CAPITOLO 3. IL SOSTEGNO DELL ’ UNIONE ALLA COSTITUZIONE E ALLO SVILUPPO
3. Il ruolo delle agenzie decentrate europee nella promozione dell’interoperabilità,
3.1. Il processo di integrazione dei regolatori nel campo dell’energia e delle
Nel corso del precedente paragrafo è emerso, quale tratto comune delle azioni
legislative in materia di interconnessione e accesso alle reti nazionali di
telecomunicazioni e energia, il ruolo attribuito dal diritto dell’Unione alle autorità
nazionali di regolamentazione (ANR). Non deve stupire, dunque, che la promozione
di uno sviluppo transeuropeo di tali reti abbia richiesto strumenti di cooperazione e
coordinamento di tali regolatori nazionali, al fine di assicurare la coerenza della loro
131 Mentre in sede di adozione degli elenchi dei progetti di interesse comune vengono in
considerazione in particolare ai gruppi regionali, nella loro attuazione si segnalano diverse forme di istituzionalizzazione, tra le quali figurano, in particolare, i coordinatori europei e i forum dei corridoi, il comitato ad hoc operante nel quadro della procedura d’esame e l’agenzia esecutiva, il cui ruolo riguarda principalmente la fase del finanziamento delle opere (sui quali si v. infra, Section 4.); a tali organi, operanti a livello sovranazionale – europeo o macro-regionale – si sommano le autorità nazionali competenti per il «coordinamento del procedimento di rilascio delle autorizzazioni» riguardanti ciascun progetto di interesse comune che gli arts. 8, par. 1 e 9, par. 1, Regolamento (UE) n. 347/2013,
cit., obbligano gli Stati membri ad istituire, allo scopo di adottare i provvedimenti necessari al fine di
«facilitare l’emissione della decisione globale» sull’autorizzazione, anche attraverso la pubblicazione di un manuale non vincolante delle procedure in materia di rilascio delle autorizzazioni;
132 Supra, Capitolo 2, Sezione 2.;
133 Come sottolineato da P.DONATI,P.MILAZZO, Commento agli artt. 170-172 TFUE, in A. Tizzano
(ed.), Trattati dell’Unione europea; Milano : Giuffrè , 2014, 1545-1561, p. 1546, infatti, sotto il profilo territoriale le reti transeuropee non costituiscono altro che la «congiunzione fisica delle reti nazionali, finalizzata alla loro utilizzazione su scala comunitaria» e dunque le politiche di interconnessione e interoperabilità di queste ultime concorrono alla costituzione di reti transeuropee; in tal senso les Conclusions de l'Avocat général La Pergola présentées le 22 novembre 1995, Parlement/Conseil, C- 271/94, ECLI: ECLI:EU:C:1996:133, para. 10, pagg. 1696-1698;
azione, in particolare nei casi di infrastrutture di interconnessione transfrontaliera
delle reti nazionali.
Tale esigenza è stata soddisfatta attraverso diversi vettori istituzionali, inquadrati
in un percorso di «integrazione organica»
134, che ha condotto, da ultimo,
all’istituzione di organismi di diritto dell’Unione e, in particolare, di agenzie
decentrate europee. Tale percorso si intreccia con l’evoluzione, complementare e
parzialmente coeva al primo, del modello delle ANR. Il legislatore europeo, infatti,
parallelamente alla liberalizzazione dei mercati nazionali attraverso la
disaggregazione delle imprese verticalmente integrate e la previsione di un diritto
d’accesso alle reti, ha progressivamente rinforzato lo statuto di indipendenza
(rectius: separazione strutturale e funzionale) delle autorità di regolamentazione,
dapprima rispetto ai regolati e, in secondo luogo, nei confronti dei poteri pubblici
statuali
135.
La prima fase del processo di «integrazione organica», dunque, coincide proprio
con la costituzione delle ANR e il riconoscimento da parte del diritto comunitario a
tali enti di poteri e garanzie di autonomia.
Nel corso di una seconda fase, di fatto contestuale alla prima, tali autorità
nazionali si sono costituite in reti europee – il «Gruppo dei Regolatori europei per le
reti ed i servizi di comunicazione elettronica» (GRE) e il «Gruppo dei regolatori
europei per il gas e l’energia elettrica» (ERCEG) – istituite da decisioni della
Commissione
136. Tali reti costituiscono «strutture comunitarie di raccordo» e
cooperazione orizzontale tra regolatori
137, funzionali alla riduzione del c.d.
regulatory gap tra Stati membri
138.
La terza e più recente fase del processo di «integrazione organica», infine, ha
visto l’istituzionalizzazione di tali forme di cooperazione tra autorità nazionali da
parte del legislatore
139, tramite la costituzione di organismi di diritto dell’Unione
140.
134 Così G. NAPOLITANO, La strategia dei controlli nella governance comunitaria delle
comunicazioni elettroniche, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitiario, 2008, 3-4: 1469-1490,
p. 1483 e ss., che per essa intende far riferimento ai «meccanismi di progressiva integrazione delle autorità nazionali in organi comunitari»;
135 Sul punto si cfr. ibidem, p. 1474 e ss., una puntuale ricostruzione di tale percorso evolutivo; 136 Decisione della Commissione 2002/627/CE, del 29 luglio 2002, che istituisce il gruppo dei
"Regolatori europei per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica", in GU L 200 del 30.7.2002, pp. 38–40 e Decisione della Commissione 2003/796/CE, dell'11 novembre 2003, che istituisce il gruppo dei regolatori europei per il gas e l’elettricità, in GU L 296 del 14.11.2003, pp. 34–35;
137 Secondo la definizione di F.SCUTO, La governance del settore energia e gas attraverso la rete
europea delle autorità indipendenti, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 2007, 17 (1):
267-302, pp. 282 e 284;
138 Così L.AMMANNATI, Il ruolo dell’Agenzia per la Cooperazione tra i Regolatori dell’Energia nella
governance e nella regolazione del settore energetico, in Amministrazione in cammino, 2011, p. 2 e G.
NAPOLITANO, 2005, op. cit., p. 578, che sottolinea anche la ratio di garanzia dell’uniformità delle misure regolamentari nazionali connessa all’istituzione dei network;
In tal modo, si sono intese superare le ambiguità giuridiche della figura della rete di
regolatori, quale «ordinamento in parte comunitario, in parte comune»
141. Gli
organismi di diritto dell’Unione istituiti nel corso di questa terza fase di
integrazione, infatti, si caratterizzano quali enti dotati di personalità giuridica e
autonomia, sicuramente incardinati nell’ordinamento giuridico europeo. Tali
organismi esercitano, in secondo luogo, funzioni consultive e poteri decisionali
eventuali, attraverso atti atipici di diritto dell’Unione, seppure nel quadro di
procedimenti complessi che chiamano in causa anche le ANR.
Permangono, tuttavia, alcuni tratti di specialità, che distinguono gli organismi
costituiti dall’Unione nel campo energetico e delle comunicazioni elettroniche dalle
altre agenzie decentrate europee. Sotto questo profilo, è necessario esaminare
distintamente le due materie.
Nel caso delle comunicazioni elettroniche, il processo di istituzionalizzazione
della cooperazione dei regolatori nazionali ha portato alla costituzione di due enti: il
Comitato e l’Ufficio, che compongono l’Organismo dei regolatori europei delle
comunicazioni elettroniche (BEREC). Al primo ente (l’Ufficio BEREC) sono
attribuite funzioni di informazione e assistenza al Comitato, un forum a carattere
intergovernativo che assicura la rappresentatività delle ANR e al quale sono conferiti
i principali poteri dell’organismo BEREC. Solo l’Ufficio costituisce un’agenzia
decentrata europea, mentre il Comitato BEREC si caratterizza come un «hybrid
institutional network model»
142, una forma qualificata (e istituzionalizzata) di
cooperazione
orizzontale
tra
autorità
nazionali
di
regolamentazione
precedentemente organizzata in forma di rete.
Nel caso del settore energetico, invece, si è confrontati con un unico organismo
(ACER), che conserva alcuni tratti di specialità rispetto ad altre agenzie decentrate
europee, ma che fa certamente parte di questo novero di enti. Le peculiarità di ACER
riguardano in particolare la sua governance. L’atto istitutivo, infatti, ha attribuito
l’esercizio delle funzioni dell’ente ad un organo composto dai rappresentanti delle
autorità nazionali di regolamentazione, tanto da aver condotto la dottrina a
qualificare ACER come una «network agency»
143.
L.AMMANNATI, 2011, op. cit., pp. 10-13;
140 Tale terza fase di sviluppo coincide con i più recenti «pacchetti» di interventi legislativi in
materia di telecomunicazione ed energia, dei quali fanno parte rispettivamente il Regolamento (CE) n. 1211/2009, cit., istitutivo di BEREC e il Regolamento n. 713/2009, cit., istitutivo di ACER;
141 Così G.DELLA CANANEA, L’organizzazione comune dei regolatori per l’energia elettrica e il gas, in
Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 2004, 14(6): 1385-1393, p. 1390;
142 Così M. ZINZANI,Towards a New Agency Model? The Example of Telecommunications, in M.
EVERSON,C.MONDA e E. VOS (a cura di), European Agencies in between Institutions and Member States, 2014; Alphen aan den Rijn: Kluwer law international, 312, p. 170;
Le differenze messe in luce tra ACER e BEREC, d’altra parte, trovano la propria
giustificazione nel diverso livello di armonizzazione dei due settori
144. In politiche
votate principalmente all’integrazione dei mercati nazionali, l’esigenza di un
accentramento delle funzioni regolamentari è tanto più forte quanto maggiori sono
gli ostacoli che si frappongono agli scambi transfrontalieri
145.
Il differente modello di integrazione organica delle autorità nazionali di
regolamentazione riflette, inoltre, l’approccio settoriale del legislatore, orientato
all’eliminazione degli specifici ostacoli al completamento del mercato interno e al
conseguimento degli obiettivi delle politiche settoriali. Nel caso dell’energia le
esigenze di interconnessione delle reti nazionali al fine dell’integrazione del mercato
energetico e della garanzia della sicurezza dell’approvvigionamento energetico,
richiedono interventi infrastrutturali che impongono, a loro volta, forme di
coordinamento vincolante dell’azione delle autorità nazionali, in particolare nel caso
dei tratti transfrontalieri
146. Nel settore delle comunicazioni elettroniche, al
contrario, l’esigenza di una cooperazione transnazionale è più ridotta e riguarda
principalmente il piano dell’interoperabilità e della coerenza nell’attuazione del
quadro normativo europeo
147. Quest’ultima, già perseguita attraverso i tradizionali
strumenti di controllo dell’attuazione attribuiti alla Commissione dai Trattati, può
essere promossa attraverso forme meno invasive di cooperazione tra le autorità
nazionali (c.d. loose cooperation, nella forma dell’elaborazione di prassi
from european Regulatory Networks to european Regulatory «Network Agencies», in Legal Issues of Economic Integration, 2009, 36(1): 23-55; D. LEVI-FAUR,DAVID, Regulatory networks and regulatory agencification: towards a Single European Regulatory Space, in Journal of European Public Policy, 2011, 18 (6): 810-829, p. 826 e L. AMMANNATI, L’Agenzia per la Cooperazione tra i Regolatori dell'Energia» e la costruzione del mercato unico dell'energia, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 2011, 21 (3-4): 675-698, pp. 679-680;
144 In questo si cfr. F.M. SALERNO, 2008, op. cit., p. 478;
145 Come ricorda G. NAPOLITANO, 2005, op. cit., p. 577, infatti «the lesser degree of market
harmonisation is reflected in the law governing regulatory techniques and procedures»;
146 Il cons. 5, Regolamento (CE) n. 713/2009, cit., sottolinea a questo proposito che «gli Stati
membri dovrebbero cooperare strettamente e rimuovere gli ostacoli agli scambi transfrontalieri di elettricità e gas naturale, al fine di realizzare gli obiettivi della politica energetica europea», l’istituzione di ACER consente di «colmare il vuoto normativo a livello comunitario e contribuire all’efficace funzionamento dei mercati interni dell’energia elettrica e del gas naturale», anche consentendo alle «autorità nazionali di regolamentazione di intensificare la loro cooperazione a livello comunitario e di partecipare, su base di reciprocità, all’esercizio di funzioni a livello comunitario»;
147 Secondo i cons. 3-6, Regolamento (CE) n. 1211/2009, cit., infatti, la chiave dello «sviluppo
positivo di un mercato interno delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica», è l’applicazione del quadro normativo « in modo coerente in tutti gli Stati membri», attraverso lo «sviluppo di prassi normative coerenti»; la rete dei regolatori, a questo proposito, forniva «un contributo positivo a prassi regolamentari coerenti favorendo la cooperazione tra le ANR e tra queste ultime e la Commissione», con un «approccio volto a sviluppare maggiore coerenza tra le ANR mediante lo scambio di informazioni e di conoscenze sulle esperienze pratiche»; lo scopo del BEREC è quello di «proseguire ed intensificare la cooperazione e il coordinamento tra le ANR», attraverso un «rafforzamento del GRE ed il suo riconoscimento nel quadro normativo dell’Unione europea», quale «forum esclusivo per la cooperazione tra le ANR e tra queste ultime e la Commissione»
regolamentari comuni), che non richiedono un’ulteriore istituzionalizzazione
attraverso organismi di diritto dell’Unione.
3.2. ..e il processo di agenzificazione in materia di trasporti
La costituzione di autorità di regolamentazione nazionali negli Stati membri
dell’Unione si è concentrata prevalentemente nei campi della regolazione economica
(concorrenza, energia e telecomunicazioni). Salva la recente istituzione di ACER,
BEREC e degli organismi di vigilanza finanziaria europei, le politiche di
agenzificazione europee, al contrario, sono state condotte, per buona parte del loro
percorso, nel campo della c.d. social regulation, riguardante le materia ambientali,
la protezione dell’ambiente e l’armonizzazione degli standard di sicurezza
148. È in
questa chiave che dev’essere letto il ruolo delle agenzie decentrate europee operanti
nel settore dei trasporti.
A differenza dei settori dell’energia e delle comunicazioni elettroniche, infatti, nel
caso dei servizi a rete nel campo dei trasporti la creazione di agenzie decentrate è
servita a consolidare il ricorso a competenze scientifiche indipendenti nel campo
della regolazione del rischio. Per quanto concerne il campo infrastrutturale, dunque,
l’azione di tali agenzie si è concentrata sulla promozione dell’interoperabilità delle
reti, più che della loro interconnessione e dell’accesso a tali infrastrutture.
L’istituzione delle prime due agenzie operanti in materia (EMSA e EASA), come
anticipato, si colloca nella terza e più recente ondata di agenzificazione, ma ha
preceduto di molto la creazione di ACER e BEREC, risalendo al 2002.
Mentre EMSA è stata istituita in risposta al disastro ambientale della petroliera
Erika nel 1999, al fine di promuovere la sicurezza e la lotta contro l’inquinamento
marittimo
149, l’istituzione di EASA si inquadra nelle più ampie iniziative assunte dal
legislatore in materia di armonizzazione delle norme in materia di sicurezza
dell’aviazione civile
150. La costituzione dell’agenzia ha anticipato l’adozione del
primo pacchetto Cielo unico europeo (Single European Sky, SES) avvenuta nel corso
148 M. THATCHER, The creation of European regulatory agencies and its limits: a comparative
analysis of European delegation, in Journal of European Public Policy, 2011, 18(6): 790-809, pp. 796- 798 e 800-805;
149 Si cfr. l’art. 2, Regolamento (CE) n. 1406/2002 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 27
giugno 2002, che istituisce un'Agenzia Europea per la sicurezza marittima, pubblicato in GU L 208 del 5.8.2002, p. 1–9;
150 L’agenzia è stata istituita con Regolamento (CE) n. 1592/2002 del Parlamento Europeo e del
Consiglio, del 15 luglio 2002, recante regole comuni nel settore dell'aviazione civile e che istituisce un'Agenzia Europea per la sicurezza aerea, pubblicato in GU L 240 del 7.9.2002, p. 1–21 ed è attualmente fondata sul Regolamento (CE) n. 216/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 febbraio 2008, recante regole comuni nel settore dell’aviazione civile e che istituisce un’Agenzia europea per la sicurezza aerea, e che abroga la direttiva 91/670/CEE del Consiglio, il regolamento (CE) n. 1592/2002 e la direttiva 2004/36/CE, in GU L 79 del 19.3.2008, pp. 1–49;
del 2004, ma le successive modifiche del regolamento istitutivo hanno coinvolto a
tutti gli effetti l’organismo nel perseguimento dell’obiettivo dell’integrazione dello
spazio aereo dell’Unione.
EASA può essere messa a confronto con ERA, l’Agenzia ferroviaria Europea,
istituita nel corso del 2004
151. La costituzione di questo terzo organismo operante
nel campo dei trasporti, infatti, fa parte di un «pacchetto» di interventi legislativi di
liberalizzazione dei mercati (il c.d. secondo pacchetto ferroviario) finalizzato alla
creazione di uno «spazio ferroviario europeo senza frontiere». A tal fine, ERA, così
come EASA, esercita compiti di promozione dell’interoperabilità, che
complementano l’intervento legislativo in materia
152.
Nella misura in cui condivide con le prime il mandato di «assicurare un alto ed
efficace livello di sicurezza delle reti e dell’informazione», ad EMSA, EASA e ERA
può essere associata una quarta agenzia, seppur operante nel campo delle
comunicazioni elettroniche, quale ENISA
153.
3.3. Profili funzionali comuni alle tre infrastrutture transeuropee: i poteri di soft
regulation delle agenzie decentrate europee
Malgrado si distinguano per obiettivi, ragioni istitutive e struttura istituzionale, le
agenzie decentrate europee operanti nel campo dell’energia, delle telecomunicazioni
e dei trasporti godono di funzioni comuni.
Tali organismi, infatti, prestano attività di consulenza e assistenza tecnico-
scientifica finalizzata all’adozione di atti a carattere regolamentare da parte della
Commissione europea o delle autorità nazionali di regolamentazione in materia di
interoperabilità e accesso alla reti (ACER, ERA e EASA). Tali agenzie decentrate
esercitano, in secondo luogo, poteri decisionali a portata individuale o generale in
tema di interoperabilità (EASA) e interconnessione (ACER).
Per quanto concerne, più in particolare, la prima specie di funzioni, i regolamenti
istitutivi di ACER, ERA ed EASA non si limitano a prevedere l’elaborazione di
orientamenti e pareri da parte di tali organismi ma conferiscono a tali atti consultivi
un peso decisivo nell’iter di adozione degli atti finali.
151 Con Regolamento (CE) n. 881/2004 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004,
che istituisce un'Agenzia ferroviaria Europea, pubblicato in GU L 164 del 30.4.2004, p. 1–43;
152 Sul quale si v. più diffusamente supra, Capitolo 3, Sezione 1.;
153 Articoli 1 e 2, Regolamento (CE) n. 460/2004 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 10
marzo 2004, che istituisce l'Agenzia Europea per la sicurezza delle reti e dell'informazione, pubblicato in GU L 77 del 13.3.2004, p. 1–11, abrogato dal Regolamento (UE) n. 526/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, relativo all’Agenzia dell’Unione europea per la sicurezza delle reti e dell’informazione (ENISA) e che abroga il regolamento (CE) n. 460/2004, in GU L 165 del 18.6.2013, p. 41-58;
Nel caso dell’agenzia ferroviaria europea, infatti, il combinato disposto delle
direttive sulla sicurezza delle ferrovie
154, sulla certificazione dei macchinisti
155e
sull’interoperabilità ferroviaria
156, hanno attribuito ad ERA il monopolio della
formulazione di raccomandazioni alla Commissione al fine dell’adozione di atti
delegati e di esecuzione da parte di quest’ultima
157. Qualora tali atti abbiano
carattere tecnico, come nel caso delle specifiche di interoperabilità e delle c.d.
specifiche comuni, all’agenzia spetta la formulazione di veri e propri progetti di
atti
158. Il regolamento istitutivo dell’agenzia, infine, ha previsto che l’agenzia indirizzi
pareri tecnici agli organismi nazionali di regolamentazione, su aspetti che possono
riguardare anche l’equivalenza delle norme nazionali in tema di interoperabilità
159.
Una funzione preparatoria del tutto analoga a quella di ERA è affidata, in secondo
luogo, ad EASA. L’atto istitutivo, in particolare, attribuisce alla competenza
dell’agenzia l’adozione di progetti di atti delegati della Commissione che definiscono
requisiti tecnici e procedure amministrative comuni ai fini dell’adozione delle
decisioni individuali di rilascio di certificazioni, e prevede che la Commissione debba
coordinarsi con EASA qualora intenda modificarne il contenuto di tali progetti di
atti
160. L’agenzia, inoltre, concorre alla formulazione delle proposte legislative
presentate dalla Commissione in tema di requisiti essenziali in materia di sicurezza
dell’aviazione civile
161.
Per quanto riguarda ACER, si è già avuto modo di sottolineare il ruolo propulsivo
riconosciuto all’agenzia nell’iter di formulazione dei codici di rete europei da parte
della Commissione europea, grazie all’adozione di orientamenti quadro non
vincolanti, all’elaborazione di un parere motivato sul progetto di codice presentato
dalla REGST e alla successiva raccomandazione indirizzata alla Commissione ai fini
della sua adozione. In questa sede, merita di essere evidenziato il potere di proposta
154 Direttiva 2004/49/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 29 aprile 2004 relativa alla
sicurezza delle ferrovie comunitarie e recante modifica della direttiva 95/18/CE del Consiglio relativa alle licenze delle imprese ferroviarie e della direttiva 2001/14/CE relativa alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria, all’imposizione dei diritti per l'utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria e alla certificazione di sicurezza (Direttiva sulla sicurezza delle ferrovie), in GU L 164 del 30/04/2004, pp. 44–113;
155 Direttiva 2007/59/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativa alla
certificazione dei macchinisti addetti alla guida di locomotori e treni sul sistema ferroviario della Comunità, in GU L 315 del 03/12/2007, pp. 51–78
156 Direttiva 2008/57/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 2008, relativa
all’interoperabilità del sistema ferroviario comunitario (rifusione), in GU L 191, 18/7/2008, pp.1-45;
157 Si cfr. l’art. 6, parr. 1 e 2, l’art. 7, l’art. 9 ter, par. 2, l’art. 16 bis e l’art. 16 ter, par. 2, Regolamento
(CE) n. 881/2004, cit.;
158 Ibidem, art. 9 ter, par. 4, art. 12, lett. a), art. 16 ter, par. 1 e art. 18, par. 1, in combinato disposto
con gli artt. 6, 30, par. 3 e 33-35, direttiva n. 2008/57, cit. e l’art. 4, par. 4, direttiva n. 2007/59, cit.;
159 Così l’art. 10, parr. 1-2 bis, Regolamento (CE) n. 881/2004, cit.;
160 Così come previsto dal combinato disposto degli artt. 17, par. 2, lett. b) e 19, par. 1, Regolamento
(CE) n. 216/2008, cit.;