L’ultimo anno di svolta per il Consiglio di Stato fu il 1889. Infatti da quell’anno, a seguito dell’emanazione di molte leggi a riguardo, cominciò ad avere una posizione di supremo giudice amministrativo, dando inizio ad una giurisprudenza che si è via via consolidata, e che ha richiamato fin dall’inizio su di sé l’attenzione e l’ammirazione anche di giuristi per l’indipendenza e l’equità dei giudizi52. Da marzo a novembre ci furono ben 5 interventi legislativi che interessano il Consiglio di Stato. Il 31 marzo fu approvata la legge n. 599253, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale il giorno successivo, che, introducendo alcune modifiche all’allegato D della legge 20 marzo 1865, creava una ulteriore sezione, la Quarta, con compiti prettamente giurisdizionali.
La legge, emanata dal successore di Vittorio Emanuele II, Umberto di Savoia, recava la controfirma del presidente del Consiglio dei ministri Crispi, che aveva fortemente voluto questa riforma, sostenuto da Marco Minghetti e Silvio Spaventa, e il visto del guardasigilli Zanardelli54. All’epoca non era pacifico pensare ad un organo amministrativo che avesse competenza su atti amministrativi. Vi erano voci che, a seguito dell’Unità d’Italia, proponevano il modello unico di giustizia, sulla falsa riga di quello previsto dalla Costituzione belga del 183155, mentre altri sostenevano la necessità di mantenere il sistema contenzioso56. In uno Stato di diritto aveva senso mantenere una giustizia amministrativa che trovava la sua ragion d’essere nell’antica giurisdizione proveniente dal Regno di Sardegna che a sua volta lo aveva ereditato dal
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M. Nigro, Giustizia amministrativa, cit. pp. 63-69. 53
A volte viene riportata come “legge n. 5982”, per un evidente errore di trascrizione. La reale numerazione è 5992. Si veda l’errore ad esempio in G. Landi, Il Consiglio di Stato, cit., p. 24, evidentemente poi ripreso da altri autori.
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Francesco Crispi, ministro dell’Interno, il 22 novembre 1887 presentò un disegno di legge di “Modificazioni della legge del Consiglio di Stato”, che fu poi approvato come la legge 31 marzo 1889, n. 5992. La finalità di tale legge, dichiarata nella relazione al progetto, era quella di dare tutela agli interessi sacrificati dalla legge 20 marzo 1865, all. E «La legge 20 marzo 1865, allegato E, […] se per una parte fu l’applicazione del principio di libertà, segnò per l’altra un vero regresso, in quanto che lasciò al solo apprezzamento dell’autorità amministrativa interessi che prima avevano un giudice» citato in G. Barbagallo, «La Giustizia amministrativa, sistemi monisti e dualisti a confronto», cit.
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Tra questi vi erano i cd. liberali: Minghetti, Boncompagni, Mancini e Borgatti. 56
Tra questi vi erano i cd. autoritari: Crispi, Cordova, Rattazzi e Romagnosi.
sistema francese57. Il problema del mantenimento delle funzioni del Consiglio di Stato, consultive e non, si ripresentò all’indomani della II Guerra Mondiale, durante la fase Costituente, ma su questo ci ritorneremo. Rimane il fatto che nel 1877, con la legge 31 marzo 1877, n. 3761, prevalse per un breve periodo la teoria dei cd. liberali e òa risoluzione dei conflitti venne attribuita al supremo magistrato giudiziario, cioè alle sezioni unite della Corte di Cassazione di Roma. Ma il tutto si superò nel 1889, grazie al notevole contributo dello Spaventa.
La legge del 1889 prevedeva che le prime tre sezioni consultive rimanevano degli interni, della grazia, giustizia e culti, e delle finanze, disponeva che la nuova sezione fosse composta da un presidente e da otto consiglieri, designati con decreto reale all’inizio di ogni anno, e poi via via in parte mutati58.
La Sezione avrebbe deciso con l’intervento di almeno sette votanti, a maggioranza assoluta dei voti. Il giorno dell’entrata in vigore della legge sarebbe stato fissato con decreto reale; mentre era facoltà, del Governo del Re coordinare in testo unico, sentito il Consiglio di Stato, le disposizioni della nuova legge con quelle dell’allegato D della legge 2248/1865.
Le nuove disposizioni vennero rapidamente coordinate con quelle rimaste in vigore e confluirono nel T.U. del 2 giugno 1889, n. 6166 ed il relativo regolamento che fu promulgato con regio decreto del 17 ottobre 1889, n. 6515. Il testo unico del 2 giugno 1889 conteneva importanti articoli sulla competenza di merito del Consiglio di Stato e in particolare si vedano gli artt. 25, 37 e 38. Dello stesso giorno ma con il numero 6516 venne registrato il regio decreto che promulgava il regolamento di procedura per gli affari contenziosi. Esso dava atto dell’avvenuto ampliamento dell’organico del Consiglio, a seguito del quale i presidenti di sezione erano divenuti quattro ed i consiglieri trentadue, oltre ad otto referendari, ad un segretario generale, ed a quattro segretari di sezione59. Il completamento di quest’opera si ebbe con il regio decreto 23 novembre 1889, n. 6525 che coordinava le norme del 1865 con le nuove a seguito dell’entrata in vigore del T.U. n. 6166. Il relativo regolamento fu promulgato con regio
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Il modello tipicamente napoleonico è «l’amministrazione è opera di uno solo, la giurisdizione di molti». 58
Sugli uomini, l’attività e l’apparato amministrativo di quel tempo si veda il contributo di G. Melis in «Il Consiglio di Stato ai tempi di Silvio Spaventa», in Silvio Spaventa. Filosofia, diritto, politica. Atti del Convegno. Bergamo, 26-28 aprile 1990, Istituto Italiano per gli Studi Filosofici, Napoli 1991. Interessanti anche i contributi di G. Paleologo e G. Rebuffa nello stesso volume.
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G. Paleologo, «La prima quarta sezione», cit.
decreto del 17 ottobre 1889, n. 6515, mentre il regolamento di procedura degli affari contenziosi fu promulgato immediatamente dopo, sempre il 17 ottobre, ma il regio decreto riporta il numero 651660. Non bisogna dimenticare che l’anno dopo fu emanata la legge 1 maggio 1890, n. 6837, che aggiunse all’art. 21 nuove materie di competenza della Quarta Sezione e organizzò la giustizia amministrativa locale istituendo le Giunte Provinciali Amministrative, le GPA, che rimasero in funzione per quasi 70 anni, e furono sciolte dopo la dichiarazione di incostituzionalità in epoca repubblicana61.
Anche se l’ordinamento dell’Istituto differisce di poco da quello del 1865, furono introdotte ulteriori garanzie di inamovibilità per i magistrati: infatti all’art. 1 vennero modificati gli artt. 1, 4 e 14 dell’allegato D alla legge 20 marzo 1865. Questo perché nel dibattito che si era svolto in quei tempi circa l’approvazione o meno della legge, un argomento sul quale avevano insistito i fautori della giurisdizione unica era che i consiglieri di Stato, a differenza dei giudici dell’Ordine giudiziario ai quali la garanzia dell’inamovibilità era stata attribuita dall’art. 68, secondo comma dello Statuto, non godevano di tale garanzia.
L’art. 24 del T.U., che riporta l’art. 3 della legge Crispi, attribuiva alla neoistituita IV Sezione «di decidere su ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere o per violazione di legge, contro atti e provvedimenti di un’autorità amministrativa o di un corpo amministrativo deliberante, che abbiano per oggetto un interesse di individui o di enti morali giuridici quando i ricorsi medesimi non siano di competenza dell’autorità giudiziaria, né si tratti di materia spettante alla giurisdizione od alle attribuzioni contenziose di corpi o collegi speciali». Non era nient’altro che la giurisdizione generale del giudice amministrativo per lesione di interessi legittimi62. Altre attribuzioni specifiche della IV Sezione furono quelle attribuite dall’art. 21 della legge 1 maggio 1890, n. 6837, sulle giunte provinciali amministrative.
La legge del 1889 n. 6166, cioè la norma sull’istituzione della Quarta Sezione, entrava in vigore il 1 gennaio successivo. Con l’inizio del 1890 ne furono dunque
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Sulle discussioni in merito alla creazione e sistematizzazione della giustizia amministrativa si veda A. Scialoja, Come il Consiglio di Stato divenne organo giurisdizionale, in “Rivista di Diritto Pubblico”, I, p. 407, 1931, che, anche se datato, esprime in maniera lucida e a relativa poca distanza dagli eventi, il dibattito dell’epoca.
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Sentenza Corte Costituzionale n. 30 del 29 marzo 1967. 62
M. Nigro, Giustizia amministrativa, cit., pp. 70-74
nominati i componenti: Presidente, Silvio Spaventa63; Consiglieri, Francesco Saverio Bianchi, Giorgio Giorgi64, Vittorio Ellena, Calcedonio Inghilleri. Altri quattro consiglieri si aggiunsero a questi essendo stati nominati il 19 dicembre 1889, dato che il Consiglio di Stato era passato da ventiquattro a trentadue membri per effetto della nuova legge. I quattro erano Giuseppe Imperatrice, Innocenzo Nardi-Dei, Telesforo Tarchioni e Gian Domenico Tiepolo.
Dei quattro nominati direttamente alla Quarta sezione, tre provenivano dalla magistratura, aumentando così la componente tecnico-giuridica del collegio, ed uno dal ministero dell’interno e non erano certo personaggi che andavano ad aumentare la presenza piemontese, anzi. Giuseppe Imperatrice era napoletano, Innocenzo Nardi-Dei era nato a Chiusi, Telesforo Tarchioni era nato a Collecchio, presso Parma, e Gian Domenico Tiepolo era nato a Venezia. Il segretario della nuova sezione fu l’avvocato Augusto Borselli. La sezione tenne subito una riunione interna nella vecchia sede di Palazzo Baleani, pronti a traslocare nel nuovo Palazzo Spada, appena fosse terminato il trasloco. Si riporta di seguito il verbale di quella interessante riunione65.
«Addì 13 marzo 1890, alle ore 1.15 pomeridiane nella sala delle adunanze al I piano, in seguito ad avviso di convocazione sono intervenuti e si sono riuniti sotto la presidenza di S.E. il Presidente del Consiglio di Stato, nobile Senatore Cav. Carlo Cadorna,gli Onorevoli Signori:
Spaventa Comm. Silvio Senatore, Presidente di Sezione. Bianchi Comm. Francesco. Giorgi Comm. Giorgio. Inghilleri Comm. Calcedonio. Tarchioni Comm. Telesforo. Nardi Dei Comm. Innocenzo. Tiepolo Comm. Giandomenico, Consiglieri, con l’assistenza del sottoscritto segretario di Sezione. Sono assenti il Consigliere Comm. Imperatrice
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Più ampiamente per le vicende della sua vita si vedano E. Croce, Silvio Spaventa, Adelphi, Milano 1969; P. Romano, Silvio Spaventa, biografia politica, Laterza, Roma-Bari 1942; Scritti e pensieri di Silvio Spaventa, pubblicati per deliberazione dei Consiglio provinciale di Chieti, a cura di De Arcangelis, Casalbordino 1922; S. Spaventa, Dal 1848 al 1861 - Lettere, scritti, documenti pubblicati da Benedetto Croce, Morano, Napoli 1898; R. De Cesare, Silvio Spaventa e i suoi tempi, in “Nuova Antologia”, 1 luglio 1893. Per i ricordi di Benedetto Croce si veda lo scritto del 1915, Contributo alla critica di me stesso, ripubblicato da Adelphi nel 1989.
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Sia Bianchi che Giorgi diventeranno presidenti del Consiglio di Stato rispettivamente nel 1903 e nel 1907.
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Archivio Centrale dello Stato, Consiglio di Stato, Sezione IV. Presso l’ACS si trovano volumi sparsi di raccolte di pronunzie della IV Sezione così come quelle delle altre ma ad annate sparse, a causa di un mancato versamento di materiale da parte dell’Archivio del Consiglio di Stato all’Archivio Centrale dello Stato, sia per la parte di competenza, dall’unità d’Italia ad oggi, sia per la parte precedente.
Giuseppe ed il Consigliere Comm. Vittorio Ellena, il quale si scusa, dovendo recarsi a Berlino per incarico del Governo.
Aperta la seduta S.E. il Presidente, dopo un breve accenno allo scopo della riunione fa dal Segretario dare lettura dei R.R. Decreti di nomina del predetto Comm. Spaventa a Presidente di Sezione, e dei Comm. Imperatrice, Tarchioni, Nardi Dei e Tiepolo a Consiglieri, nonché dei Decreti di assegnazione dei medesimi, dei Consiglieri Bianchi, Giorgi, Ellena ed Inghilleri, e del sottoscritto Segretario alla detta Sezione IV. S.E. riprende quindi la parola per indirizzare i più caldi voti ed auguri di prosperità alla novella Sezione, e per dichiarare i singoli componenti immessi nell’esercizio delle rispettive funzioni, esprimendo la fiducia che i pronunziati di essa abbiano a corrispondere agli alti e supremi fini della Giustizia amministrativa, nell’interesse della quale venne istituita.
L’Onorevole Comm. Spaventa ringrazia a nome di tutti i membri per gli elevati sentimenti espressi da S.E. il Presidente del Consiglio, in seguito di che il medesimo si ritira, continuando la seduta sotto la presidenza del predetto Comm. Spaventa.
Il Presidente del Consiglio. C. Cadorna. Il Segretario della Sezione IV. A. Borselli».
Il presidente Spaventa aveva pensato, a detta di Giovanni Paleologo, di dover fare un discorso inaugurale predisponendo un discorso programmatico e di saluto ma ciò non avvenne. Il discorso di Spaventa, riportato anche sul sito internet del Consiglio di Stato, rappresenta comunque un chiaro esempio di come Spaventa vedesse la giustizia nell’amministrazione66.
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G. Paleologo, «La prima quarta sezione», cit., p. 208. Secondo Paleologo «conformemente alla prudenza dell’epoca, il presidente Cadorna ed il presidente del Consiglio dei ministri e ministro dell’interno Crispi debbono aver ritenuto che le difficoltà di collocazione teorica dell’attività della sezione rendessero preferibile un inizio discreto; e che spettasse all’impegno futuro dell’alto Consesso, piuttosto che a manifestazioni di speranza e proposito, assicurate il lustro della nuova funzione contenziosa». Ibidem.
La segreteria della Quarta sezione, cominciando subito a lavorare nonostante si pensasse ai lavori per il trasloco nel nuovo edificio, permise di tenere la prima udienza pubblica il 10 aprile67.
Osserva giustamente Giovanni Paleologo che i componenti della Quarta sezione erano in abito civile, e senza toga, dato che, come si è sopra detto, l’obbligo della toga per i magistrati del Consiglio di Stato appare solamente nel regio decreto 23 ottobre 1933, n. 1466. La prima udienza ebbe inizio all’una del pomeriggio, come risulta anche dal relativo verbale, che reca il n. l. Furono discussi tre affari urgenti, ossia di sospensione, dei quali due discussi ed uno introitato senza chiarimenti orali; nonché sei affari ordinari, di cui uno rinviato su domanda, mentre per nessuno degli altri vi fu discussione. L’udienza pubblica viene sospesa alle 15:30, seguita dalla deliberazione del collegio in camera di consiglio. La prima riunione si chiude definitivamente alle 17:20 del pomeriggio. La seconda udienza si tenne il 28 aprile; la terza il 6 maggio, e così via. Palazzo Spada fu pronto ad accogliere il Consiglio di Stato solamente un anno dopo68.
Per i primi nove mesi del 1890 la sezione lavorò dunque a Palazzo Baleani. Il trasloco avvenne nel 1891 e la prima riunione nel Consiglio di Stato di palazzo Spada la IV sezione la tenne il 1 agosto. A trasloco ultimato, il 21 luglio 1892 ci fu la presentazione della relazione del Barone e consigliere Carlo Mazzolani69. Nel frattempo il 2 dicembre 1891 era morto ottantaduenne70 il presidente del Consiglio di Stato Cadorna e fu nominato suo successore, il presidente di sezione Marco Tabarrini.
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Per i commenti apparsi sulla stampa quotidiana dell’epoca si veda G. Paleologo, «La prima quarta sezione», cit., pp. 209-210. Il testo del contributo di Paleologo è comunque liberamente consultabile su http://www.giustizia-amministrativa.it/documentazione/studi_contributi/quarta_sezione.htm#dieci . 68
Su questo si veda C. Cavallo, Il trasloco del Consiglio di Stato a palazzo Spada, Aracne, Roma 2011. 69
Per le notizie sulla locazione, sul trasloco e sull’arredamento dei nuovi locali, anche con annotazioni personali, si veda l’interessante e puntuale resoconto finanziario in Relazione conclusiva del Barone Carlo Mazzolani, Consigliere di Stato, sull’arredamento di palazzo Spada in Roma, manoscritto del 1892 corredato di copia del contratto e di conto delle spese fatte. Originale nella biblioteca di Palazzo Spada, in F.A., ms. 26.
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A differenza di ciò che accadeva per i magistrati di Cassazione, che cessavano dal servizio al compimento del settantacinquesimo anno di età, i componenti del Consiglio di Stato erano allora collocati a riposo o su domanda ovvero per età. Ma all’età era legata la previsione del regio decreto 6166/1889, il testo unico che prevedeva all’art. 4, la possibilità di essere collocato a riposo «per infermità o debolezza di mente non siano più in grado di adempiere convenientemente ai doveri della carica». Ecco perché alcuni presidenti sono rimasti in carica fino a veneranda età. Solo successivamente, con legge 7 marzo 1907, n. 55, si equipararono i magistrati del Consiglio di Stato agli altri magistrati per il collocamento a riposo, previsto al compimento del settantacinquesimo anno di età.