Dopo aver esaminato le principali peculiarità dell’istituto della difesa civica è utile, per avere un quadro più completo della figura, cercare di capire quale sia il posto che l’Ombudsman occupa all’interno del nostro ordinamento. E il ruolo che l’Ombudsman occupa nel sistema istituzionale italiano è del tutto originale.
Gli Ombudsman non possono essere considerati organi giurisdizionali anche se agiscono nel campo della tutela dei diritti e non sono neppure classificabili come organi amministrativi perché non sono inquadrati in una struttura ministeriale. Come ribadito più volte a caratterizzare l’istituto della difesa civica c’è un aspetto interessante ed è quello della forte autonomia ed indipendenza. Ed è
68 proprio sulla base di queste due garanzie che una parte della dottrina63 ha aperto un dibattito relativo al possibile inquadramento del Difensore civico tra le Autorità amministrative indipendenti.
Le Autorità amministrative sono una categoria di elaborazione dottrinale piuttosto recente, sono infatti di poco anteriori agli anni ’90.
Sono organismi di garanzia con competenza settorialmente limitata ed operanti in ambiti sociali, economici e di rilevanza costituzionale e svolgono una funzione di tutela e di regolamentazione nei confronti di interessi collettivi appartenenti a settori delicati della vita sociale.
Le Autorità di garanzia svolgono, inoltre, funzioni di vigilanza, di regolamentazione e in alcuni particolari settori di interesse pubblico hanno un compito di risoluzione delle controversie.
Tutta la loro attività è improntata a criteri di economicità ed efficacia e gli strumenti di azione sono piuttosto informali e poco rigidi.
Le Autorità indipendenti godono di particolari garanzie di autonomia e vengono nominati da organi democratici secondo un rapporto fiduciario. I loro componenti sono scelti con criteri abbastanza simili a quelli previsti per i funzionari degli uffici della difesa civica, come ad esempio la particolare attenzione alle capacità professionali dei candidati posta nella fase di reclutamento.
È questo uno dei primi elementi di comunanza tra i due istituti, infatti, in entrambi i casi è necessario che a svolgere compiti così delicati siano funzionari con specifici requisiti sia professionali che morali. Infatti il Difensore civico ed i suoi collaboratori non devono avere soltanto conoscenze giuridico- amministrative ma devono anche svolgere le loro funzioni in modo imparziale e super partes e lo stesso vale per le Autorità amministrative64.
La parte di dottrina che ha sostenuto la tesi in base alla quale il Difensore civico è inquadrabile tra le Autorità di garanzia si è basata anche su altri elementi di comunanza tra i due istituti.
63 A sostenere tale tesi ricordiamo, tra gli altri, E. Casetta – Riflessioni attuali sul ruolo del
Difensore civico in Diritto e Economia, 1997, V, pag. 227 e ss.; G. Pastori - La Pubblica Amministrazione in G. Amato e A. Barbera – Manuale di diritto pubblico, Bologna, 1991, p. 543.
64 Al fine di chiarire meglio il concetto si possono richiamare i requisiti di ineleggibilità e di
incompatibilità previsti per la difesa civica e per le Autorità di garanzia, con i quali si vuole evitare qualsiasi coinvolgimento con il potere politico o esecutivo che costituiscono il principale oggetto di controllo da parte dei due istituti.
69 Ad esempio, la durata predeterminata della carica, sia essa un numero preciso di anni o la durata del mandato del Consiglio e la non rieleggibilità prevista nella maggior parte degli statuti.
Altri aspetti in comune sono la sussistenza di cause di ineleggibilità e di incompatibilità e la neutralità necessaria proprio per la funzione di tutela del cittadino e dei suoi interessi.
Quando si parla di neutralità si fa riferimento alla necessità di favorire la tutela dell’interesse privato rispetto a quello pubblico.
Ultimo aspetto che accomuna gli istituti è il dovere di informazione periodica nei confronti dell’organo legislativo.
È importante sottolineare anche la posizione che alcuni legislatori regionali hanno assunto, infatti, l’inquadramento della difesa civica tra le Autorità amministrative indipendenti non è rimasto soltanto una questione dottrinale, ma gli statuti di alcune Regioni italiane hanno qualificato esplicitamente il Difensore civico come Autorità di garanzia. È il caso della Liguria, del Piemonte e della Puglia.
Se da una parte troviamo una dottrina favorevole all’inquadramento del Difensore civico tra le Autorità amministrative, dall’altra c’è chi sostiene la tesi contraria e argomenta la propria posizione elencando quegli elementi di difformità tra i due istituti65.
In primo luogo va sottolineata proprio l’autonomia organizzativa, ovvero l’autonomia che comprende la dotazione organica dei mezzi necessari al funzionamento degli uffici, riconosciuta in capo alle Autorità di garanzia e non ai Difensori civici che invece sono assoggettati alle decisioni del Consiglio o della Giunta.
In secondo luogo, i Difensori civici non detengono, al pari di molte delle Autorità amministrative, un’autonoma entrata finanziaria, infatti il finanziamento dell’ufficio è dato essenzialmente da fondi regionali iscritti nel bilancio.
Costituisce un aspetto di difformità anche la non completa libertà da qualsiasi forma di ingerenza e controllo. Infatti se prendiamo in considerazione le
65 A sostenere una tesi negativa è S. Piazza – Il Difensore civico (regionale, provinciale, comunale)
nel quadro delle attività amministrative indipendenti, in Nuova rassegna, 1998, 3, pag. 269 e ss.. Altri sostenitori di una tesi contraria sono: V. Cerulli Irelli. – Premesse e problematiche allo studio delle amministrazioni indipendenti in Mercati e amministrazioni indipendenti a cura di F. Bassi e F. Merusi, Milano, 1993 e N. Marzona – Gli organi di controllo pubblico sulle società, in Banca Borsa, 1995, I, pag. 533 e 534.
70 modalità di nomina e la possibilità di revoca del Difensore civico possiamo riscontrare un certo tipo di legame con le maggioranze politiche che invece deve essere assolutamente assente per le Autorità di garanzia, altrimenti si va a snaturare la loro sostanza.
Un altro aspetto da non tralasciare e che ci permette di valutare quale delle due tesi sia da favorire è quello relativo ai poteri concessi al Difensore civico. Come sappiamo vengono attribuiti in capo ad esso il potere di ispezione ed indagine, di esame di atti e documenti ed il potere di sollecitazione. Si tratta di poteri riconosciuti anche in capo alle Autorità indipendenti che però a differenza dei Difensori civici detengono anche poteri e strumenti coercitivi, decisionali, repressivi e sanzionatori. Quindi possiamo riscontrare un’ulteriore e importante difformità tra i due istituti che si riflette direttamente sulla loro natura. Va constatato però che negli ultimi due decenni e con l’attribuzione di poteri innovativi in capo al Difensore civico le difformità almeno da questo punto di vista sembrano essere mitigate.
Infatti, l’attribuzione di poteri quali il controllo di legittimità sugli atti oppure il potere sostitutivo o ancora il potere di chiedere l’avvio di un procedimento a carico di funzionari inadempienti e lo stesso obbligo di segnalazione alle autorità indipendenti hanno fatto sì che il Difensore civico assumesse un ruolo maggiormente coercitivo e ne hanno rafforzato la funzione.
A questo punto abbiamo un quadro piuttosto completo della situazione e possiamo arrivare a delle conclusioni.
Analizzando le caratteristiche principali dei due istituti possiamo riscontrare molteplici difformità che non ci permettono di inquadrare il Difensore civico tra le Autorità indipendenti ma possiamo pensare piuttosto che l’istituto della difesa civica sia il modello a cui il legislatore si è ispirato nella creazione delle Autorità di garanzia e che il Difensore civico abbia ispirato le caratteristiche e le funzioni da attribuire alle Autorità amministrative indipendenti e nonostante ciò è importante notare che sia rimasto indietro rispetto a queste ultime che invece hanno avuto uno sviluppo maggiore66.
66 Di questo avviso è E. Cassetta – Il Difensore civico: un enigma da definire, in Convivenza nella
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