La Commissione per la Costituzione e Ruin

L’Assemblea Costituente, eletta il 2 giugno 1946, si riunì la prima volta martedì 25 giugno 1946386. Infatti il decreto legge luogotenenziale n. 151 del 25 giugno 1944, emanato dal governo Bonomi a pochi giorni di distanza dalla liberazione di Roma, all’art. 1, comma 1, aveva solamente previsto che «Dopo la liberazione del territorio nazionale, le forme istituzionali saranno scelte dal popolo italiano che a tal fine eleggerà, a suffragio universale diretto e segreto, una Assemblea Costituente per deliberare la nuova costituzione dello Stato», mentre nel comma 2 si rimandava ad un successivo provvedimento la definizione di modi e procedure per tale elezione. Infatti a quella data non tutto il territorio italiano era ancora liberato e la guerra non era ancora conclusa387.

386

Evento trasmesso anche dal cinegiornale “La settimana Incom”, dell’Istituto Luce il 27 giugno 1946, consultabile e scaricabile ora sul sito internet dell’Archivio Storico Istituto Luce al seguente collegamento http://www.archivioluce.com/archivio/jsp/schede/videoPlayer.jsp?tipologia=&id=&physDoc=23122&db =cinematograficoCINEGIORNALI&findIt=false&section=/. Cfr. anche l’Archivio Storico della Camera dei Deputati, Costituente, Verbali d’aula. I testi originali dei resoconti dell’Assemblea Costituente sono reperibili sul sito della Camera dei Deputati al seguente indirizzo http://legislature.camera.it/ e sul sito dell’Archivio storico della Camera dei Deputati all’indirizzo http://archivio.camera.it/. Per le notizie riguardanti i diversi relatori intervenuti nelle udienze si veda il sito della Camera dei Deputati http://legislature.camera.it/altre_sezionism/304/305/341/documentoxml.asp dove sono disponibili le schede complete di tutti i membri dell’Assemblea Costituente. Una esauriente analisi dei passaggi che portarono ai vari articoli della Costituzione è contenuta anche in La costituzione della repubblica italiana: illustrata con i lavori preparatori, a cura di V. Falzone, F. Palermo, F. Cosentino, con prefazione di V.E. Orlando, Colombo, Roma. La prima edizione è del 1948, con la prefazione di V.E. Orlando. Successivamente vi sono state edizioni successive anche se quella che viene citata maggiormente è del 1976.

387

Solamente due anni dopo fu emanato dal governo De Gasperi il decreto legislativo luogotenenziale 16 marzo 1946, n. 98 che integrava e modificava la normativa precedente, affidando ad un referendum popolare la decisione sulla forma istituzionale dello Stato. Il decreto luogotenenziale 16 marzo 1946 n. 99 fissava le norme per la contemporanea effettuazione delle votazioni per il referendum, mentre il decreto legislativo luogotenenziale 10 marzo 1946, n. 74 prevedeva il sistema proporzionale per l’elezione dell’Assemblea Costituente, suddividendo l’Italia in 32 collegi elettorali, nei quali eleggere 573 deputati. Non vennero effettuate le elezioni nella provincia di Bolzano e nella Circoscrizione Trieste-Venezia Giulia-Zara: i costituenti eletti furono dunque 556. L’affluenza alle urne fu molto alta: infatti votò l’89,1 per cento dei 28.005.449 aventi diritto, per un totale di 24.946.878 votanti. Nelle elezioni per l’Assemblea costituente la Democrazia cristiana ottenne la maggioranza relativa dei voti (8.083.208 pari al 37,2 per cento), seguita dal Partito socialista (PSIUP: 4.744.749 voti pari al 20,7 per cento) e dal Partito comunista (4.342.722 voti pari al 18,7 per cento). Nessun altro partito superò il 10 per cento dei voti.

Il giorno della prima riunione dell’Assemblea Costituente erano presenti 468 dei 479 deputati già confermati388. L’Italia era già repubblicana e nelle discussioni assembleari questo nuovo status dell’Italia fu spesso richiamato per sostenere le tesi di un rinnovato e necessario cambiamento nelle e delle istituzioni389. Si procedette immediatamente all’elezione del socialista quarantottenne Giuseppe Saragat a presidente dell’Assemblea, il quale poi si dimise il 12 gennaio 1947, a seguito della scissione del partito socialista390. Fu sostituito l’8 febbraio 1947 dal sessantaquattrenne Umberto Terracini.

Il decreto legislativo luogotenenziale 16 marzo 1946, n. 98 del governo De Gasperi prevedeva che l’Assemblea doveva sciogliersi. il giorno dell’entrata in vigore della Costituzione e comunque non oltre l’ottavo mese dalla sua prima riunione. Il termine di chiusura dei lavori fu prorogato dapprima al 24 giugno 1947 con legge costituzionale 21 febbraio 1947, n. 1, e poi al 31 dicembre 1947, giusta legge costituzionale 17 giugno 1947, n. 2391.

Venerdì 19 luglio 1946, alle ore 16:30392, l’Assemblea decise di nominare una apposita Commissione speciale incaricata di elaborare e proporre il progetto di Costituzione da discutere in aula. Tale commissione, composta da 75 deputati e per questo divenne nota col nome di Commissione dei 75, fu convocata direttamente dal presidente Saragat per il giorno dopo, 20 luglio 1946, alle ore 10:15393 e, sotto la presidenza provvisoria del decano Giovanni Porzio, elesse il proprio presidente nella persona di Meuccio Ruini394, all’epoca presidente del Consiglio di Stato, appartenente

388

L’Assemblea a giugno si riunì in seduta plenaria 3 volte, il 25, il 26 e il 28, data in cui Enrico De Nicola fu eletto Capo provvisorio dello Stato, con 396 voti su 501 votanti. La seduta successiva al 28 giugno fu il 15 luglio, ASCD, Costituente, Verbali d’aula, b.1.

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Cfr. ex multis il dibattito sulla soppressione del Senato e la determinazione della posizione giuridica dei suoi componenti ex legge costituzionale 3 novembre 1947, n. 3, G.U. n. 256 del 7 novembre 1947, dibattito effettuato il 28 ottobre 1947.

390

A seguito di questa spaccatura all’interno del partito socialista anche De Gasperi dovette formare un nuovo governo.

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L’Assemblea costituente lavorò fino al 31 gennaio 1948 in virtù della prorogatio contenuta nella XVII disposizione transitoria della Costituzione. Le sue commissioni funzionarono anche dopo tale data, fino al mese di aprile del 1948. Durante l’arco temporale dei suoi lavori, si tennero 375 sedute pubbliche, delle quali 170 dedicate alla Costituzione e 210 ad altre materie. L’Assemblea si riunì due volte in Comitato segreto per dibattere problemi interni.

392

Cfr. http://legislature.camera.it/_dati/costituente/lavori/Assemblea/sed008/sed008nc.pdf . 393

Cfr. http://legislature.camera.it/_dati/costituente/lavori/Commissione/sed001/sed001nc.pdf . Non il 19 luglio come erroneamente viene spesso riportato.

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Eletto con 47 voti su 61 presenti e votanti. Erano assenti i costituenti Basso, Corsanego, De Vita, Di Vittorio, Dominedò, Fanfani, Finocchiaro Aprile, Fuschini, Leone, Maffi, Piccione, Ravelli, Tavani e,

al gruppo misto. Secondo Cheli l’elezione di Ruini fu, da un lato la scelta di un tecnico appartenente alla scuola giuridica del passato, dall’altro il frutto di un compromesso tra le varie forze politiche che, infatti procedettero immediatamente alla nomina di tre vicepresidenti, il democristiano Tupini, il comunista Terracini e il socialista Ghidini395.

Ruini, appena insediatosi dopo la votazione dei vicepresidenti e segretari, non pronunciò un discorso, ma sottolineò che quello non era né luogo né tempo di discorsi ma solamente di osservazioni e proposte concrete. Appena 7 mesi prima, e precisamente il 10 gennaio del 1946, egli aveva pronunciato un discorso di insediamento in qualità di presidente del Consiglio di Stato, a Palazzo Spada, poco lontano da Montecitorio396, discorso preceduto da quello di De Gasperi. Non ringraziò neanche per i voti ricevuti, seppure ne avesse «molta voglia», perché questo lavoro per lui e per i suoi colleghi implica «assenza di vacanze», dato che entro tre mesi, cioè entro il 20 ottobre, la Commissione avrebbe dovuto redigere il progetto di Costituzione. Poche parole, molto lavoro397.

Tra il 23 e il 25 luglio 1946 la Commissione per la Costituzione decide di suddividersi in tre sottocommissioni, con relativi presidenti e segretari, per le seguenti materie e così composte: 1) Diritti e doveri dei cittadini, presidente Umberto Tupini, Segretario Giuseppe Grassi, con diciotto componenti, 2) Organizzazione costituzionale dello Stato, presidente Umberto Terracini, Segretario Tomaso Perassi, con trentotto componenti, 3) Lineamenti economici e sociali, presidente Gustavo Ghidini, Segretario Francesco Marinaro, con diciotto componenti. Tutte le Sottocommissioni cominciarono i propri lavori il 26 luglio 1946 e lavorarono serratamente, e si presero solamente la pausa estiva di agosto anche se Ruini aveva parlato di «assenza di vacanze». Si ricorda di Ruini, anche per testimonianze dirette, il suo carattere esigente verso se stesso e verso

assente giustificato, Marchesi. Per l’attività di Ruini in Assemblea Costituente e nelle varie Commissioni a cui ha preso parte si veda la scheda personale al link istituzionale http://legislature.camera.it/chiosco.asp?cp=1&position=Assemblea%20Costituente\I%20Costituenti&con tent=altre_sezioni/assemblea_costituente/composizione/costituenti/framedeputato.asp?Deputato=1d28460 .

395

E. Cheli, «Il problema storico…», cit., p. 212. 396

In quel giorno intervennero alla solenne adunanza tutti i Ministri, il Presidente del Senato Marchese Della Torretta, il Presidente della Camera Vittorio Emanuele Orlando, i Sottosegretari di Stato, i rappresentanti del Primo Presidente della Corte di Cassazione, della Procura Generale Militare, dell’Avvocato Generale dello Stato, del Presidente della Corte dei Conti, dell’Ordine Forense, oltre eminenti Magistrati giudiziari. Cfr. Archivio Consiglio di Stato, Annuari.

397

Il 14 dicembre di quell’anno avrebbe compiuto settanta anni. Ruini muore a quasi 97 anni, nel 1970.

gli altri e che facesse riunire le commissioni, ad esempio il Comitato di redazione o dei diciotto, anche più volte al giorno alle ore più impensate e che esigesse la puntualità più assoluta398. Sempre Cheli ricorda che «a quest’organo spetterà anche rappresentare l’intera Commissione nel corso del dibattito in aula (per questo i membri del Comitato verranno ad occupare i banchi del Governo, come « antagonisti» naturali dell’Assemblea) e provvedere, dopo la conclusione della discussione in aula, al coordinamento finale e alla compilazione del testo definitivo votato dall’Assemblea»399.

Si arriverà al 27 novembre 1946 allorquando la Commissione in seduta plenaria approvò la costituzione di due ulteriori sezioni in seno alla seconda sottocommissione, quella presieduta da Terracini, così da permettere la suddivisione dei lavori per un più veloce svolgimento dei compiti della stessa. Queste due ulteriori sotto commissioni furono proposte e create il 28 e il 29 novembre 1946; la prima tratterà del potere esecutivo, mentre la seconda tratterà del potere giudiziario, tra cui anche del Consiglio di Stato. Quest’ultima sezione inizierà i propri lavori il 5 dicembre 1946400. La Commissione per la Costituzione terminò i propri lavori sabato 1 febbraio 1947 e il Progetto di Costituzione, accompagnato dalla relazione di Ruini, Presidente della Commissione e del Consiglio di Stato, è datato 6 febbraio 1947; tuttavia la data reale di presentazione va posticipata, in quanto nella conclusione della relazione, l’onorevole Ruini indica l’onorevole Terracini come Presidente dell’Assemblea Costituente, carica alla quale viene eletto l’8 febbraio 1947, dopo le dimissioni di Saragat.

Il 4 marzo 1947, l’Assemblea Costituente inizia la discussione generale del progetto di Costituzione della Repubblica italiana. Il 20 dicembre 1947, viene presentato ai Deputati il testo coordinato dal Comitato di redazione sulla base delle

398

E. Cheli, «Il problema storico…”», cit. pp. 215-216. Il Comitato di redazione, o dei diciotto, era composto da Ruini Meuccio (misto) in qualità di Presidente Membri Ambrosini Gaspare (democratico cristiano), Calamandrei Piero (autonomista), Canevari Emilio (partito socialista lavoratori italiani), Cevolotto Mario (democrazia del lavoro), Dossetti Giuseppe (democratico cristiano), Fanfani Amintore (democratico cristiano), Fuschini Giuseppe (democratico cristiano), Ghidini Gustavo (partito socialista lavoratori italiani), Grassi Giuseppe (unione democratica nazionale), Grieco Ruggero (comunista), Laconi Renzo (comunista) che sostituisce in data 8 febbraio 1947 Terracini Umberto, Marinaro Francesco (fronte liberale democratico dell’uomo qualunque), Moro Aldo (democratico cristiano), Perassi Tomaso (repubblicano), Piccioni Attilio (democratico cristiano) Sostituisce in data 31 maggio 1947 il ministro Tupini Umberto, Rossi Paolo (partito socialista lavoratori italiani), Togliatti Palmiro (comunista).

399

E. Cheli, «Il problema storico…», cit., p. 214. 400

La seconda sezione della seconda sottocommissione risulterà composta il 29 luglio 1946 da Ambrosini (Segretario), Bocconi, Bozzi, Bulloni, Calamandrei, Cappi, Conti (Presidente), Di Giovanni, Farini, Lacone, Leone, Mannironi, Patricolo, Prozio, Ravagnan, Targetti e Uberti.

votazioni avvenute in Assemblea. Il 22 dicembre 1947 viene votato, a scrutinio segreto il testo definitivo della Costituzione della Repubblica italiana. La Costituzione viene approvata con 453 voti favorevoli e 62 contrari. Il 27 dicembre 1947 Enrico De Nicola, Capo provvisorio dello Stato, promulga la Costituzione della Repubblica italiana. La Costituzione della Repubblica italiana entra in vigore il 1 gennaio 1948, secondo quanto stabilito dalla XVIII disposizione transitoria.

Ma tutto questo non fu pacifico e lineare. L’elaborazione di una Carta Costituzionale era una esperienza nuova per la classe politica italiana e pochi erano tecnici e i giuristi, del periodo precedente al fascismo, che potevano vantare una conoscenza in materia. Inutilizzabile era anche il riferimento ad altre precedenti Costituzioni ovvero allo Statuto albertino che aveva dimostrato tutta la sua fragilità e debolezza di fronte alle modifiche intervenute nel periodo liberale e fascista. Quindi a livello nazionale niente appariva utilizzabile401. Nel 1946 la casa editrice fiorentina Sansoni, per conto del Ministero per la Costituente nell’ambito della Collana di Studi Storici per la Costituente, pubblicò una serie notevoli di piccoli manuali, piccoli libricini in cui venivano spiegate brevemente le costituzioni europee contemporanee e del secolo precedente, quasi a voler colmare la lacuna di studi di diritto costituzionale esistente all’epoca e per consentire una approfondita analisi del panorama costituzionale con un taglio anche comparatistico402. Risaliva al 1941 l’ultima edizione, la sesta, del

Corso di Diritto Costituzionale di Santi Romano che, pur nella sua completezza e

rilevanza da un punto di vista accademico e dottrinale, niente poteva servire a redigere una nuova Carta. Mancava una strategia delle istituzioni, una solida elaborazione della dottrina in campo costituzionale, che spesso sconfinava nel campo del diritto pubblico,

401

E. Cheli, «Il problema storico…», cit., pp. 209-211. 402

La Costituzione di Weimar, La Costituzione belga, La Costituzione di Spagna, La costituzione del Sud Africa, La Costituzione degli U.S.A., ecc., sempre editi da Sansoni, di Firenze, nel 1946, in cui vi scrissero autori e costituenti di notevole portata. Sono consultabili presso la Biblioteca del Consiglio di Stato, coll. C. 230 e 231. Cfr. E. Cheli, «Il problema storico …», cit., p. 203. Questi volumi furono il frutto di studi nell’ambito del ministero per la Costituente, oltre alla pubblicazione di un bollettino periodico di informazione. Per un panorama sugli studi costituzionali si può fare riferimento a C. Ghisalberti, Storia costituzionale d’Italia 1848/1948, cit.; A. Aquarone, Due costituenti settecentesche, note sulla convenzione di Filadelfia e sulla Assemblea nazionale francese, Pisa 1959; C. Ghisalberti, Le costituzioni «giacobine» (1796-1799), Milano 1957; P. Bastid, Les institutions politiques de la monarchie parlementaire française (1814-1848), Parigi 1954; Le costituzioni italiane, a cura di A. Aquarone, M. D’Addio, G. Negri, Milano 1958.

e viceversa403. Tutta la battaglia politica degli anni precedenti aveva ruotato intorno all’esigenza di eleggere una assemblea che rappresentasse il potere popolare e che redigesse essa stessa la nuova Carta, anche se aveva prodotto molte idee significative espresse in special modo dal calabrese Costantino Mortati. Lo stesso Ministero per la Costituente non produsse un testo, anche se importanti contributi furono elaborati404. Ma l’Assemblea era molto larga, ben 556 deputati, molti partiti rappresentati, alcuni anche molto piccoli. Il problema non era tanto quello di decidere se lo Stato dovesse essere monarchico o repubblicano, era la scelta meno problematica in fin dei conti avendola rimessa ad un referendum nazionale, ma era quello di definire tutta una serie di diritti e libertà che nel passato ventennio erano stati soppressi o comunque di molto ridotti.

Il classico metodo della delega «esterna» per l’elaborazione di grandi e complessi testi normativi non fu adottato e prevalse la linea di affidare ad un organo interno, la Commissione dei 75, il compito di redigere un testo completo da affidare all’esame dell’Aula. Inoltre la Commissione era composta da insigni giuristi e da tutte le rappresentanze politiche e questo permise di approvarne il testo presentato senza grandi stravolgimenti.

Ecco che la Commissione dei 75 fu la vera anima ispiratrice del testo che fu poi approvato, che nelle sue Sottocommissioni elaborò parti importanti del testo. Importante qui è sottolineare come furono subito nominati i relatori per particolari materie e sul potere giudiziario e sulle guarentigie costituzionali furono nominati Calamandrei, Leone e Patricolo.Nel corso del tempo, anche per l’avvicinarsi della scadenza del mandato che fu prolungata più volte405, nacquero vari comitati di coordinamento che qui non è il caso di ricordare406. Nel novembre del 1946 maturò la formulazione della proposta di

403

Ivi, p. 202. 404

E. Cheli, La fondazione della Repubblica. Dalla Costituzione provvisoria alla Assemblea Costituente, Bologna, Il Mulino, 1979, p. 306.

405

L’ultima proroga fu fissata al 31 dicembre 1947 dalla Legge Costituzionale 17 giugno 1947, n. 2, Ulteriore proroga del termine previsti dall’art. 4 del DLL 16 marzo 1946 n. 98 per la durata dell’Assemblea Costituente.

406

E. Cheli, La fondazione della Repubblica, cit., pp. 307-312. Secondo Cheli tutta l’Assemblea esclusa dal Comitato dei 75 rimase, dal giugno 1946 al marzo 1947, sostanzialmente inattiva a parte qualche intervento nell’attività legislativa in materia ordinaria e qualche discussione sulla ratifica del Trattato di pace. Ci fu un dibattito sulla opportunità o meno di definire meglio il carattere decisorio e procedurale delle tre sottocommissioni in cui si divise la Commissione dei 75, portata avanti dalle sinistre, ovvero procedure in maniera più spedita possibile alla redazione di un testo, portato avanti dai democristiani.

istituire un Comitato di redazione, detto dei diciotto, in cui confluirono almeno 8 partiti con rappresentanze diverse, e Ruini il 6 dicembre 1946 chiarì che la Commissione per la Costituzione avrebbe esaminato solo le parti su cui il Comitato non avesse trovato l’accordo407. I lavori si svolsero non senza critiche o contrasti ma in definitiva si può affermare che il Comitato di redazione dedicò 3 sedute ai primi 12 articoli della futura Costituzione, 24 sedute ai successivi 42 articoli della Parte I, 20 sedute ai 20 articoli del Titolo V della Parte II, 13 sedute agli 85 articoli dei titoli I, II, III, IV e VI della Parte II, 11 sedute alle Disposizioni transitorie e finali e al coordinamento del tutto408.

Degna di segnalazione è qui la figura di Ruini nel suo ruolo di mediatore e di coordinatore in un Comitato, come detto, rispettoso delle proporzioni politiche e partitiche ma abbastanza litigioso su alcuni temi cari a certe correnti politiche che, con il presentare emendamenti, ritirandoli, tenendo alto il livello di discussione, sempre e comunque ad un livello istituzionale e politico di correttezza, cercava di creare compromessi chiari e condivisi chiedendo a volte, nel suo ruolo di presidente, delle sospensioni delle riunioni, al fine di trovare quella calma e serenità, oltre ad un ragionevole accordo, su temi a volte spinosi409.

Secondo Cheli, emergeva sempre più l’autorità morale di Ruini più che quella politica. Infatti coordinare relatori e personaggi illustri, cercare di mediare, smussare, limare, era sicuramente uno dei compiti del presidente Ruini, comportamenti che non è facile rinvenire nei verbali delle riunioni ma che emerge da molte delle dichiarazioni che gli attori fecero dopo l’approvazione del testo.

Una concorde opinione che rende la figura di Ruini centrale nelle discussioni e nell’apportare un contributo notevole all’elaborazione del testo, ma anche a far sì che il Consiglio di Stato, che come detto proveniva da una parentesi non certo felice di

Eventuali disaccordi si sarebbero potuti sanare in Commissione plenaria, ma l’importante era procedere per deleghe progressive.

407

E. Cheli, La fondazione della Repubblica, cit., pp. 323-326; Idem, «Il problema storico…», cit., p. 214. Secondo Cheli il comitato lavorò alacremente e con la presenza continua sempre di almeno un rappresentante per partito politico così da assicurare la contemporanea presenza di tutte le forse politiche, al di là della compresenza di tutti i membri. Dall’analisi dei verbali risulterebbe un’attenzione particolare per i diritti politici e civili.

408

E. Cheli, La fondazione della Repubblica, cit., p. 340. 409

E. Cheli, La fondazione della Repubblica, cit., p. 341 e cfr. verbali del 12 aprile 1947 in http://legislature.camera.it/altre_sezioni/assemblea_costituente/RapportoSedute.asp?Seduta=86 e del 13 giugno 1947 in http://legislature.camera.it/_dati/costituente/lavori/Assemblea/sed150/sed150nc.pdf . Ruini non mancò di richiamare i suoi colleghi ad una maggiore presenza nelle riunioni. Cfr. verbale del 2 maggio 1947 in http://legislature.camera.it/_dati/costituente/lavori/Assemblea/sed107/sed107nc.pdf .

apparente connivenza con il regime fascista e dopo l’esperienza di Cremona, rimanesse nel contesto repubblicano e costituzionale, anzi venisse ad assumere una posizione di rilievo costituzionale che prima non aveva e neanche poteva avere410. Sembra che «dopo la fine delle riunioni, non di rado l’on. Ruini tratteneva intorno a sé alcuni membri del Comitato per chiarire il senso di questo o di quel comma, di questa o di quella parola. Erano conversazioni tipo “accanto al caminetto” dalle quali uscivano idee buone»411.

Negli ultimi giorni del dicembre 1947 si susseguirono varie riunioni del Comitato a cui parteciparono moltissimi deputati e si arrivò al 22 dicembre in cui fu approvato il testo definitivo412. Secondo Cheli «la Costituzione del 1948, pur registrando un ampio lavoro preparatorio e gli echi di un processo di rinnovamento dei modelli istituzionali già avviato su scala europea, si pone principalmente come prodotto autogeno dell’Assemblea eletta il 2 giugno, come espressione cioè di una cultura politica evoluta, ma sostanzialmente elitaria»413.

410

E. Cheli, La fondazione della Repubblica, cit., p. 343. 411

E. Cheli, «Il problema storico…», cit. p. 216. Cheli riporta testimonianze dirette riportate anche in I precedenti storici della costituzione, a cura del Comitato per le celebrazioni del primo decennale della