CAPITOLO 3. IL SOSTEGNO DELL ’ UNIONE ALLA COSTITUZIONE E ALLO SVILUPPO
1. L’impiego di risorse statali 177
Al fine di qualificare una misura di sostegno pubblico ad opere infrastrutturali a
carattere transeuropeo come aiuto di stato, tale misura deve godere di quattro
requisiti cumulativi, enucleati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia
dell’Unione europea a partire dalla formulazione dell’art. 107, par. 1 TFUE
18.
dell’UE, COM(2012)209, parr. 8, 20, 21 e 23, in particolare mediante l’ampliamento del novero delle esenzioni per categoria dall’obbligo di notifica, regolate dal cd. Regolamento GBER, e la revisione del regolamento c.d. de minimis;
15 In questo senso, la disciplina in tema di aiuti di stato, dunque, deve sicuramente ritenersi
ricompresa nel campo di applicazione del requisito di conformità al diritto europeo e di coerenza con le «politiche pertinenti dell’Unione» dettato dal regolamento istitutivo del Meccanismo per collegare l’Europa ai fini dell’erogazione del co-finanziamenti ai progetti di interesse comune, ex art. 23, Regolamento (UE) n. 1316/2013, cit.; sul punto in senso affermativo F.DONATI,P.MILAZZO, 2014, op.
cit., p. 1558
16 Tra gli orientamenti pubblicati dalla Commissione, infatti, figurano solo delle discipline settoriali
in tema di trasporti, energia e telecomunicazioni, alle quali si affianca una disciplina c.d. orizzontale in tema di progetti di comune interesse europeo;
17 Sul punto si v. più diffusamente infra, sezione 3;
18 Secondo l’articolo 107, par. 1 TFUE «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in
cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza»; Quanto alla natura cumulativa dei criteri si cfr., tra le prese di posizione più recenti e successive all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, la Sentenza 29 novembre 2012, Causa C-262/11,
Il primo di tali requisiti esige che le misure di sostegno siano «concesse dagli
Stati, ovvero mediante risorse statali». A tal fine, si distinguono tradizionalmente
due condizioni: la natura pubblica delle risorse erogate e l’imputabilità della misura
allo Stato.
Quanto a quest’ultima condizione, è opportuno rilevare che essa non viene meno
per il fatto che l’aiuto sia concesso da un organismo pubblico o privato istituito a tale
scopo
19. Il fatto che gli orientamenti in materia di reti transeuropee obblighino gli
Stati membri a dare attuazione ai progetti di interesse comune, poi, non fa venir
meno l’imputabilità dell’aiuto concesso allo Stato membro. Come sottolineato in
precedenza, infatti, i regolamenti non vincolano gli Stati ad erogare sovvenzioni o
finanziamenti; gli orientamenti, inoltre, conferiscono a ciascuno di essi un’ampia
discrezionalità quanto all’opportunità e alle tipologie di misure da adottare per dare
attuazione alla pianificazione infrastrutturale transeuropea
20.
Per quanto concerne, in secondo luogo, la natura pubblica delle risorse attribuite,
è sufficiente che il sostegno sia erogato mediante risorse lato sensu statali da enti
territoriali o da enti pubblici o privati istituiti dallo Stato a tale scopo
21. Il
trasferimento di risorse non deve necessariamente assumere la forma di sovvenzioni
ma può essere veicolato anche attraverso prestiti, garanzie e partecipazioni di
capitale
22e può concorrere con prevalenti o residuali finanziamenti dell’Unione
23,
ikonomikata, energetikata i turizma, non ancora pubblicata, punto 52; per quanto concerne, invece,
l’enumerazione delle condizioni, la dottrina si divide tra gli autori che individuano quattro elementi costitutivi della nozione di aiuto di stato ed altri che ne rilevano cinque, distinguendo il criterio del vantaggio da quello della selettività; sebbene, in astratto questa seconda lettura possa essere considerata più corretta, nel caso di specie le condizioni del vantaggio e della selettività sembrano convergere, come si dimostrerà nel corso della trattazione; anche la recente giurisprudenza unionale, inoltre, sembra propendere per l’individuazione di quattro elementi distintivi (cumulativi), come sostenuto dalla Sentenza 12 maggio 2011, Cause riunite T-267/08 e T-279/08, Région Nord-Pas-de-
Calais (T-267/08) e Communauté d’agglomération du Douaisis (T-279/08) c. Commissione europea,
in Raccolta 2011, p. II-01999, punto 106;
19 In tal senso la Sentenza del 12 dicembre 1996, Air France/Commissione, T-358/94, ECLI:EU:T:1996:194, punto 62, così come avvenuto, ad esempio, nel caso delle sovvenzioni per lo sviluppo degli investimenti nelle reti a banda larga in Italia, concesse da Infratel Italia S.p.A., società in-house del Ministero dello Sviluppo Economico, incaricata di attuare i Piani banda larga varati dal Governo;
20 Sul punto si cfr. la Sentenza del 23 aprile 2009, Puffer, C-460/07, ECLI:EU:C:2009:254, punto
70 e il Progetto di comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, par. 48; dev’essere letta sotto questa luce la disposizione di cui all’art. 17, par. 3, Regolamento (UE) n. 1316/2013, cit., secondo la quale i progetti di interesse comune «non sono vincolanti per gli Stati membri nelle loro decisioni di programmazione» e la decisione di darvi attuazione «spetta agli Stati membri e dipende dalle capacità di finanziamento pubblico»;
21 Così la Sentenza del 22 marzo 1977, Steinike & Weinlig, 78/76, ECLI:EU:C:1977:52, punto 21 e la
Sentenza del 16 maggio 2000, Francia/Ladbroke Racing e Commissione, C-83/98 P, ECLI:EU:C:2000:248, punti 48-51; sul punto si v., più diffusamente, HANCHER,OTTERVANGER e SLOT, 2012, op. cit., pp. 743 e 747;
22 Come sottolineato dal Progetto di comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di
Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, par. 53; in tema, quanto alla tradizionale tassonomia delle misure di sostegno passibili di essere considerate aiuto di stato in positive o negative,
come frequentemente avviene nel caso degli aiuti di stato a reti transeuropee. Le
risorse, inoltre, possono essere attribuite in natura, ad esempio mediante la
«costruzione di (parte) dell’infrastruttura»
24. Alla luce della recente giurisprudenza
della Corte di giustizia
25, da ultimo, al fine dell’imputabilità delle risorse allo Stato è
sufficiente che esse siano subordinate ad un controllo pubblico solo parziale
26, come
potrebbe accadere nel caso della partecipazione statale ad uno strumento di garanzia
del rischio della domanda.
Generalmente vengono computate tra le risorse statali anche quelle provenienti
dal bilancio dell’Unione, nella misura in cui la loro assegnazione avvenga a
discrezione dello Stato membro
27. Di conseguenza, nel caso delle reti transeuropee,
non possono essere annoverate tra le risorse statali quelle erogate attraverso il
Meccanismo per collegare l’Europa, che sono attribuite mediante atti esecutivi a
portata generale adottati dalla stessa Commissione
28, ferma restando la successiva
esecuzione diretta o indiretta di tali fondi
29.
si cfr. DANIELE,2012, op. cit., p. 318;
23 Come osserva M. KEKELEKIS,2011, op. cit., p. 434; sotto questo profilo meritano di essere
menzionate le osservazioni formulate nella Posizione delle Autorità italiane concernente la consultazione pubblica sul progetto di Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di stato ai sensi dell’art. 107, paragrafo 1, del TFUE, che a riguardo s’interrogano sul fatto che «nel caso di un progetto che beneficia al tempo stesso di un finanziamento diretto da parte dell’UE – evidentemente non qualificabile aiuto di Stato -‐‑ e di un finanziamento attraverso risorse pubbliche nazionali, si possa ritenere che la CE, nel momento in cui accorda il suo finanziamento, si sia fatta carico di valutare e verificare anche l’esistenza di eventuali profili di “aiuti di Stato” nell’ambito dell’intero progetto e che, quindi, una volta ottenuto il via libera al finanziamento stesso, lo Stato membro sia esonerato dall’obbligo di notifica»;
24 In tal senso la Comunicazione della Commissione, Orientamenti dell’Unione europea per
l’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato in relazione allo sviluppo rapido di reti a banda larga, GU C 25, del 26.1.2013, p. 1-26, par. 10;
25 Sentenza del 19 dicembre 2013, Vent De Colère, C-262/12, ECLI:EU:C:2013:851;
26 Sul punto A. DE HAUTECLOCQUE, Le mécanisme de soutien public à l’énergie éolienne en France
constitue-t-il une aide d’état ?, R.A.E – L.E.A., 2013/4 : 855-860, p. 858-859 ; in tema si v. anche P.
NICOLAIDES, The legal differences and economic similarities of the various methods of supporting
green electricity under State Aid rules, European Competition Law Review, 2014, 35 : 227– 231;
27 Dispongono in tal senso la Comunicazione della Commissione, Orientamenti sugli aiuti di Stato
agli aeroporti e alle compagnie aeree, in GU C 99, del 4.4.2014, p. 3-35, par. 38 e Comunicazione della Commissione, Orientamenti dell’Unione europea per l’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato in relazione allo sviluppo rapido di reti a banda larga, in GU C 25, del 26.1.2013, p. 1-26, par. 10, che richiama la Decisione della Commissione nel caso N 157/06 — Regno Unito, South Yorkshire Digital Region Broadband Project e la costante giurisprudenza della Corte di giustizia e in particolare la Sentenza della Corte del 16 maggio 2000, Causa C-83/98 P, Repubblica francese c. Ladbroke Racing
Ltd e Commissione delle Comunità europee, in Raccolta 2000, p. I-03271, punto 50;
28 In tal senso la Decisione N 419/2009 – Malta – Investments on electricity transmission and
interconnector infrastructure, del 13.1.2010, par. 20, per analogia rispetto al Regolamento (CE) n. 663/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, che istituisce un programma per favorire la ripresa economica tramite la concessione di un sostegno finanziario comunitario a favore di progetti nel settore dell’energia, in GU L 200 del 31.7.2009, pp. 31–45, che definiva le condizioni dell’erogazione del contributo e i progetti beneficiari nel caso in esame;
29 A questo proposito, si è già sottolineato il fatto che, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3,
Regolamento n. 1316/2013, cit., la concreta gestione di tali linee di bilancio può avvenire in forma diretta, a opera dei servizi della Commissione o mediante l’agenzia esecutiva competente o in forma