Dalla “Strategia di Lisbona” a “Europa 2020”

Riuniti nel marzo del 2000 a Lisbona, i capi di Stato e di Governo dell’Unione Europea lanciarono l'obiettivo di fare dell'Europa "l’economia più competitiva del mondo e di pervenire alla piena occupazione entro il 2010". Da allora, le diverse misure messe in campo per raggiungere questo obiettivo presero il nome di "Strategia di Lisbona".

Sviluppata nel corso di diversi Consigli europei successivi a quello di Lisbona, questa strategia si fondava su tre pilastri:

- un pilastro economico che avrebbe dovuto preparare la transizione verso un’economia competitiva, dinamica e fondata sulla conoscenza. L’accento era stato posto sulla necessità di adattarsi continuamente alle evoluzioni della società dell’informazione e sulle iniziative da incoraggiare in materia di ricerca e di sviluppo;

- un pilastro sociale che avrebbe dovuto consentire di modernizzare il modello sociale europeo grazie all'investimento nelle risorse umane e alla lotta contro l'esclusione sociale. Gli Stati membri erano invitati a investire nell'istruzione e nella formazione e a condurre una politica attiva per l'occupazione onde agevolare il passaggio all'economia della conoscenza;

- un pilastro ambientale aggiunto in occasione del Consiglio europeo di Göteborg nel giugno 2001, che si proponeva di attirare l’attenzione sul fatto che la crescita economica va dissociata dall’utilizzazione delle risorse naturali.

Trattandosi di una Strategia economica di tipo strutturale per realizzare un equilibrio tra competitività e coesione sociale, essa ha inevitabilmente riscontrato difficoltà nell’implementazione. Tali difficoltà risultano dalla complessità del governo dell’economia europeo, dove esiste un meccanismo di coordinamento degli orientamenti di politica economica a livello di capi di stato e di governo, una politica sociale ancora di competenza nazionale e una politica monetaria gestita a livello sopranazionale.

A metà percorso, il Consiglio europeo del giugno 2005 manifestò le prime insoddisfazioni per i risultati raggiunti, e decise un rilancio della strategia, perfezionando le procedure di esecuzione, coinvolgendo più direttamente la Commissione, e individuando due obiettivi centrali: la crescita economica e l'occupazione. Nel 2008 è stato avviato un nuovo ciclo della strategia (2008-2010) con un approccio di continuità, sia nelle linee guida, sia nelle aree prioritarie, con una particolare enfasi all'attuazione delle politiche di riforma. In particolare, questa ha

puntato su: I) un modello economico e sociale basato sulla conoscenza e l’innovazione; II) un ambiente favorevole allo sviluppo delle imprese; III) occupazione e mercato del lavoro e, infine, IV) interventi nel settore dell’energia e dei cambiamenti climatici che sono diventati oggetto di un’agenda politica ad hoc.

Le raccomandazioni per l'Italia hanno riguardato le finanze pubbliche, la concorrenza nel mercato dei prodotti e dei servizi e l'adeguatezza del sistema educativo rispetto alle esigenze del mercato del lavoro.

Nonostante tutti gli sforzi profusi a livello comunitario e nazionale, la “Strategia di Lisbona” non è mai riuscita effettivamente a decollare, e gli ambiziosi traguardi che essa si proponeva non sono stati, se non in minima parte, raggiunti.

L’entrata in vigore del Trattato di Lisbona e l’insediamento della nuova Commissione europea (2010 – 2014) hanno determinato un significativo cambio di rotta. La “Strategia di Lisbona” è stata ridimensionata nei suoi obiettivi ed adeguata al mutato contesto di profonda crisi economica che ha colpito il vecchio continente insieme agli Stati Uniti.

In data 3 settembre 2009, il Presidente Barroso ha presentato i nuovi orientamenti politici della Commissione europea. Sulla base di quegli orientamenti, questa ha elaborato “Europa 2020 – Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva” per uscire dalla crisi e preparare l'economia dell'UE per il prossimo decennio (COM (2010) 2020), che ha sostituito la cd. “Strategia di Lisbona”.

Per rilanciare il sistema economico vengono individuate tre priorità chiave, strettamente connesse, che si rafforzano a vicenda:

- crescita intelligente, per lo sviluppo di un’economia basata sulla conoscenza e sull’innovazione;

- crescita sostenibile, per la promozione di un’economia più efficiente sotto il profilo delle risorse, più verde e più competitiva;

- crescita inclusiva, per un’economia con un alto tasso di occupazione, in grado di favorire la coesione sociale e territoriale.

Essendo, inoltre, le economie degli Stati europei strettamente legate tra loro, la strategia comunitaria sarà attuata dai singoli Paesi membri, che si adopereranno per programmare gli interventi di loro competenza.

La strategia Europa 2020 propone cinque obiettivi che l’UE dovrebbe raggiungere entro il 2020 e in base ai quali saranno valutati i progressi compiuti:

- il 75% delle persone di età compresa tra 20 e 64 anni dovrà avere un lavoro;

- il 3% del PIL dell'UE dovrà essere investito in ricerca e sviluppo;

- i traguardi "20/20/20" in materia di clima/energia dovranno essere raggiunti, ovvero: riduzione delle emissioni di gas a effetto serra almeno del 20% rispetto ai livelli del 1990; incremento sino al 20% della quota delle fonti di energia rinnovabile nel nostro consumo finale di energia; miglioramento del 20% dell’efficienza energetica;

- il tasso di abbandono scolastico dovrà essere inferiore al 10% e almeno il 40%

dei giovani dovrà essere laureato;

- 20 milioni di persone in meno dovranno essere a rischio di povertà.

Per raggiungere tali obiettivi la Commissione europea mette in campo “sette iniziative faro” la cui realizzazione richiederà interventi a tutti i livelli di governance:

istituzioni comunitarie, Stati membri, autorità locali e regionali.

Tre sono le iniziative previste per la crescita intelligente:

- “l’Unione dell'innovazione” per riorientare la politica in materia di ricerca e sviluppo e di innovazione, al fine di migliorare le condizioni generali e l’accesso ai finanziamenti, COM(2010)546final;

- “Youth on the move” per migliorare l'efficienza dei sistemi di insegnamento e agevolare l'ingresso dei giovani nel mercato del lavoro, COM(2010)477final;

- “Un'agenda europea del digitale” per accelerare la diffusione dell'internet ad alta velocità e sfruttare i vantaggi di un mercato unico del digitale per famiglie e imprese, COM(2010)245final.

In relazione alla crescita sostenibile sono invece previsti due programmi fondamentali:

- “Un'Europa efficiente sotto il profilo delle risorse” per favorire la transizione verso un’economia basata su un impiego efficiente delle risorse, preferendo quelle a basse emissioni di carbonio, incrementando l'uso delle fonti di energia rinnovabile, modernizzando il settore dei trasporti e promuovendo l'efficienza energetica, COM(2011)21final;

- “Una politica industriale per l'era della globalizzazione” al fine di migliorare la crescita imprenditoriale, specialmente per le PMI al fine di renderle competitive e sviluppare nuove competenze, favorendo lo sviluppo di una base industriale solida e sostenibile in grado di competere su scala mondiale, COM(2010)614final.

Per quanto riguarda la crescita inclusiva, infine, sono due le iniziative faro previste:

- “Un'agenda per nuove competenze e nuovi posti di lavoro” finalizzata alla modernizzazione dei mercati del lavoro e all’aumento dei livelli di occupazione, agevolando la mobilità della manodopera e l'acquisizione di competenze lungo tutto l’arco della vita con l’obiettivo di aumentare la partecipazione al mercato del lavoro e di conciliare meglio l'offerta e la domanda di manodopera, COM(2010)682final;

- “La Piattaforma europea contro la povertà” per garantire la coesione sociale e territoriale, in modo tale che i benefici della crescita e i posti di lavoro siano equamente distribuiti e che le persone vittime di povertà e esclusione sociale possano vivere in condizioni dignitose e partecipare attivamente alla società, COM(2010)758final.

Novità sono previste anche sul fronte della governance: Europa 2020 presuppone inevitabilmente un livello più elevato di leadership e di responsabilità da parte del Consiglio europeo. La Commissione ha proposto che questo assuma la guida di UE 2020, adottando le decisioni fondamentali, fissando gli obiettivi, e incentivando un ruolo più incisivo del Parlamento europeo e un forte interesse e coinvolgimento dei Parlamenti nazionali.

In data 11 marzo 2010, il Comitato delle regioni ha esortato anche i governi regionali e locali a partecipare alla consultazione, sottoponendo ad essi alcune questioni che non sembrano aver ricevuto un adeguato approfondimento nel contesto della Strategia “Europa 2020”: la necessità di definire obiettivi differenziati a livello territoriale, la necessità di adottare indicatori che vadano oltre il PIL, il ruolo concreto degli enti regionali e locali nella ideazione e nell'applicazione della nuova strategia, l'interazione tra Europa 2020, la politica di coesione e il bilancio dell'UE, e la necessità di comunicare la nuova strategia a tutti i cittadini dell'Unione.

La nuova strategia dell’Unione europea per l’occupazione e la crescita è stata approvata in via definitiva nell’ambito del Consiglio europeo del 25 e 26 marzo 2010.

Tra gli obiettivi principali che il Consiglio europeo ha indicato quali prioritari: 1) la drastica riduzione del tasso di disoccupazione delle donne e degli uomini di età compresa tra 20 e 64 anni; 2) il miglioramento delle condizioni per la ricerca e lo sviluppo, aumentando al 3% del PIL i livelli d’investimento pubblico e privato combinati in tale settore; 3) la riduzione delle emissioni di gas effetto serra, e il contestuale aumento della quota delle fonti di energia rinnovabile; 4) il miglioramento dei livelli d’istruzione, per ridurre il tasso di dispersione scolastica e aumentare la percentuale delle persone che hanno completato l’istruzione terziaria o equivalente; 5) la riduzione del livello di povertà e l’aumento di inclusione sociale.

Il Consiglio potrà inoltre rivolgere raccomandazioni politiche ai paesi dell'UE, in materia di questioni economiche e finanziarie, oltre che in tutte le aree tematiche affrontate dalla strategia.

Una parte importante della strategia deve essere attuata dalle autorità nazionali, regionali e locali dei paesi dell'UE, coinvolgendo i parlamenti nazionali, le parti sociali e

la società civile. Campagne di sensibilizzazione devono essere condotte tra i cittadini europei.

La Commissione è responsabile per la valutazione dei progressi. Essa presenta delle relazioni annuali anche in merito alla realizzazione dei programmi di stabilità e di convergenza.

Ogni Stato europeo dovrà presentare annualmente il suo programma inserendo i traguardi che intende conseguire rispetto ai parametri di riferimento.

Successivamente, l’Unione valuterà se gli sforzi del singolo Paese siano sufficienti o meno: gli Stati virtuosi saranno premiati con incentivi e agevolazioni nell’accesso ai fondi europei, quelli inadempienti saranno oggetto di raccomandazioni o policy warning da parte della Commissione (non sono previste invece sanzioni vere e proprie).

Infine, le relazioni e le valutazioni nell’ambito di Europa 2020 e del patto di stabilità e crescita saranno elaborate contemporaneamente, pur rimanendo strumenti distinti, per migliorare la coerenza. In tal modo, le due strategie potranno perseguire obiettivi analoghi in materia di riforme, pur rimanendo due strumenti separati.

In data 27 aprile 2010, sono stati adottati dal Consiglio europeo i 10 orientamenti integrati «Europa 2020», che andranno a sostituire i 24 orientamenti esistenti in materia di occupazione e gli indirizzi di massima per le politiche economiche. Gli orientamenti integrati definiscono il quadro di attuazione di Europa 2020 e dei correlati programmi di riforma a livello degli Stati membri, e si sostanziano in “dieci linee guida”, ovvero:

- orientamento 1: garantire la qualità e la sostenibilità delle finanze pubbliche;

- orientamento 2: ovviare agli squilibri macroeconomici;

- orientamento 3: ridurre gli squilibri nell'area dell'euro;

- orientamento 4: ottimizzare il sostegno alla R&S e all'innovazione, rafforzare il triangolo della conoscenza e sfruttare il potenziale dell'economia digitale;

- orientamento 5: migliorare l'efficienza sotto il profilo delle risorse e ridurre le emissioni di gas a effetto serra;

- orientamento 6: migliorare il clima per le imprese e i consumatori e modernizzare la base industriale;

- orientamento 7: aumentare la partecipazione al mercato del lavoro e ridurre la disoccupazione strutturale;

- orientamento 8: disporre di una forza lavoro qualificata conforme alle esigenze del mercato occupazionale, promuovendo la qualità del lavoro e la formazione continua;

- orientamento 9: migliorare l'efficacia dei sistemi d'istruzione e formazione a tutti i livelli e aumentare la partecipazione all'insegnamento superiore;

- orientamento 10: promuovere l'inclusione sociale e lottare contro la povertà.

Gli orientamenti indicati vengono formulati e dettagliati attraverso due strumenti giuridici distinti ma strettamente interconnessi:

- una Raccomandazione del Consiglio relativa agli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e dell'Unione - Parte I degli orientamenti integrati SEC(2010)488 del 27 aprile 2010;

- una Decisione del Consiglio sugli orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione - Parte II degli orientamenti integrati (la proposta di decisione è identificata con COM(2011)6def. del 12 gennaio 2011).