Secondo l’art. 195 del Trattato di Maastricht «Il Parlamento europeo
nomina un Mediatore, abilitato a ricevere le denunce di qualsiasi cittadino dell'Unione o di qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, e riguardanti casi di cattiva amministrazione nell'azione delle istituzioni o degli organi comunitari, salvo la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali».
133 È il caso di Spagna con il “Defensor del Pueblo Europeo” e del Portogallo con il “Provedor de
Justiça Europeu”
134 Questo ritardo nell’elezione era dovuto ad una difficoltà del Parlamento nella scelta tra i due
candidati che avevano ottenuto il maggior numero di voti. Per poter procedere nell’elezione è stata necessaria una modifica del Regolamento del Parlamento europeo e la pubblicazione di un nuovo regolamento che permetteva anche ai tre Paesi appena entrati nell’Unione Europea (Finlandia, Svezia e Austria) di presentare le proprie candidature
133 La natura degli Ombudsman viene quasi sempre individuata sulla base dell’istituzione che li nomina e dunque avremo un Ombudsman parlamentare, come nel caso europeo, se la nomina è di competenza del Parlamento; un Ombudsman parlamentare-governativo, come nel caso di Francia e Gran Bretagna, se la nomina è di competenza del Governo ma c’è un rapporto fiduciario con il Parlamento; un Ombudsman governativo se non c’è alcun legame con il Parlamento e se gli vengono attribuite funzioni specifiche come nel caso della Svezia; un Ombudsman “spontaneo”135 se non ha alcun legame con le istituzioni nazionali e si occupa della tutela di interessi diffusi come nel caso dell’Ombudsman bancario istituito in Italia136.
Dal contenuto dell’art. 195 e da questa classificazione si evince, dunque, che il Mediatore europeo è un organo di natura parlamentare. Il Parlamento, infatti, procede alla nomina del Mediatore all’inizio di ogni legislatura e la durata del suo mandato è pari alla durata della legislatura stessa.
La natura parlamentare dell’organo si evince, però, anche da altri aspetti della disciplina della materia e dalle attività che legano le due istituzioni.
Il Mediatore, ad esempio, è tenuto ad informare il Parlamento dei risultati ottenuti da tutte le sue indagini attraverso la redazione di un rapporto su ogni caso trattato, oltre che alla redazione di una rapporto annuale che sintetizza l’attività svolta.
Inoltre, il Parlamento, attraverso una serie di iniziative, è l’unico organo che può intervenire a sostegno del Mediatore nei casi in cui le istituzioni e gli organi comunitari negano l’accesso ai documenti e alle informazioni.
Ma c’è ancora un altro aspetto che rafforza il legame tra il Parlamento e il Mediatore ed è la condivisione della stessa sede. Infatti, la sede principale del Mediatore si trova a Strasburgo ed è la stessa dell’assemblea plenaria del Parlamento europeo.
La scelta della sede è stata più volte oggetto di critica perché il centro dell’attività amministrativa comunitaria è a Bruxelles che è anche la sede della Commissione per le petizioni che tiene i rapporti tra Mediatore e Parlamento. E proprio
135 Per avere un quadro più completo in relazione all’Ombudsman di tipo spontaneo si consiglia di
consultare G. De Vernigotti, cit., pag. 3.
136 L’Ombudsman bancario è un organismo collegiale di giudizio alternativo alla magistratura
ordinaria a cui possono rivolgersi i clienti per risolvere gratuitamente le controversie con le banche e gli intermediari finanziari in materia di servizi di investimento.
134 Bruxelles sembra la sede più idonea per gli uffici del Mediatore, data la funzione di contrasto alla cattiva amministrazione. Ma fino alla fine degli anni ’90 l’unica sede era Strasburgo.
Per risolvere questa problematica nel 1997 è stata istituita a Bruxelles una sede distaccata proprio con lo scopo di avvicinare il Mediatore europeo alla stessa sede dei più numerosi apparati amministrativi dell’Unione Europea.
Dal testo dell’art. 195 si evince, inoltre, la duplice finalità del Mediatore europeo; infatti, esso è un organo ausiliario del Parlamento quando svolge la funzione di controllo sull’organo esecutivo e allo stesso tempo è uno strumento di tutela a garanzia dei cittadini rispetto all’apparato amministrativo comunitario. Il duplice ruolo riconosciuto al Mediatore europeo non costituisce una novità, ma è un elemento comune a tutti gli Ombudsman nazionali.
La funzione di Commissario parlamentare gli è stata attribuita in Svezia al momento della prima istituzione e quando aveva soltanto compiti di controllo e di valutazione sull’operato dell’amministrazione, senza però avere poteri di intervento. Successivamente, gli è stata riconosciuta la funzione di tutela non giurisdizionale dei diritti dei cittadini ma anche in questo caso senza poteri incisivi.
E quindi, negli Ombudsman nazionali convivono due anime, quella di Commissario parlamentare e quella di magistrato di sollecitazione e di persuasione, senza che però l’Ombudsman ne abbia o ne conquisti una propria137.
Tutti questi elementi di vicinanza tra il Parlamento e il Mediatore non indicano però che tra le due istituzioni vi sia un rapporto di dipendenza, perché il Mediatore europeo come tutti gli Ombudsman nazionali o locali è caratterizzato da una forte autonomia e indipendenza nei confronti di qualsiasi organo o istituzione.
L’autonomia e l’indipendenza dell’Ombudsman sono due caratteristiche alla base dell’istituto e anche al momento dell’istituzione del Mediatore europeo e della redazione dello Statuto, molti sono stati i dibattiti sulla questione. L’obiettivo da raggiungere era riuscire a conciliare la vicinanza tra Parlamento e Mediatore ed evitare allo stesso tempo la creazione di rapporti di dipendenza o di controllo.
137 G. Pastori – Il Difensore civico nell’ordinamento italiano, in Rivista internazionale dei diritti
135 Infatti, in diverse disposizioni viene sottolineata con forza l’indipendenza del Mediatore e un primo esempio è proprio l’art. 195 del Trattato di Maastricht che dedica il terzo comma alla questione: «Il Mediatore esercita le sue funzioni in
piena indipendenza. Nell'adempimento dei suoi doveri, egli non sollecita né accetta istruzioni da alcun organismo. Per tutta la durata del suo mandato, il mediatore non può esercitare alcuna altra attività professionale, remunerata o meno».
In particolare, l’indipendenza del Mediatore europeo è sancita proprio da quei forti legami che l’istituto ha con l’organo legislativo e da tutte quelle norme che si occupano della struttura e del funzionamento degli uffici.
Ma c’è un aspetto che sembra creare una contraddizione, perché ci chiediamo come possa svolgere il ruolo di Commissario parlamentare se non può ricevere alcuna istruzione da parte del Parlamento.
Questo aspetto, infatti, ci porta ad escludere questo ruolo e più nello specifico ci porta ad escludere che il Mediatore possa essere considerato un organo del Parlamento. E dunque, dall’indipendenza sancita nell’art. 195 si solleva anche una questione di legittimità dell’istituto138.
Il Parlamento europeo ha una legittimità politica che però non è riconosciuta al Mediatore, pur essendo quest’ultimo nominato dal Parlamento stesso e infatti, il Mediatore non ha il potere di contestare nel merito gli atti delle amministrazioni e non può mettere in discussione le finalità da esse perseguite.
Secondo Soulard l’indipendenza del Mediatore si manifesta nel non prendere le parti di nessuno, aspetto che rende legittima la sua attività e le procedure seguite, ed il prestigio del Mediatore si determina con la sua capacità di non farsi influenzare dalla politica e dalla sua capacità di agire autonomamente.
Oltre a questi aspetti, ve ne sono altri che ci permettono di affermare con certezza l’indipendenza dell’istituto e sono contenuti nelle stesse norme che disciplinano la figura ed il suo funzionamento. Alcuni esempi sono le norme che spiegano le modalità di nomina e revoca e le norme che stabiliscono i requisiti e le qualità professionali e non che i candidati alla carica di Mediatore devono possedere.
138 C. Soulard – Le Médiateur: indépendance et privilèges, in E.A. Marias, The European
136 Ma ancor più incisiva da questo punto di vista è la questione relativa alla incompatibilità del Mediatore, sancita nell’ultimo inciso del comma terzo dell’art. 195 dove si prevede l’impossibilità per il Mediatore di esercitare alcuna attività professionale remunerata o meno. La portata delle incompatibilità è specificata anche nell’art. 10 dello Statuto del Mediatore europeo che ha esteso il divieto di esercizio di qualsiasi attività amministrativa e politica.
Tutte le incompatibilità si applicano soltanto durante il mandato del Mediatore, e al termine di esso il Mediatore può ricoprire qualsiasi carica. Non valgono neanche per le attività svolte in precedenza, infatti, il Mediatore può essere scelto anche tra deputati e titolari di mandati elettivi.
Su questo ultimo punto in dottrina sono state espresse alcune titubanze, secondo alcuni studiosi, è preferibile estendere le incompatibilità anche a coloro che hanno ricoperto la carica di deputato ed è preferibile prevedere un’incompatibilità politica più rigorosa per evitare che un gruppo politico possa candidare ed eleggere uno dei suoi membri, politicizzando in questo modo la figura del Mediatore139.
Nella dottrina c’è anche chi assume una posizione contraria sostenendo che imporre questa incompatibilità significherebbe limitare troppo la scelta del Parlamento perché un sistema così rigido vieterebbe la nomina di tutti coloro che in passato hanno svolto un’attività politica140.
Al secondo comma dell’art. 9 dello Statuto, inoltre, è previsto un generico impegno che il Mediatore deve assumere al momento dell’inizio del mandato e più precisamente al momento del giuramento di fronte alla Corte di Giustizia. Un impegno che non consiste soltanto nel rispettare tutte le funzioni e gli obblighi durante il mandato ma rispettare tali obblighi e i doveri di onestà e riserbo anche al termine della carica, ma soprattutto non accettare dopo la cessazione del mandato determinate incarichi o altri vantaggi.
Altra questione importante è quella affrontata nel comma terzo dell’art. 10 dello Statuto e a cui non si fa alcun riferimento, invece, nell’art. 195 del Trattato di Maastricht ed è la questione relativa alle immunità.
139 M. Mariani – Il Mediatore europeo, in M. Mariani et al., cit., pag. 87 140C. Soulard, cit., pag. 98
137 Lo Statuto prevede l’estensione delle stesse immunità previste negli artt. dal 12 al 15 e nell’art. 18 del Protocollo sui privilegi e le immunità delle Comunità europee.
In base a queste disposizioni il Mediatore beneficia dell’immunità giurisdizionale soltanto per gli atti che svolge in veste ufficiale e non per tutti gli atti esercitati. Mentre, non gli vengono riconosciute tutte le immunità previste per i giudici della Corte di Giustizia, ai quali, invece, viene riconosciuta l’immunità funzionale anche per gli atti della vita privata e limitatamente al periodo del mandato.
Le stesse immunità valgono anche nei confronti dei funzionari che lavorano insieme al Mediatore e al personale della segreteria e sono valide anche al termine della carica.
In dottrina se da una parte c’è chi sostiene che questo regime non sia idoneo alla figura del Mediatore e alle funzioni che egli svolge e che sia necessario rivedere il regime normativo ed estendere le stesse disposizioni previste per i giudici della Corte141; dall’altra c’è chi sostiene che un atto primario come il Protocollo non possa essere esteso sulla base di una Decisione del Parlamento europeo. E in altre parole, che non si possa applicare il contenuto del Protocollo all’istituto del Mediatore europeo e ai suoi funzionari soltanto sulla base dello Statuto142.
Riconoscere l’immunità in capo al Mediatore ed ai suoi funzionari non significa, però, liberarlo completamente da ogni responsabilità. Infatti, egli deve comunque rispettare tutti gli obblighi riconosciuti in capo alla figura.
Null’altro è previsto in materia. E non sono previste neanche le modalità di applicazione delle sanzioni, l’unico rimedio possibile di fronte alla violazione di un obbligo del Mediatore è la richiesta di presentazione delle sue dimissioni, rimedio che però può essere applicato soltanto durante lo svolgimento del mandato, mentre è del tutto assente una disciplina per le violazioni che si verificano al termine di esso.
Per quanto riguarda gli obblighi riconosciuti in capo al Mediatore, interessante è la questione relativa all’obbligo di riservatezza (art. 41 Statuto del
Mediatore europeo) che vige per il Mediatore ed i suoi funzionari in relazione ai fatti, ai documenti e a tutte le informazioni di cui essi vengono a conoscenza
141M. Mariani, cit., pag. 89
142 C. Curti Gialdino – Trattato di Maastricht sull’Unione europea, Istituto Poligrafico dello Stato,
138 durante lo svolgimento dell’attività e nel corso delle indagini e che possono recare pregiudizio alla persona denunciante o a qualsiasi altra persona interessata. Le disposizioni che disciplinano l’obbligo di riservatezza, che vige anche dopo la cessazione della carica, prevedono un’eccezione ad esso, ovvero i casi in cui il Mediatore o i suoi funzionari vengono a conoscenza di fatti penalmente rilevanti (art. 42 Statuto del Mediatore europeo). In questi casi è previsto in capo al Mediatore l’obbligo di darne comunicazione alle autorità nazionali competenti e all’istituzione europea di cui il funzionario o l’agente interessato è dipendente.