143, la quale è stata adottata, tuttavia, sul fondamento della base giuridica in materia di politica comune dei trasporti;
16 Si tratta, in particolare, della Direttiva 2001/16/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19
marzo 2001, relativa all'interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale, GU L 110 del 20.04.2001, pp. 1–27, della successiva Direttiva 2004/50/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, che modifica la direttiva 96/48/CE del Consiglio relativa all’interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo ad alta velocità e la direttiva 2001/16/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all’interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale, GU L 164 del 30.04.2004, pp. 114–163, rifuse da ultimo nella Direttiva 2008/57/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 2008, relativa all’interoperabilità del sistema ferroviario comunitario, GU L 191 del 18.07.2008, pp. 1–45; anche la recente Proposta di Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all’interoperabilità del sistema ferroviario dell’Unione europea, COM/2013/030 final, infine, prefigura il ricorso alla base giuridica in tema di reti transeuropee di trasporto;
17 Si cfr., a tal proposito, la Decisione n. 1720/1999/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del
12 luglio 1999 che adotta una serie di azioni e di misure per garantire l’interoperabilità e l’accesso alle reti transeuropee per lo scambio elettronico di dati fra amministrazioni (IDA), in GU L 203 del 03.08.1999, pp. 9–13 e la successiva Decisione n. 2045/2002/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 ottobre 2002, che modifica la decisione n. 1720/1999/CE che adotta una serie di azioni e di misure per garantire l’interoperabilità e l’accesso alle reti transeuropee per lo scambio elettronico di dati fra amministrazioni (IDA), in GU L 316 del 20.11.2002, pp. 1–3, seguita dalla Decisione n. 922/2009/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 settembre 2009, sulle soluzioni di interoperabilità per le pubbliche amministrazioni europee (ISA), GU L 260 del 03.10.2009,
Non fanno parte del novero di misure adottate in materia di interoperabilità delle
reti, invece, i più recenti interventi finalizzati alla creazione di un sistema europeo di
radionavigazione satellitare
18. Pur essendo fondati sull’articolo 172 TFUE, questi
ultimi non sono funzionali a garantire l’interoperabilità delle reti
19. Esse si
caratterizzano, al contrario, quali infrastrutture transeuropee sui generis,
strumentali allo sviluppo delle reti tradizionali e dunque qualificabili come misure di
sostegno atipico dell’Unione alla realizzazione dei progetti di interesse comune, ai
sensi dell’art. 171, par. 1, terzo alinea TFUE.
Per quanto riguarda, in primo luogo, le azioni intraprese in tema di
interoperabilità delle reti telematiche delle pubbliche amministrazioni, esse sono
state condotte prevalentemente attraverso strumenti di natura finanziaria, nella
forma di programmi comunitari
20.
Tali programmi si sono sviluppati in parallelo agli orientamenti in materia di
sviluppo di reti transeuropee di telecomunicazione. Pur essendo finalizzati
primariamente alla garanzia dell’interoperabilità delle reti nazionali, dunque, essi si
sono sovrapposti e parzialmente integrati con gli interventi di sostegno a progetti di
pp. 20–27;
18 Con la sola eccezione del Regolamento (CE) n. 683/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 9 luglio 2008, concernente il proseguimento dell’attuazione dei programmi europei di navigazione satellitare (EGNOS e Galileo), GU L 196 del 24.07.2008, pp. 1–11, gli altri atti di diritto derivato fondati sull’articolo 171, paragrafo 1, secondo alinea TFUE sono tutti successivi all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona; si tratta della Decisione n. 1104/2011/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2011, relativa alle regole di accesso al servizio pubblico regolamentato offerto dal sistema globale di navigazione satellitare istituito dal programma Galileo, GU L 287 del 04.11.2011, pp. 1–8 e del Regolamento (UE) n. 1285/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2013, relativo all’attuazione e all’esercizio dei sistemi europei di radionavigazione via satellite e che abroga il regolamento (CE) n. 876/2002 del Consiglio e il regolamento (CE) n. 683/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, GU L 347 del 20.12.2013, pp. 1–24; anche il Regolamento (UE) n. 912/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 settembre 2010, che istituisce l’Agenzia del GNSS europeo, abroga il regolamento (CE) n. 1321/2004 del Consiglio sulle strutture di gestione dei programmi europei di radionavigazione via satellite e modifica il regolamento (CE) n. 683/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, GU L 276 del 20.10.2010, pp. 11–21, a differenza del primo Statuto dell’agenzia basato sull’attuale articolo 352 TFUE, è stato adottato sul fondamento della base giuridica specifica in tema di reti, così come il successivo Regolamento (UE) n. 512/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che ha modificato il regolamento (UE) n. 912/2010 istituivo dell’Agenzia del GNSS europeo, pubblicato in GU L 150 del 20.05.2014, pp. 72–92;
19 Nonostante gli atti sopra citati, in virtù del fatto di essere stati adottati sulla base giuridica
dell’articolo 172 TFUE, costituiscano necessariamente misure ai sensi dell’articolo 171, paragrafo 1 TFUE, essi non hanno natura nè di insieme di orientamenti, nè di azioni necessarie a garantire l’interoperabilità delle reti; il regolamento n. 1285/2013, cit., al considerando n. 6 definisce i sistemi europei di radionavigazione come «infrastrutture configurate come reti transeuropee [che]
contribuiscono a un’ampia gamma di attività economiche e sociali, fra cui lo sviluppo di reti transeuropee nell'aera delle infrastrutture dei trasporti, delle telecomunicazioni e dell’energia»;
20 In tal senso gli artt. 1, par. 1 e 11, decisione n. 922/2009/CE, cit., che dispongono che il
programma sulle soluzioni di interoperabilità per le pubbliche amministrazioni europee (ISA) finanzi interamente l’istituzione e il perfezionamento di quadri comuni, strumenti generici e servizi comuni in materia e, similmente, gli artt. 3, par. 1 e 4, par. 1, decisione 1720/1999/CE, cit., rispetto al finanziamento delle «azioni e misure orizzontali [..] a sostegno delle reti settoriali» perseguite dall’intervento legislativo;
interesse comune finalizzati alla costituzione e allo sviluppo di tali reti
21, a
testimonianza del contributo che le azioni in materia di interoperabilità possono
apportare in via mediata all’azione di infrastrutturazione europea.
Gli atti adottati dal legislatore europeo, inoltre, non hanno inciso direttamente
sul quadro normativo nazionale, armonizzandolo. I provvedimenti, al contrario, si
sono generalmente limitati a promuovere una convergenza volontaria degli Stati
membri, da un lato attraverso la formulazione di atti di indirizzo, nella forma di
orientamenti, raccomandazioni e quadri comuni
22e, dall’altro, mediante l’istituzione
di servizi pubblici paneuropei e strumenti generici fondati su standard europei
23.
Le reti ferroviarie nazionali, dunque, costituiscono di fatto l’unico settore
infrastrutturale nel quale l’azione dell’Unione in materia di interoperabilità sia stata
condotta attraverso un’armonizzazione legislativa e regolamentare giuridicamente
vincolante
24.
Gli interventi in materia (come del resto quelli in tema di reti di
telecomunicazione), si caratterizzano per la propria strumentalità al funzionamento
del mercato interno
25. Questo scopo finale prevale espressamente su quello della
21 Sul punto si cfr. il cons. 1, decisione n. 922/2009/CE, cit., che mette espressamente in relazione le
«azioni tese a promuovere l’interconnettività, l’interoperabilità e l’accessibilità» delle reti con la contribuzione da parte della Comunità «alla costituzione e allo sviluppo di reti transeuropee», riprendendo peraltro integralmente la disposizione dell’articolo 170, primo paragrafo TFUE dedicato alla costituzione e allo sviluppo delle reti transeuropee; un’analoga funzionalizzazione degli obiettivi di interoperabilità delle reti nazionali alla costituzione di reti transeuropee era rinvenibile nella precedente decisione n. 1720/1999/CE, che pur individuando, all’art. 1, par. 1, lett. a), tra gli obiettivi dell’intervento quello di «realizzare un elevato grado di interoperabilità [..] fra le reti telematiche costituite negli Stati membri», evidenziava, al cons. 25, il fatto che «le misure volte a garantire l’interoperabilità delle reti telematiche fra amministrazioni» promosse fossero «conformi alle proprità adottate in materia di orientamenti relativi alle reti transeuropee di telecomunicazione»; la strumentalità degli interventi in tema di interoperabilità al primo obiettivo della politica dell’Unione in tema di reti transeuropee, tuttavia, come anticipato è solo parziale: basti pensare ai conss. 6 e 33, Decisione n. 922/2009/CE, cit., che individuano l’obiettivo finale dell’atto nell’«erogazione di servizi pubblici elettronici per la realizzazione di attività e politiche comunitarie» e mettono in relazione la prevenzione di «nuove barriere elettroniche» derivanti dal «rapido sviluppo delle TIC» alla garanzia dell’ «apertura e competitività del mercato» e dell’ «erogazione di alcuni servizi di interesse generale»;
22 Ai sensi degli artt. 4, par. 2, lett. a), 6, par. 1 e 7, decisione 1720/1999/CE, cit., tra tali atti di
indirizzo figurano «orientamenti relativi all’architettura delle reti settoriali», misure relative ai contenuto dell’informazione scambiata e all’individuazione di «prassi giuridiche e di sicurezza di riferimento inerenti allo scambio transeuropeo di dati» e orientamenti e raccomandazioni agli Stati membri finalizzati all’applicazione delle «prassi giuridiche e di sicurezza di riferimento inerenti allo scambio transeuropeo di dati», ai quali si sommano, ex art. 7, par. 1, decisione n. 922/2009/CE, cit., «quadri comuni»; fa eccezione al principio della non vincolatività dell’intervento sulle fonti giuridiche nazionali, la definizione di specifiche tecniche e procedure comuni concernenti i servizi generici forniti dall’Unione prevista dall’art. 4, par. 2, lett. b), decisione 1720/1999/CE, cit., mediante procedura di comitato;
23 Si cfr. gli artt. 3 e 8, par. 3, decisione n. 922/2009/CE, cit., e l’art. 1, par. 1, lett. f), decisione n.
1720/1999/CE, cit., così come modificata dalla decisione n. 2045/2002/CE, cit.;
24 La riserva di legge di cui all’articolo 172 TFUE deve intendersi come estesa, in principio, tutte le
misure adottate ai sensi dell’articolo 171, paragrafo 1 TFUE, ivi comprese dunque quelle innominate strumentali allo svolgimento delle azioni dell’Unione in materia di interoperabilità delle reti;
promozione della coesione territoriale, economica e sociale
26, coerentemente con
l’articolazione giuridica dell’art. 170, par. 2 TFUE, che inquadra l’azione dell’Unione
in tema di «interoperabilità» in un «sistema di mercati aperti e concorrenziali»
27.
D’altra parte, gli stessi strumenti normativi impiegati dal legislatore, che perseguono
il ravvicinamento delle normative nazionali, confermano la forte dimensione di
mercato degli interventi in materia di interoperabilità delle reti ferroviarie
28.
Gli atti adottati in materia, in particolare, seguono l’approccio definito
dell’armonizzazione minima. L’intervento del legislatore comunitario, infatti, si
limita a definire requisiti essenziali di sicurezza, salute e protezione dell’ambiente,
solitamente attraverso direttive
29. Il rispetto di tali requisiti essenziali garantisce la
libera circolazione dei relativi prodotti. Alla definizione dei requisiti essenziali fa
seguito, in secondo luogo, l’attività di normalizzazione, la definizione di standard
tecnici di sicurezza armonizzati a livello europeo. Essa è delegata dalla
Commissione, nel quadro di un «mandato di standardizzazione», ad organizzazioni
dell’Unione all’esigenza di «consentire [..] di beneficiare pienamente dei vantaggi derivanti dall’instaurazione di uno spazio senza frontiere interne» e, più in particolare, l’art. 1, che al primo paragrafo individua nella definizione delle «condizioni da soddisfare per realizzare nel territorio comuntiario l’interoperabilità del sistema ferroviario» lo scopo dell’atto e, nel corso del secondo paragrafo, sottolinea come tale obiettivo sia, a sua volta, funzionale anche «facilitare, migliorare e sviluppare i servizi di trasporto ferroviario » e a «contribuire alla graduale realizzazione del mercato interno delle apparecchiature e dei servizi»;
26 Tra queste figurano, in particolare, i considerando n. 7-9, Direttiva 2008/57/CE, cit., i quali
segnalano l’effetto distorsivo della diversificazione delle normative nazionali, dovuto all’incorporazione di «tecnologie proprie delle industrie nazionali» e mettono in luce la funzione di apertura effettiva dei mercati nazionali esercitata dall’adozione delle misure di armonizzazione finalizzate a garantire l’interoperabilità, parallelamente alla progressiva estensione dei diritti d’accesso;
27 Sul punto si v. CAGGIANO, G., La regolazione delle reti delle comunicazioni e dell’energia nel
diritto dell’Unione europea, in Studi sull’integrazione europea, 2011, 6(1): 41-63, pp. 46-47, per
analogia con quanto affermato in materia di rapporto tra regolazione e politica industriale dell’Unione; anche in quest’ultimo caso, infatti, il Trattato richiama espressamente la concorrenza e l’apertura dei mercati;
28 Quanto alla funzionalizzazione del combinato disposto dell’azione di armonizzazione minima e
della normalizzazione rispetto al funzionamento del mercato interno si cfr. la Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato Economico e Sociale europeo, del 1 giugno 2011, Una visione strategica per le norme europee: compiere passi avanti per favorire e accelerare la crescita sostenibile dell'economia europea entro il 2020, COM(2011) 311, in http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0311:FIN:IT:PDF ha sottolineato l’esigenza di un’ulteriore valorizzazione del sistema europeo di normalizzazione, quale strumento strategico per accrescere la competitività dell’industria europea e sostenere il mercato unico delle merci e dei servizi, e della sua riforma nel senso di una maggiore partecipazione di piccole e medie imprese, consumatori ed organizzazioni di categoria alla definizione degli standard; ad essa ha fatto ha fatto seguito l’approvazione del Regolamento sulla normalizzazione europea da parte del Consiglio, dopo l’accordo in prima lettura con il Parlamento, nell’ottobre 2012;
29 Gli atti di diritti derivato che definiscono requisiti minimi di sicurezza sono attualmente
trentadue; per quanto concerne le reti transeuropee, in particolare, spiccano le direttive riguardanti i terminali per la telecomunicazione e le norme tecniche di interoperabilità delle reti ferroviarie (Direttiva 96/48/CE del Consiglio del 23 luglio 1996 relativa all’interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo ad alta velocità, pubblicata in GU L 235 del 17.09.1996, p. 6-24); per una breve ricognizione si rinvia al portale gestito da Commissione europea, EFTA ed ESOs: http://www.newapproach.org/Direttivas/DirettivaList.asp;
indipendenti di diritto privato, gli Organismi Europei di Standardizzazione (OEN)
30.
Gli standard tecnici adottati da questi ultimi, in sede di c.d. co-regolamentazione
31,
non assumono carattere vincolante, ma il loro rispetto genera una presunzione di
conformità rispetto ai requisiti essenziali di sicurezza
32, che vengono definiti dagli
atti di diritto derivato per omogenee categorie di rischio o famiglie di prodotti
33.
Nel caso delle reti ferroviarie europee, in particolare, i requisiti essenziali definiti
dal legislatore vengono ulteriormente precisati da atti delegati adottati dalla
Commissione, le c.d. specifiche tecniche di interoperabilità (STI). Le STI
disciplinano le condizioni di conformità dei c.d. componenti di interoperabilità e le
procedure di valutazione di tale conformità e determinano quali componenti
debbano formare oggetto di specifiche funzionali e tecniche sotto forma di norme
europee
34. L’adozione di queste ultime garantisce la «presunzione di conformità
rispetto a determinati requisiti essenziali», previa una verifica condotta
dall’organismo di normazione nazionale, il quale rilascia l’eventuale autorizzazione
all’immissione in commercio o in sevizio
35.
Una nota finale merita di essere dedicata all’applicabilità della condizione
enunciata dall’art. 171, par. 1, ultimo capoverso TFUE – che chiama l’azione
dell’Unione a tenere conto della «potenziale validità economica dei progetti» – agli
atti in materia di interoperabilità delle reti nazionali adottati sulla base giuridica
dell’art. 172 TFUE.
Un’interpretazione sistematica delle disposizioni del titolo in materia di reti
suggerisce di considerare il richiamo ai «progetti» come riferito a quelli di interesse
comune e dunque limitato al campo della pianificazione e del finanziamento delle
reti transeuropee e non a quello dell’interoperabilità delle reti nazionali. In alcuni
casi, tuttavia, sono stati gli stessi atti di diritto derivato in materia di interoperabilità
30 I tre organismi europei di standardizzazione sono il Comitato europeo di normazione (CEN), il
Comitato europeo di normalizzazione elettrotecnica (CENELEC) e l’Istituto europeo per le norme di telecomunicazione (ETSI);
31 Definita dal Progetto interistituzionale ‘Legiferare meglio’, 2003/C 321/01, in GU C 321, del
31.12.2003, p. 1-5, al paragrafi 18, come «il meccanismo mediante il quale un atto legislativo comunitario conferisce la realizzazione degli obiettivi definiti dall’autorità legislativa a soggetti interessati riconosciuti in un determinato settore (in particolare agli operatori economici, alle parti sociali, alle organizzazioni non governative o alle associazioni)»; sul punto si cfr., più diffusamente, le analisi di A. TÜRK,ALEXANDER,Lawmaking after Lisbon, in A. BIONDI,P.EECKHOUT e S. RIPLEY (a cura di), EU Law after Lisbon, New York: Oxford University Press, 2012, 472, 62-84, p. 83-84, H. C. H. HOFMANN,G.C.ROWE e A. H. TÜRK, Administrative Law and Policy of the european Union; Oxford: Oxford University Press, 2011, 1064, p. 328 e E. CHITI eC.FRANCHINI,2011,op. cit., pp. 93-96;
32 Si vedano, a tal riguardo, il contributo di H. C. H. HOFMANN, G. C. ROWE e A. H. TÜRK,
Administrative Law and Policy of the european Union; Oxford: Oxford University Press, 2011, 1064, p.
248 e, in particolare, alla nota n. 170;
33 Cfr. Risoluzione del Consiglio, del 7 maggio 1985, relativa ad una nuova strategia in materia di
armonizzazione tecnica e normalizzazione, pubblicata in GU C 136, del 4.06.1985, p. 1-9;
34 Come disposto dal cons. 15 e dagli artt. 5, parr. 3 e 8, 11 e 13, Direttiva 2008/57/CE, cit.; 35 Ibidem, cons. 13 e artt. 21-26;