In linea con quanto previsto nei Paesi che per primi hanno istituito la figura dell’Ombudsman, anche il nostro ordinamento nell’ultimo decennio ha istituito Difensori civici settoriali con specifiche competenze in determinate materie o per la tutela di determinate categorie di soggetti. Questi Difensori civici non costituiscono un’alternativa all’Ombudsman con competenza generale, ma lo affiancano nella tutela degli individui e svolgono insieme le attività per le quali è attribuita una specifica competenza.
6.1 Il Garante dei diritti dei detenuti
Il Garante dei diritti dei detenuti è una figura presente nella gran parte dei Paesi Europei che come dice il nome stesso si occupa della tutela dei diritti delle persone sottoposte a restrizione della libertà e svolge una funzione di ausilio nei loro confronti.
Oltre, alla supervisione e alla sorveglianza sul rispetto dei diritti dei detenuti, il Garante svolge funzioni di ascolto nei confronti di questi soggetti, data la posizione particolarmente debole e che facilmente si potrebbe aggravare in un contesto di difficile sopravvivenza.
La figura non poteva mancare nei Paesi che costituiscono la patria dell’Ombudsman come la Svezia e i Paesi scandinavi e gli vengono riconosciuti ampi poteri in materia di sorveglianza della pubblica amministrazione contro gli abusi nei confronti dei detenuti.
La Svezia e la Finlandia hanno un Ombudsman collegiale di nomina parlamentare, la Danimarca invece ha un istituto con competenza suddivisa in dipartimenti.
Anche molti Paesi dell’Unione Europea hanno istituito un Ombudsman dei detenuti, ad esempio gli ordinamenti dell’Inghilterra e della Scozia, prevedono
100 La Liguria prevede la partecipazione del Difensore civico al Comitato per la tutela delle
popolazioni nomadi, che ha il compito di studiare le loro condizioni di vita e di formulare delle proposte e soluzioni circa un migliore inserimento nella vita sociale ed economica della Regione (L.R. 21/1992)
95 la figura dotandola di ampi poteri di ispezione e di tutela dei detenuti contro gli abusi delle amministrazioni. Il Portogallo ha un figura simile, istituita negli anni ’90 dotata di poteri ispettivi diretti a verificare l’operato delle forze armate nel Paese. La Francia, invece, non prevede l’istituzione di un’apposita figura ma attribuisce al ministro della giustizia il potere di istituire uffici locali adibiti a queste funzioni.
In Italia, come per il Difensore civico, fino a poco tempo fa la scelta sull’istituzione di un Garante dei detenuti spettava solo ed esclusivamente ai governi locali. In linea generale, Regioni e Comuni hanno istituito Garanti che ricevono segnalazioni sul mancato rispetto della normativa penitenziaria, sui diritti dei detenuti eventualmente violati o parzialmente attuati e si rivolgono all’autorità competente per chiedere chiarimenti o spiegazioni, sollecitando gli adempimenti o le azioni necessarie.
Il loro operato si differenzia sia per natura sia per funzione, da quello degli organi di ispezione interna degli istituti penitenziari e della stessa magistratura di sorveglianza.
I Garanti possono effettuare colloqui con i detenuti e possono visitare gli istituti penitenziari senza autorizzazione, secondo quanto disposto dall’ordinamento penitenziario.
Nel 2008, come era avvenuto nel decennio precedente per i Difensori civici regionali e locali, è stata istituita la Conferenza nazionale dei Garanti regionali. Si tratta di un organismo che ha il compito di pianificare iniziative di rilievo nazionale per meglio affrontare le problematiche connesse alla tutela dei diritti fondamentali dei detenuti, all’esecuzione della pena e al loro reinserimento sociale.
Fino allo scorso marzo il nostro ordinamento anche dal punto di vista della tutela di persone sottoposte a restrizione della libertà presentava una grave carenza. Infatti, l’Italia era sprovvista di un Garante nazionale dei diritti dei detenenuti ma esistevano soltanto Garanti a livello regionale, provinciale e comunale le cui funzioni sono definite negli atti istitutivi.
La necessità di istituire tale figura è data innanzitutto dalla difficoltà riscontrata dai magistrati di sorveglianza nella verifica del rispetto della legalità all’interno delle carceri, ma non solo. Sappiamo che i nostri istituti penitenziari negli ultimi anni sono afflitti da gravi problemi di sovraffollamento, infatti in essi sono
96 ospitati un numero di detenuti decisamente superiore rispetto alla capienza regolamentare. La situazione italiana, da questo punto di vista, è particolarmente drammatica e tutto questo mette a rischio il rispetto delle norme di sicurezza in questi luoghi e l’intero sistema carcerario. Questa situazione produce inevitabilmente la violazione dell’art. 3 della Convezione Europea dei Diritti dell’Uomo ed ha portato a diverse condanne da parte della Corte Europea. La Corte di Strasburgo ha più volte invitato l’Italia a porre rimendi a queste problematiche e trovare delle soluzioni che siano in grado, nel più breve tempo possibile, di ripristinare le carenze. Purtroppo, si tratta di una situazione che il nostro Paese si trascina ormai da diversi anni e tutti i tentativi, come la modifica del codice penale e l’introduzione della sospensione condizionale della pena101, hanno migliorato solo parzialmente la situazione, ma ancora oggi non si è arrivati ad una soluzione definitiva.
Nel marzo 2015, nel tentativo di dare una risposta al problema che investe le istituzioni carcerarie italiane e in attuazione del D.L. 146/2013 cosiddetto “svuota-carceri”, il Ministro della Giustizia ha sottoscritto un decreto ministeriale con il quale sono state regolate la struttura e la composizione dell’organo di garanzia dei diritti e delle persone detenute o private della libertà personale, cercando anche di dare una risposta alle sollecitazioni della Corte Europea dei diritti dell’uomo in materia di tutela dei detenuti.
È stata introdotta nell’ordinamento italiano la figura del Garante nazionale dei detenuti e secondo quanto previsto dal decreto ministeriale sarà un organo collegiale composto da tre membri, uno dei quali nominato dal Presidente. L’istituto avrà sede presso il Ministero della Giustizia e sarà dotato di funzionari scelti dal Garante dopo aver sentito il parere del ministro e delle organizzazioni sindacali.
Per quanto riguarda le funzioni, il decreto riconosce al Garante il compito di vigilare affinché l’esecuzione della custodia di detenuti in carcere o sottoposti ad altre forme di limitazione della libertà personale, avvenga nel pieno rispetto della Costituzione, delle convenzioni internazionali sui diritti umani ratificate dall’Italia, delle leggi dello Stato e dei regolamenti.
101 La sospensione condizionale della pena è un istituto giuridico, disciplinato, nell'ordinamento
italiano, dagli artt. 163-168 c.p., mediante il quale coloro che sono condannati a scontare una pena che non supera i due anni di reclusione, ottengono una sospensione dell'esecuzione della stessa. Se al termine di questo periodo di sospensione, il soggetto non ha commesso un altro delitto della stessa indole, il reato si estingue e, quindi, non ha luogo l'esecuzione della stessa.
97 Può visitare, senza necessità di autorizzazione, tutte le strutture destinate ad accogliere le persone sottoposte a misure di sicurezza detentive. Può, inoltre, prendere visione, previo consenso anche solo verbale dell’interessato, degli atti contenuti nel fascicolo della persona privata della libertà personale. Periodicamente, inoltre, deve redigere rapporti nei quali si fa un riepilogo dei casi trattati, delle difficoltà incontrate e delle situazioni per le quali è necessario un intervento urgente.
Ad oggi, però, il Garante non è stato ancora nominato. Se si è fatto un passo in avanti rispetto alla questione del Difensore civico nazionale con l’approvazione di un decreto che ne definisce l’organizzazione ed i poteri, dal punto di vista dei risultati siamo ancora bloccati.
6.2 L’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza
La figura del Garante per l’infanzia e l’adolescenza è l’Ombudsman che rappresenta gli interessi dei minori e si occupa della protezione e della promozione dei diritti di questa particolare categoria di cittadini.
L’istituzione di un Garante, che nel nostro Paese si articola a livello nazionale, regionale e locale, trova fondamento nella Convenzione delle Nazioni Unite sui Diritti del fanciullo, stipulata nel 1989 e in cui si afferma che i minori sono titolari di diritti al pari degli adulti e nella Convenzione Europea sull’esercizio dei diritti da parte dei minori, stipulata nel 1996 nella quale si afferma che ai diritti dei minori devono essere riconosciuti gli stessi diritti di azione previsti per qualsiasi altro individuo.
La legge n. 112 del 12 luglio 2011 istituisce nel nostro Paese l’Autorità garante
per l’infanzia e l’adolescenza102 come organo monocratico il cui compito è esaminare e segnalare alle autorità competenti situazioni di abbandono, disagio o violazione o rischio di violazione, dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza. Può richiedere alle pubbliche amministrazioni o a enti pubblici e privati di fornire informazioni rilevanti ai fini della tutela delle persone di minore età e può, inoltre, accedere a dati e informazioni.
102 Dal novembre 2011 il primo titolare dell’Autorità è Vincenzo Spadafora, che si è sempre
occupato di tutela dei minori, acquisendo una particolare esperienza in materia di tutela dei diritti di minori.
98 Nello specifico, il Garante dell’infanzia e dell’adolescenza, ha il compito di ascoltare minori e adolescenti al fine di garantirne la partecipazione attiva nella comunità. Inoltre, ha il compito di creare dei rapporti di collaborazione con tutti i soggetti operanti nell’ambito della tutela e della promozione dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza.
Nella stessa legge istitutiva è prevista la collaborazione con la Commissione Parlamentare per l’infanzia e l’adolescenza103 e con l’Osservatorio nazionale per l’infanzia e l’adolescenza104.
Invece, per l’analisi di questioni di particolare interesse, il Garante può avvalersi della collaborazione di commissioni consultive composte, oltre che da rappresentanti di istituzioni, associazioni ed esperti, anche da rappresentanze di bambini ed adolescenti.
Una delle principali forme di tutela affidate all'Autorità garante è la possibilità di segnalare violazioni o rischi di violazione dei diritti dei bambini e degli adolescenti di cui venga a conoscenza sia d’ufficio, sia dietro segnalazione. Non essendo prevista dalla legge la possibilità di un suo intervento sui procedimenti, è prevista una collaborazione con le istituzioni competenti, come i servizi sociali, tribunali e scuole per assicurare che le segnalazioni ricevano sia la dovuta attenzione, sia delle risposte concrete volte alla risoluzione delle problematiche.
L'Autorità garante ha anche il compito di formulare pareri, osservazioni e proposte sulle leggi e le politiche che riguardano i bambini e gli adolescenti.
Per ottenere importanti risultati è prevista anche una robusta attività di promozione e di sensibilizzazione al fine di diffondere la conoscenza e la cultura dei diritti dell'infanzia e dell'adolescenza e per favorire l’attuazione del riconoscimento dei minorenni come soggetti titolari di diritti. Per questo l’Autorità garante ha creato delle alleanze con il mondo della cultura e dei media con l’obiettivo di far conoscere la propria attività.
103 La Commissione parlamentare per l’infanzia e l’adolescenza è stata istituita con la legge
451/1997 ed ha compiti di indirizzo e di controllo sulla concreta attuazione degli accordi internazionali e della legislazione relativi ai diritti e allo sviluppo dei minori.
104 L’osservatorio nazionale per l’infanzia e l’adolescenza, istituito insieme alla Commissione
parlamentare per l’infanzia e l’adolescenza con la legge n. 451 del 1997, coordina le amministrazioni centrali, regionali e locali e tutte le associazioni e le organizzazioni non governative che si occupano di infanzia.
99 L'Autorità predispone, come previsto per il Difensore civico e per il Garante dei detenuti, una relazione annuale al Parlamento per dar conto delle attività realizzate.
Inoltre, l'Autorità presiede la Conferenza nazionale per la garanzia dei diritti dell'infanzia e dell'adolescenza, composta dai garanti regionali, e partecipa ai lavori di reti ed organizzazioni internazionali di tutela e promozione dei diritti delle persone di minore età.
Nell’analisi delle competenze e dei poteri attribuiti al Garante per l’infanzia troviamo molte similitudini con le funzioni ed i poteri riconosciuti al Difensore civico e il Garante dei detenuti, con la differenza però che a capo di questa Autorità vi è un rappresentante che può operare concretamente nella realizzazione degli obiettivi dell’organo. Tutto questo, invece, manca per sia per l’Ombudsman a livello nazionale, per il quale non abbiamo ancora una legge generale, sia per il Garante dei detenuti per il quale da circa sei mesi vige nel nostro ordinamento una legge nazionale che ne regola i poteri e le funzioni ma che ad oggi non è stato ancora nominato.