Come si può facilmente immaginare il Difensore civico, come in un qualsiasi procedimento di un qualsiasi ente, prima di arrivare ad emettere una proposta risolutiva, deve seguire un certo iter e rispettare alcuni adempimenti. L’attività istruttoria della difesa civica può essere suddivisa in tre fasi: la fase della richiesta detta anche conoscitiva, la fase del contraddittorio e la fase della proposta o soluzione.
La prima fase, quella della richiesta, come dice il nome stesso, ha ad oggetto la presentazione dell’istanza da parte del cittadino.
Il primo atto che compie il cittadino è quello di presentare una richiesta al Difensore civico in cui viene descritta la lamentela nei confronti della pubblica amministrazione. La disciplina non prevede alcuna disposizione circa l’atto di presentazione che il cittadino deve trasmettere agli uffici della difesa civica. Questo vuol dire che non è soggetto a forme specifiche ma la richiesta può avvenire tramite colloquio, lettera, telefonata, fax o e-mail.
61 In questa fase il Difensore civico deve raccogliere la maggiore quantità possibile di documenti e informazioni e deve tentare di sciogliere tutti i dubbi intorno alla questione. Ha, inoltre, il compito di aiutare il richiedente a presentare nel modo migliore possibile la domanda, aiutandolo ad individuare i punti salienti ed eventualmente integrare la richiesta. L’obiettivo di questi accorgimenti è duplice: cercare di indirizzare, sin dalle prime fasi del procedimento, la domanda verso la giusta direzione e far conoscere all’interessato i risultati ottenibili. Ci sono tutta una serie di situazioni che però portano all’arresto del procedimento. Ad esempio se si riscontra nella fattispecie un vizio di legittimità il Difensore procede all’archiviazione della procedura.
Inoltre, il procedimento si blocca e il compito del Difensore si esaurisce anche quando il cittadino ha solo bisogno di un consulto o quando non risulta una situazione conflittuale tra pubblica amministrazione e cittadino.
In altri casi, invece, il procedimento termina perché il Difensore ritiene preferibile consigliare al cittadino vie di tutela più adeguate al caso concreto.
Tutte le volte in cui non si presenta una delle situazioni appena elencate, si passa alla fase successiva, ovvero quella del contraddittorio. Fase definita in questo modo proprio perché risponde al principio vigente nel diritto processuale, applicato anche al procedimento amministrativo così come riformato dalla legge n. 241 del 1990.
L’obiettivo del contraddittorio è quello di garantire che gli interventi della difesa civica siano sempre basati su una visione generale della situazione, sia se si tratta di azioni attivate su richiesta di un singolo sia se si tratta di istanze attivate d’ufficio ed inoltre, permettono al Difensore civico di chiedere qualsiasi chiarimento al responsabile dell’ufficio amministrativo.
Nella disciplina del procedimento della difesa civica, ci sono situazioni in cui il Difensore civico può evitare l’istaurazione di un contraddittorio, si fa riferimento ai casi in cui il cittadino, ancor prima di chiedere tutela al Difensore civico, ha già richiesto dei chiarimenti tramite una richiesta scritta, alla pubblica amministrazione e quest’ultima non ha dato alcuna risposta; nei casi in cui la pubblica amministrazione ha già emesso un diniego motivando la propria posizione ed infine, nei casi in cui il cittadino ha già della documentazione emessa dalla stessa amministrazione interessata e che chiarisce il quadro della situazione.
62 Dal punto di vista procedurale, la fase del contraddittorio si apre con l’invio da parte del Difensore civico di una lettera alla pubblica amministrazione. Il destinatario della lettera deve essere il responsabile del procedimento amministrativo o al dirigente della struttura. La lettera, ovviamente, deve contenere un oggetto chiaro e sintetico e tutto il suo contenuto deve esporre nel modo più chiaro possibile la situazione di fatto e la richiesta presentata all’ufficio amministrativo, in modo da evitare qualsiasi elusione da parte dell’amministrazione. Infine, il Difensore civico deve chiedere una copia di tutti i documenti o l’accesso alle strutture amministrative.
Di fronte a tali richieste l’amministrazione potrebbe reagire in diversi modi: non rispondere; dare una risposta generica e in questo caso il Difensore civico prima di passare alla fase successiva dovrà sollecitare l’amministrazione con una seconda lettera; dare una risposta confermando la propria posizione e senza alcuna dimostrazione circa l’assenza di vizi nel procedimento e infine al contrario dare una risposta esauriente e dimostrare che non c’è stato alcun vizio e in quest’ultimo caso l’intervento del Difensore civico si esaurisce.
In tutti i casi in cui non si verifica una delle situazioni sopra descritte si passa alla fase successiva, ovvero quella della proposta o della situazione che costituisce la terza ed ultima fase del procedimento del Difensore civico. L’obiettivo di questa fase è di formulare una proposta risolutiva all’amministrazione in modo da rispristinare la lesione prodotta dall’amministrazione a carico del cittadino.
Le diverse soluzioni che il Difensore può formulare variano a seconda del tipo di vizio nel procedimento e dunque all’oggetto della segnalazione.
Nei casi di vizi nelle condotte dei funzionari ed in particolare nel caso di abuso della propria funzione il Difensore può richiedere agli organi competenti l’avvio un’azione disciplinare; nei casi di disfunzioni o carenze, invece, può richiedere all’amministrazione di ripristinare l’azione eliminando la disfunzione o la carenza. In queste ultime due situazioni il Difensore deve limitarsi a valutare la situazione in modo oggettivo, basandosi soltanto sul codice di comportamento dei pubblici dipendenti oppure sulla carte dei servizi e, inoltre, senza entrare nel merito e non deve sindacare scelte puramente politiche.
Nei casi in cui l’oggetto della segnalazione non è la posizione o il comportamento del funzionario ma la procedura messa in atto. Come per il
63 ritardo nell’emissione di un provvedimento, il Difensore può sollecitare la tempestiva definizione del procedimento, oppure nei casi di violazione di norme sul giusto procedimento può richiedere all’amministrazione la sostituzione di un atto di imperio con un atto condiviso, frutto di un accordo tra le parti.
Nei casi in cui il cittadino contesta un atto formale della pubblica amministrazione motivando la contestazione con un vizio di legittimità, la richiesta che il Difensore può formulare è differente a seconda del tipo di contestazione. Ad esempio nei casi di atti di diniego può chiederne l’annullamento e dunque l’autorizzazione all’accesso oppure nei casi di atti non motivati può richiedere l’adozione di un atto adeguatamente motivato.
Per quanto riguarda il potere di attivare un procedimento disciplinare riconosciuto al Difensore civico, si deve tener presente che tale facoltà deve essere presa in considerazione soltanto come ultima possibilità, ovvero soltanto dopo aver più volte sollecitato la pubblica amministrazione. Si tratta, dunque, di casi estremi in cui l’amministrazione si ostina a non dare una risposta o a chiarire la propria posizione.
In queste situazioni la richiesta deve essere indirizzata all’ufficio competente per i procedimenti disciplinari individuato all’interno dell’amministrazione e la responsabilità dell’azione è rimessa al responsabile del procedimento amministrativo e non al funzionario che ha curato la pratica. Tutta l’azione disciplinare non viene gestita dal Difensore civico che rimane soltanto il promotore, bensì dal dirigente dell’ufficio come se il procedimento fosse aperto internamente.
La richiesta di azione disciplinare presentata dal Difensore civico, come qualsiasi altro atto da esso emesso, non è vincolante per la pubblica amministrazione, infatti il dirigente e l’ufficio competente non sono obbligati ad intraprendere un’azione disciplinare e nei casi in cui l’ufficio non procede il Difensore può soltanto comunicare l’accaduto al Consiglio nella relazione periodica.