I verbali della Commissione Fort

La Commissione Forti, nel trattare della riorganizzazione dello Stato, nella sua divisione in sottocommissioni e in particolare quella per la riorganizzazione dello Stato, arrivò a discutere specificamente del Consiglio di Stato in due sedute, in particolare in quelle pomeridiane del 15 e 29 marzo 1946, anche se non si stenta a credere che anche in questi casi valesse quanto sostenuto dal Calamandrei, e cioè che «le questioni più importanti, prima che nelle riunioni della competente Sottocommissione, furono risolte nei corridoi»329. Ma analizzando i verbali di queste due riunioni si può notare come la discussione si snodò tra gli interventi degli oratori e come si formò l’opinione, unanime, della esigenza che il Consiglio di Stato dovesse assumere la connotazione di Organo di rilievo costituzionale.

Alla riunione del 15 marzo nei locali del Ministero per la Costituente, erano presenti Ugo Forti, il Presidente della Sottocommissione Emanuele Piga, il rappresentante del Ministero per la Costituente, Mariano Spatafora, i Commissari Annibale Angelucci, Carlo Frasca, Vincenzo Gueli, Cesare Marroni, Giuseppe Matteucci, Carlo Sequi, Leonardo Severi330, e i membri aggiunti Mario D’Aniello e Andrea Lugo. Il Presidente Piga, ricordando quanto si era deciso nella precedente riunione e cioè di passare all’analisi del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, «propone di esaminare in primo luogo 1’ordinamento del Consiglio di Stato, sul quale Tosato331 ha fatto pervenire una interessante relazione»332. Su questa relazione e sulla

329

P. Calamandrei, «Cenni introduttivi sulla Costituente e sui suoi lavori», in Commentario sistematico alla Costituzione italiana, diretto da Calamandrei-Levi, Firenze 1950, vol. I, p. CXXVIII.

330

Consigliere di Stato dal 19 maggio 1932, il 1 settembre 1947 sarà nominato Presidente di Sezione e l’8 gennaio 1951 succederà alla presidenza del Consiglio di Stato a Ferdinando Rocco. Per la sua biografia si può fare riferimento G. Focardi, «Severi Leonardo», in Il Consiglio di Stato, cit, pp. 1663-1675.

331

Docente universitario, nelle fila della Democrazia Cristiana fu eletto al Senato dal 53 al 58 nella II Legislatura. Nacque a Vicenza nel 1902 e morì a Roma nel 1984. Ha insegnato diritto amministrativo nell’università di Cagliari e di istituzioni di diritto pubblico nell’università di Venezia, ha insegnato diritto costituzionale nell’università statale di Milano poi di Roma, ove è poi passato (1964-72) alla cattedra di istituzioni di diritto pubblico. Deputato alla Costituente e nelle prime due legislature repubblicane; sottosegretario alla Giustizia nel VI e VII gabinetto De Gasperi.

332

G. D’Alessio, Alle origini della Costituzione italiana, cit., p. 793. Della relazione di Tosato non si è trovata traccia: lo stesso D’Alessio specifica in nota che Tosato ricorda che tale relazione sia stata redatta da un altro commissario.

illustrazione della stessa viene chiamato il Commissario Severi a riferire e da questi possiamo dedurne il contenuto. Innanzitutto viene fatta una premessa che sembra sconcertare ma Severi, che proveniva dal Consiglio di Stato, ne ammette la acutezza:

«Il Commissario Severi osserva che la relazione del Prof. Tosato ha carattere personale, in quanto l’argomento non ha potuto essere discusso in, seno al Sottocomitato che doveva occuparsene. Osserva che egli dissente da alcune conclusioni contenute nella relazione, ma riconosce che la relazione stessa ha posto in luce tutti i problemi fondamentali attinenti al Consiglio di Stato e, pertanto, ritiene che si debba in primo luogo dare lettura di essa».

Il resoconto stenografico della seduta, nella sua sinteticità, omette il testo della Relazione ma prosegue:

«Il Presidente rileva che la relazione, pur essendo il frutto di un pensiero individuale, è veramente esauriente nella esposizione dei problemi che riguardano l’importante argomento e ritiene che possa formare la base della discussione. Egli pensa che la Costituzione dovrà stabilire alcune norme generalissime sul Consiglio di Stato, le quali potrebbero probabilmente essere contenute in due articoli. Una norma dovrà fissare la posizione del Consiglio di Stato, il quale, se non può propriamente definirsi organo costituzionale, assume tuttavia un’importanza fondamentale nella vita dello Stato; un’altra norma dovrà fissare le garanzie di nomina e di stabilità di carica dei componenti di questo organo.·Invita quindi la Commissione e in primo luogo il Commissario Severi a esporre le proprie vedute sull’argomento, seguendo l’ordine della relazione presentata dal Prof. Tosato»333.

Si delinea la tendenza ad inserire nella futura Costituzione delle norme che riguardino il Consiglio di Stato, seppur «generalissime», nell’ottica comunque di fissarne la posizione, data la sua importanza per lo Stato, e definire le regole per la nomina e per la stabilità dei componenti. Queste affermazioni di Piga provengono da una persona esterna al Consiglio di Stato e il Commissario Severi le condivide appieno.

333

Ivi, p. 794.

Tutta la Commissione condivide la necessità che il Consiglio di Stato venga mantenuto e non si può certo parlare di una idea che provenisse dall’interno del Consiglio di Stato o che questi spingesse o premesse affinché fosse mantenuto e costituzionalizzato334.

Severi concorda anche sul fatto che il Consiglio di Stato non «possa più avere quel carattere di organo politico che aveva originariamente»: il dato interessante, che poi uscirà fuori nelle discussioni in Assemblea Costituente ma che qui non emerge ancora, cioè sulla duplice funzione dell’Organo e sul carattere di giurisdizione speciale della giustizia amministrativa, è che non si discute ora sulla necessità o meno di mantenere ad esempio la funzione consultiva ma, piuttosto, che essa debba avere i connotati di imparzialità che, evidentemente, prima non aveva o non poteva avere.

«La trasformazione della natura del Consiglio di Stato è stata conseguenza necessaria dell’avvento del regime costituzionale parlamentare e, pertanto, si è imposta per la necessità delle cose è cioè per l’assunzione dei poteri politici da parte del Parlamento, senza che neppure tale cambiamento sia stato registrato in precetti di legge; tant’è vero che i tre progetti di legge per il riordinamento del Consiglio di Stato (Pisanelli, Galvagno e Rattazzi) che si sono susseguiti dal 1848 al 1859 non contengono traccia formale della profonda riforma che in quegli anni si era verificata. Il Consiglio di Stato rimane dunque un organo fondamentale»335.

A quanto emerge dal verbale sembra che relazione di Tosato voglia restringere la funzione consultiva del Consiglio di Stato all’ambito economico mentre vorrebbe estenderlo in materia legislativa. Severi «aderisce di buon grado alla prima tendenza, giacché ritiene evidente l’opportunità di restringere l’obbligo della consultazione preventiva in materia contrattuale, data la profonda trasformazione dell’economia nazionale e le accresciute necessità del Governo» mentre invece «esprime il suo dissenso di fronte alla tendenza di allargare le attribuzioni del Consiglio in materia legislativa». Infatti sarebbe come donare al Consiglio di Stato una parte della funzione legislativa che spetta al Parlamento, dotare il Consiglio di Stato quasi di una terza funzione, che non le compete, non le è propria e che riguardando materie ampie di

334 Ibidem. 335 Ibidem. 128

intervento il Consiglio stesso non ne avrebbe la competenza specifica336. In conclusione Severi pensa «che la progettata estensione dei poteri del Consiglio di Stato porterebbe, contro il proposito dei proponenti, a diminuire la dignità e l’indipendenza politica dell’organo. Ricorda che proposte analoghe a quella contenute nella relazione Tosato siano state avanzate altre volte in passato e anche durante il regime fascista, ma opportunamente sono state sempre respinte»337.

A questo punto interviene Ugo Forti che sottolinea come la partecipazione del Consiglio di Stato alla formazione delle leggi potrebbe servire alla migliore redazione tecnica delle stesse, ma il Commissario Severi obietta che, come anche era sempre avvenuto in passato, in regimi liberali o fascisti, «il contributo tecnico alla formazione delle leggi può, essere dato opportunamente da Consiglieri di Stato che vadano a far parte uti singuli di commissioni di studio o degli uffici Legislativi, senza impegnare la responsabilità dell’organo»338.

Severi poi tratta del sistema misto di reclutamento del personale del Consiglio di Stato, lui che proveniva da una nomina governativa seppure inviso al regime fascista, ed «esprime l’avviso che il sistema misto di arruolamento dei componenti il Consiglio abbia dato e possa dare ancora buona prova, purché si mantenga il limite originario di un terzo. di posti per i membri che provengano dal referendariato: anzi forse questo limite potrebbe essere ulteriormente ridotto al quarto. L’avere invece ampliato il numero dei posti riservati ai referendari non crede abbia giovato al prestigio ed all’autorità del Consiglio». Severi quando fu nominato consigliere di Stato aveva quarant’anni e proveniva da una carriera all’interno della pubblica amministrazione, e in special modo da quella della pubblica istruzione con Giovanni Gentile: egli nota in maniera chiara:

«i giovani che arrivano al Consiglio attraverso l’esame di referendario e giungono, talvolta al grado di Consigliere poco dopo i trent’anni, possono dare indubbiamente un notevole contributo di intelligenza e di cultura, ma, salve rare eccezioni (delle quali attualmente il Consiglio di Stato offre degli esempi), non possono anche fornire il dovuto apporto di esperienza amministrativa, la quale è forse l’elemento più prezioso per il proficuo

336 Ivi, pp. 794-795. 337 Ivi, p. 795. 338 Ibidem. 129

adempimento della funzione consultiva dell’organo. D’altra parte vi è il pericolo che i pareri provenienti da un organo composto in prevalenza da elementi troppo giovani; non abbiano la dovuta autorità di fronte ai Direttori generali ed agli alti funzionari amministrativi. Per questo anche ritiene che la carriera dei referendari dovrebbe essere meno rapida»339.

Inoltre preme a sottolineare come anche i funzionari che arrivino al Consiglio di Stato debbano avere una qualifica elevata, come fu per lui in fondo, ed averla da almeno quattro o cinque anni, al fine di mascherare l’ingresso al Consiglio di Stato come una promozione. Ci vuole esperienza e non solo capacità, per Severi, per lavorare al Consiglio di Stato anche se ritiene «infine che si possa mantenere una piccola quota posti per nomine straordinarie per meriti eccezionali, le quali possono giovare molto al Consiglio (e basti ricordare gli esempi luminosi del passato, quali quelli di Ruggero Bonghi e di Silvio Spaventa) qualora di queste nomine si faccia uso molto discreto»340. Severi, continuando nell’esposizione del proprio punto di vista sulla relazione Tosato, si sofferma sul criterio di promozione all’interno del Consiglio di Stato che per lui deve essere legato all’anzianità,

«il quale, pur con tutti i suoi gravissimi inconvenienti a lui ben noti, offre però le maggiori garanzie di imparzialità delle nomine ed esclude quindi il pericolo o il sospetto che alcune promozioni possano essere determinate da suggestioni politiche o da connivenze fra elementi del Governo e componenti del Consiglio di Stato. Rileva che il pericolo segnalato è ben più grave nei confronti del Consiglio di Stato che di fronte alla magistratura ordinaria, dato che nella materia che forma il contenzioso del Consiglio di Stato è sempre interessata la pubblica amministrazione. D’altra parte gli eventuali casi di favoritismo politico riescono tanto più evidenti e odiosi in seno al Consiglio, in quanto l’organo ha una composizione limitata»341.

Dopo queste parole seguono quelle del Commissario Forti che addirittura propone che venga distribuito il presente verbale, con le considerazioni di Severi, alle

339 Ivi, p. 795-796. 340 Ivi, p. 796. 341 Ibidem. 130

altre Commissioni data la chiarezza delle parole di Severi. Su questo è d’accordo anche il Presidente Piga che elogia Severi che

«pur essendo membro autorevole del Consiglio ,di Stato, ha bene inteso l’opportunità di non estendere le attribuzioni del Consiglio di Stato oltre i confini che sono ad esse naturali, e in ciò si è mostrato ispirato da una visione superiore dell’ordinamento costituzionale e amministrativo, mentre un gretto spirito di categoria avrebbe potuto orientarlo diversamente. Aderisce pienamente all’idea che il Consiglio di Stato non possa più assumere funzioni politiche nell’ambito di uno Stato democratico; e così pure all’idea che non si possa inserire la funzione consultiva del Consiglio di Stato nell’iniziativa ministeriale per la formazione delle leggi. Ricorda che in tutti i paesi democratici e anche nell’Inghilterra, patria d’origine del regime parlamentare, l’iniziativa del Governo nella formazione delle leggi è lasciata completamente libera. D’altra parte è anche notevole che eminenti uomini politici provenienti dal Consiglio di Stato, come il Giolitti non abbiano mai richiesto la collaborazione del Consiglio di Stato per la formazione dei progetti legislativi»342.

Il Presidente Piga continua sottolineando come il realtà il nuovo Parlamento possa fare a meno di questa consulenza tecnica del Consiglio di Stato, consulenza di cui non poteva fare a meno il sovrano assoluto. E’ il ministro che deve curare l’aspetto tecnico delle leggi, anche mediante l’uso di commissioni specifiche, come fu fatto ad esempio per molti Codici. Per quanto riguarda la proposta di Severi di adottare il criterio dell’anzianità per le promozioni in seno al Consiglio di Stato si dichiara d’accordo, mentre per la magistratura ordinaria tale criterio non è adottabile343, ed è altresì d’accordo con le considerazioni svolte sui referendari osservando che «colui che si trova portato in età troppo giovanile a un grado elevato come quello .di Consigliere di Stato, nel, quale deve permanere per un lungo numero di anni, è facilmente indotto a perdere il necessario stimolo a dare incremento alla propria cultura e alla propria attività»344. Inoltre invita a riflettere sull’opportunità di mantenere i numerosi organismi

342

Ivi, p. 797. 343

Piga era Presidente di Sezione della Corte di Cassazione. 344

Ivi, p. 798.

tecnici sorti al fianco delle amministrazioni e se il Consiglio di Stato non debba prendere il coordinamento, dato che la consulenza dell’Organo è più di una semplice consulenza, anzi è una garanzia di buona amministrazione.

Sui vari consigli tecnici presenti al fianco delle amministrazioni Severi, citando anche per esperienza personale il Consiglio Superiore della Pubblica Istruzione di cui lui stesso aveva fatto parte, oltre al Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, che ritiene siano molto utili, parla di altre commissioni, con vita effimera, che non possono usufruire dei buoni consigli dei consiglieri di Stato che ne fanno parte dato che sono organi collegiali formati da un numero notevole di persone mentre il prestigio e l’autorità dei pareri del Consiglio di Stato derivano proprio dall’essere emanati dall’Organo stesso e non da un singolo magistrato. Come a dire che quello che distingue il Consiglio di Stato è il suo essere un insieme unico di magistrati e non la somma dei magistrati che lo compongono. Da queste considerazioni nascono le parole di Severi a riguardo dell’utilizzo di consiglieri di Stato all’interno dei Gabinetti ministeriali che, secondo Severi, sviliscono la dignità del magistrato e del Consiglio stesso. Egli ritiene che «si dovrebbe trovare una formula generale da inserire naturalmente non nella Costituzione, ma nella legge del Consiglio di Stato, che impedisse questo sviamento delle funzioni dei membri del Consiglio che non giova certamente al prestigio dell’organo»345. Meglio sarebbe che i consiglieri venissero chiamati a presiedere commissioni consultive particolari: questo gioverebbe sia all’amministrazione, sia al Consiglio e sia al magistrato singolo. Anche Piga ritiene che la posizione di Capo di gabinetto non sia una posizione degna di un consigliere di Stato346.

Dunque caratteri propri e autonomi della funzione consultiva del Consiglio di Stato « pur essendo compatibili con le attribuzioni degli organi tecnici presenti presso le singole amministrazioni» e ritiene che « si debbano fissare alcuni principi fondamentali concernenti le garanzie per la nomina, la promozione e la stabilità dell’impiego dei Consiglieri di Stato. Tali principi potrebbero opportunamente essere fissati nella Costituzione»347. 345 Ivi, p. 799. 346 Ibidem. 347 Ivi, pp. 799-800. 132

La discussione prosegue sull’opportunità di prevedere o meno un rimedio alla imperfezione tecnica delle leggi, ma Piga conclude che forse dovrebbe essere il ministro guardasigilli, con un ben fornito ufficio legislativo, a controllare ciò, come in Francia. Infatti secondo Enzo Cheli «in questo processo di rinnovamento della nostra cultura politica la Francia occupa un posto particolare. L’influenza di questo paese sulle nostre istituzioni divenne particolarmente intensa proprio nel corso della fase costituente, dal momento che la Costituzione italiana veniva a seguire di poco quella francese del 27 ottobre 1947»348. Alla fine si giunge alla «conclusione che al Consiglio di Stato non debba essere attribuita una funzione consultiva obbligatoria nella formazione delle leggi e che nessun particolare organo tecnico debba venire istituito con questo scopo. (La Commissione si dichiara d’accordo)». Così continua il verbale: «il PRESIDENTE richiama poi l’attenzione della Sottocommissione sulla opportunità di. assicurare l’autonomia del Supremo Tribunale Amministrativo, svincolandolo dalla dipendenza gerarchica dal Capo del Governo»349.

Non manca un accenno al criterio di nomina dei consiglieri di Stato da parte del Governo e il Presidente Piga, così recita il resoconto stenografico della riunione, «accenna poi al grave problema del criterio di nomina dei Consiglieri di Stato e ricorda che proposte analoghe a quelle formulate dal Prof. TOSATO sono già state fatte al Governo dalla Commissione per l’amministrazione. Il Commissario FORTI informa che tali proposte incontrano delle resistenze in seno al Consiglio dei Ministri. (La Sottocommissione si dichiara d’accordo)»350. Secondo Piga le garanzie per la nomina esterna dei consiglieri di Stato dovrebbero almeno condurre a richiedere un parere preventivo del Consiglio di Stato su tali nomine, o alla scelta all’interno di una terna proposta, anche se in passato il Governo ha operato scelte oculate; vengono citati gli esempi di Mortara e Pescatore.

348

E. Cheli, «Il problema storico della Costituente», cit., p. 205. Questo saggio è stato riprodotto integralmente tre anni dopo in E. Cheli, Costituzione e sviluppo delle istituzioni in Italia, Il Mulino, Bologna 1978 e scaricabile integralmente dal seguente sito internet: http://www.federalismi.it/ApplOpenFilePDF.cfm?artid=8988&dpath=document&dfile=26122007100519. pdf&content=Il+problema+storico+della+Costituente+-+stato+-+documentazione+-+; qui si farà riferimento al numero delle pagine della prima edizione del 1975 a cura di S.J. Woolf.

349

G. D’Alessio, Alle origini della Costituzione italiana, cit., p. 801. 350

Ibidem.

Su questa linea si inserisce la preoccupazione della Sottocommissione sulla nomina a Presidente del Consiglio di Stato. Nel marzo del 1946, periodo in cui si svolgono queste riunioni, la carica di Presidente del Consiglio di Stato era ricoperta da pochi mesi da Meuccio Ruini, il quale stava svolgendo un importante lavoro per riportare l’Organo a riacquistare le caratteristiche che possedeva prima del periodo bellico, dato che solo recentemente era stata riattivata la funzione consultiva, riportata la IV Sezione da Cremona a Roma, riattivata la V Sezione, creato un ufficio di massimario, ecc. Quindi questo particolare passaggio del verbale del 15 marzo appare fondamentale alla luce degli eventi appena trascorsi.

E’ lo stesso Piga quindi che propone «si potrebbe stabilire in massima che il Presidente deve essere scelto in seno al Consiglio stesso, e, per dare una congrua garanzia alla nomina, si potrebbe proporre che fosse nominato dal Consiglio dei Ministri o dal Capo dello Stato. Si potrebbe anche affidare la scelta al Governo, con la approvazione del Senato o della Camera»351. Sembrano riflessioni sparse formulate dal Presidente, non se ne desume la provenienza, se di iniziativa personale o derivanti dalla relazione di Tosato che, come detto, è irreperibile. Sembrano tanto personali che Piga aggiunge subito dopo: «ma evidentemente queste sono soltanto proposizioni di massima, che non possono avere sufficiente concretezza fino a che non sarà nota la struttura che verrà ad assumere lo Stato»352. Il Commissario Spatafora353 aggiunge a questo il tema della inamovibilità dei referendari ma «il PRESIDENTE rileva che la discussione ha ormai esaurito l’argomento» e chiude la seduta354.

Le discussioni proseguono e le sedute affrontano temi diversi. Si torna a discutere di Consiglio di Stato nella parte iniziale della seduta del 29 marzo 1946, sempre pomeridiana. Erano presenti il Presidente, Emanuele Piga, il rappresentante del Ministero per la Costituente, Mariano Spatafora, i Commissari A. Donato Giannini, Vincenzo Gueli, Cesare Marroni, Giuseppe Matteucci, Salvatore Scoca, Carlo Sequi,