La relazione della Commissione Forti all’Assemblea Costituente

La Commissione Forti al termine dei propri lavori presentò una relazione all’Assemblea Costituente, divisa in tre volumi contenente i risultati dei lavori delle 5 sottocommissioni nelle quali si articolava365. Questi volumi contengono i temi affrontati, cenni sui lavori, le questioni affrontate, i diversi argomenti esaminati, ecc. Nel primo di questi volumi si trova traccia del Consiglio di Stato e di come sia stato affrontato l’argomento in particolare nella seconda sottocommissione che si occupava della organizzazione dello Stato. Innanzitutto si esaminarono i principali organi di controllo e di consulenza, il Consiglio di Stato e la Corte dei Conti

«i quali devono essere costituiti in condizione di autonomia e di indipendenza affinché possano esprimere il loro giudizio con piena libertà e obiettività. Questa esigenza è avvalorata dalla circostanza ,che i detti corpi esercitano anche la funzione giurisdizionale. Dal punto di vista costituzionale interessa precisare la competenza di questi corpi collegiali, affinché la loro attività non sconfini oltre i limiti fissati, e determinare le condizioni per la nomina dei loro componenti e le guarentigie subbiettive per l’esercizio della funzione»366.

Si legge sempre nella relazione, con particolare riguardo ai problemi relativi alla organizzazione amministrativa del nuovo Stato, che la sottocommissione ha espresso l’avviso che nella futura Costituzione venga almeno fatta menzione di questi due Organi anche se non possono essere dichiarati organi costituzionali in senso proprio367. In particolare per il Consiglio di Stato si raccomanda il mantenimento della sua fisionomia di organo di consulenza tecnico-giuridica nei confronti dell’Amministrazione, cercando però di eliminare quel carattere politico che possedeva e che gli era proprio inserito in un ordinamento di uno Stato assoluto. Inoltre la sottocommissione ha ritenuto che non si debba tornare alla antica funzione consultiva obbligatoria in sede legislativa, anche se

365

Relazione all’assemblea costituente, a cura del Ministero per la Costituente, Roma 1946, 3 voll. 366

Ivi, p. 287. 367

Ivi, p. 304.

qualche voce isolata si è avuta in tal senso, data la presenza di governi parlamentari e anche per il fatto «che la funzione consultiva nel campo amministrativo è per se sola di tale importanza da conferire lustro e decoro all’istituto»368. La relazione prosegue:

«Esso è già il supremo corpo amministrativo consultivo e ha attribuzioni giurisdizionali notevolmente estese anche nel campo dei diritti; se a queste si aggiungono attribuzioni inerenti alla preparazione delle leggi, il Consiglio viene ad accentrare tutte le manifestazioni della sovranità. Giova ancora rilevare che, per quanto concerne le leggi delegate, l’intervento del Consiglio di Stato si è ravvisato inopportuno anche per un altro riflesso, in quanto tale intervento importerebbe l’abbandono di un sistema invalso nella nostra tradizione e che in pratica ha dato ottima prova, quello di affidare la preparazione delle più importanti leggi delegate ad apposite Commissioni di giuristi specializzati, sotto il controllo del governo»369.

E’ stato affrontato anche la problematica di eventuali interferenze tra le funzioni del Consiglio di Stato e quelle di altri Consigli tecnici presenti nei ministeri, cercando di evitare invadenze e assicurando al Consiglio di Stato una configurazione autonoma delle proprie attribuzioni consultive. La sottocommissione ha espresso in maniera preoccupata la necessità che nella Costituzione fosse previsto, per garantire una effettiva indipendenza del Consiglio di Stato, il principio della garanzia della inamovibilità dei suoi componenti370.

Dopo aver affrontato per cenni tutta una serie di problematiche riguardanti le tematiche affrontate dalla seconda sottocommissione, vengono riportate delle relazioni dettagliate su specifici argomenti. Per quanto riguarda il Consiglio di Stato la relazione affronta tematiche di carattere storico, tratteggia alcuni organi consultivi precedenti alla nascita dell’attuale Consiglio di Stato, ne esamina la genesi, ne sottolinea come, già dal 1831, fu previsto il criterio della competenza, anziché quello politico, per l’ingresso nel supremo Consesso con un cambiamento di concezione dell’epoca. Inoltre il cambiamento del regime assoluto in regime parlamentare determina anche un cambiamento nelle strutture e nelle funzioni dell’istituzione. Viene ricordata come fu

368 Ibidem. 369 Ivi, p. 305. 370 Ibidem. 140

attesa la legge sul riordinamento del Consiglio di Stato dopo l’emanazione dello Statuto albertino e come questo portò alla nascita della IV Sezione prima, e della V Sezione poi371.

Non vi è dubbio per la sottocommissione se inserire o meno nella Costituzione il Consiglio di Stato:

«premessa questa rapida scorsa storica e questa visione panoramica dell’istituto, prima questione che si presenta in sede di predisposizione della Costituzione, è se l’istituto medesimo debba, nella sua fisionomia attuale o in una fisionomia simile, essere conservato, e se la sua presenza nell’organizzazione dello Stato meriti una menzione nella Carta costituzionale. Il primo profilo della questione può ritenersi, soprattutto in Italia, grazie all’esperienza fornita da quasi un secolo di lodevole ed efficiente funzionamento del Consiglio di Stato, risolto in senso affermativo. Se dubbi sono sorti prima della legge del 1859, oggi con i menzionati dati d’esperienza storica non hanno più ragione d’essere. La presenza accanto al governo centrale, d’un corpo consultivo tecnico permanente, assolutamente indipendente, esperto in materia giuridica e amministrativa, costituisce una esigenza indeclinabile dello Stato moderno»372.

Inoltre è consigliabile e opportuno prevedere il Consiglio di Stato all’interno della Costituzione in quanto non solo rappresenta il consigliere giuridico- amministrativo del governo, ma anche perché è il tutore della legalità. Quindi andrebbero fissati «i cardini essenziali del suo ordinamento, in maniera che dette funzioni fondamentali risultino costituzionalmente garantite» anche esso, privo del suo originario carattere politico, non può ritenersi un organo costituzionale in senso tecnico373. Anche se la stessa relazione riconosce che non molte Costituzioni moderne si occupano del Consiglio di Stato, questa «non è una buona ragione per escluderne la menzione nella Costituzione del nostro Stato» e vengono proposte due norme da inserire nella Costituzione futura:

371 Ivi, pp. 380-381. 372 Ivi, pp. 382-383. 373 Ivi, p. 383. 141

«una che fissi la posizione, le attribuzioni (ed eventualmente

l’organizzazione) del Consiglio di Stato, e l’altra che stabilisca le garanzie di nomina e stabilità di carica dei suoi componenti, in maniera da

assicurare una effettiva indipendenza e competenza tecnica del corpo deliberante. Naturalmente è poi rimessa alla legge ordinaria la disciplina particolare di tali punti, che la Costituzione deve fissare solo nelle linee generali ed essenziali»374.

La relazione evidenzia come sia importante dividere il Consiglio di Stato dai vari Consigli tecnici che si sono moltiplicati nel tempo al fine di evitare interferenze e doppioni: ampliare la competenza sulle leggi e sulle leggi delegate mentre sarebbe opportuno restringerla sui contratti con impegni finanziari. I Consigli tecnici insomma devono svolgere una funzione tecnica mentre il Consiglio di Stato deve svolgere una funzione giuridico-amministrativa, senza integrare i Consigli tecnici con consiglieri di Stato, dato che sarebbero una minoranza esigua e il loro parere si disperderebbe in un organo collegiale ampio375. Inoltre prevedere un distacco di consiglieri nei vari consigli tecnici dei ministeri «comprometterebbe la stabile unità» del Consiglio di Stato stesso376. In conclusione:

«sono da evitarsi stralci alla competenza del Consiglio di Stato a favore di

Consigli speciali, o quantomeno da contenersi entro limiti ristrettissimi, in maniera da assicurare al Consiglio di Stato, anche coesistendo tali Consigli speciali, una configurazione autonoma delle sue attribuzioni consultive»377.

La relazione della sottocommissione prende in considerazione anche il fenomeno dei distacchi dei consiglieri presso i ministeri con funzioni di Capo di Gabinetto. La sottocommissione ritiene che tali incarichi, essendo i Capi di Gabinetto dei collaboratori immediati del ministro e non «super-direttori generali», siano da evitarsi in quanto non convenienti e non conformi alla dignità di consigliere di Stato. L’unica possibilità che potrebbe andare a vantaggio della formazione di una certa

374

Ibidem. Il corsivo è nell’originale. 375

Questo tema ritornerà nelle discussioni in Assemblea Costituente. 376

Ivi, p. 385. 377

Ibidem. Il corsivo è nell’originale.

esperienza dei consiglieri potrebbe essere la partecipazione saltuaria a commissioni consultive particolari.

Per quanto riguarda l’estensione della obbligatorietà del parere del Consiglio di Stato in sede legislativa, la sottocommissione non ha ritenuto opportuno, per ragioni razionali e di opportunità, accogliere tale proposta anche se molte logiche e valide motivazione sono state presentate378. Aveva un senso in regimi assoluti o oligarchici, non in quelli parlamentari. Nell’esempio della redazione di codici la relazione riporta l’esempio della Francio dove il ministro Guardasigilli si avvale di un ufficio legislativo particolarmente attrezzato allo scopo per correggere la legge da un punto di vista tecnico379. La sottocommissione conclude che

«al Consiglio di Stato non debba essere attribuita una funzione consultiva

obbligatoria nella formazione delle leggi e che nessun particolare organo tecnico debba venire istituito con questo scopo»380.

La relazione passa poi a trattare del sistema di reclutamento dei consiglieri di Stato, che sostanzialmente è da conservare salvo alcune modifiche, e l’importante è fissare nella Costituzione garanzie di stabilità e indipendenza dei membri del Consiglio di Stato. Le modifiche da apportare al sistema di reclutamento dovrebbero evitare che si acceda alla qualifica di consigliere in età molto giovane, meno di trenta anni, per non ledere il prestigio dell’organo. Questo per salvaguardare la capacità di chi diventa consigliere ma anche l’esperienza amministrativa necessaria per offrire garanzie al funzionamento del Consiglio stesso381. Per quanto riguarda la nomina esterna sono da preferire alti funzionari con un lunga esperienza alle spalle, ovvero personalità di indubbie capacità con meriti eccezionali e viene citato Spaventa. Su queste nomine esterne il Consiglio stesso, ovvero il Consiglio di Presidenza, dovrebbero poter esprimere un parere, «più o meno vincolante»382.

In ogni caso le promozioni all’interno del Consiglio di Stato dovrebbero avvenire per anzianità dato che, seppur questo criterio presenta alcuni inconvenienti, cionondimeno offre le maggiori garanzie di imparzialità. Il Presidente del Consiglio di

378

Ivi, pp. 387-388. 379

Ivi, p. 388. Anche tale esempio sarà ripreso in Assemblea Costituente. 380

Ivi, p. 390. Il corsivo è nell’originale. 381

Ibidem. 382

Ivi, p. 391

Stato dovrebbe essere scelto all’interno del Consiglio stesso. La relazione non esprime ulteriori indicazioni data la particolare situazione in cui si trova il Paese e la ancora sconosciuta struttura che esso avrebbe assunto383. In conclusione si ribadisce la necessità di garantire una effettiva indipendenza dei magistrati: non ci si riferisce all’art. 5 del T.U. del 1924, che sarebbe opportuno per la sottocommissione non modificare384, mentre «ciò che, invece, nuoce all’autonomia del Consiglio è la sua dipendenza gerarchica dal Capo del governo disposta dal R.D. 21 agosto 1931, n. 1930 la quale dovrebbe essere soppressa»385.

383

Ivi, pp. 391-392. 384

L’art. 5, al primo comma, così recitava: «I presidenti e i consiglieri di Stato non possono essere rimossi, né sospesi, né collocati a riposo d’ufficio, né allontanati in qualsivoglia altro modo, se non nei casi e con l’adempimento delle condizioni seguenti:

1° non possono essere destinati ad altro pubblico ufficio, se non con loro consenso;

2° non possono essere collocati a riposo di ufficio, se non quando, per infermità o per debolezza di mente, non siano più in grado di adempiere convenientemente ai doveri della carica;

3° non possono essere sospesi, se non per negligenza nell’adempimento dei loro doveri o per irregolare e censurabile condotta;

4° non possono essere rimossi dall’ufficio, se non quando abbiano ricusato di adempiere ad un dovere del proprio ufficio imposto dalle leggi o dai regolamenti; quando abbiano dato prova di abituale negligenza, ovvero, con fatti gravi, abbiano compromessa la loro riputazione personale o la dignità del collegio al quale appartengono».

385

Ivi, p. 392.