Il diritto di presentare istanza al Mediatore è riconosciuto a tutti i cittadini dell’Unione europea, ovvero a tutti coloro che hanno la cittadinanza di uno Stato membro. Il diritto è riconosciuto anche a tutte le persone fisiche e giuridiche residenti all’interno di uno dei Paesi parte dell’Unione europea. La disciplina comunitaria prevede che in entrambi i casi spetti ai singoli Stati definire i soggetti a cui è riconosciuta la cittadinanza ed il diritto di residenza e quindi, l’insieme dei soggetti che possono chiedere tutela al Mediatore è stabilito dalle norme nazionali.
L’estensione del diritto anche agli stranieri residenti nel territorio europeo persegue l’obiettivo di creare una comunità tra cittadini e non una comunità di cittadini, così come affermato nella Risoluzione del 14 giugno 1991 dal Parlamento europeo. E permette, inoltre, un più ampio controllo del Mediatore sull’operato della Comunità europea.
L’art. 195 fa riferimento alle persone giuridiche e anche in questo caso non specifica quali siano i soggetti ai quali è riconosciuto il diritto. La mancata specificazione comporta un’estensione piuttosto ampia dei soggetti legittimati a presentare istanza di fronte al Mediatore. Infatti, quando si parla di persone giuridiche non si fa riferimento soltanto alle imprese comunitarie e straniere, ma vengono inclusi anche tutta una serie di entità come associazioni, regioni o formazioni locali che svolgono la loro attività all’interno di uno degli Stati membri e alle quali è riconosciuto il diritto di presentare ricorso.
Per quanto riguarda le società, la normativa comunitaria in materia di diritto di stabilimento delle persone giuridiche stabilisce che esse devono avere almeno uno dei seguenti requisiti per far sì che il ricorso sia ammissibile: che nel procedimento di costituzione siano state rispettate le leggi di uno Stato membro; che la società abbia sede centrale o sociale all’interno del territorio europeo; se presenti nel territorio di uno Stato membro soltanto un’agenzia, una filiale o una succursale e non la sede legale o sociale è necessario che vi sia un legame effettivo e permanente con l’economia dello Stato in cui svolgono la loro attività.
Se per quanto riguarda le società, grazie alla normativa contenuta nel Trattato, riusciamo ad avere un quadro più chiaro, lo stesso non avviene per le associazioni di fatto, la cui posizione di fronte al Mediatore non è specificata ed in particolare non è chiaro se sia riconosciuto il diritto di ricorso di gruppo.
154 Si tratta di un aspetto piuttosto importante perché le associazioni di fatto sono associazioni che rappresentano categorie di soggetti e generalmente si occupano della tutela di interessi a carattere generale e della tutela di interessi diffusi. Come ben noto, il Mediatore europeo è abilitato a conoscere e a seguire indagini relative a interessi diffusi, ma gli studiosi della materia si sono chiesti se è ammissibile una denuncia da parte di gruppi di persone che perseguono uno stesso obiettivo e che hanno in comune uno stesso interesse.
La dottrina sul punto risulta divisa, se da una parte c’è chi sostiene l’impossibilità di presentare una denuncia collettiva166, dall’altra c’è chi afferma che limitare l’azione collettiva costituisca una contraddizione rispetto alla ratio del Mediatore europeo che ha come obiettivo quello di “combattere” casi di cattiva amministrazione a prescindere da chi e da quanti soggetti presentino l’istanza167.
L’art. 195 in base alla sua formulazione estende ad un gruppo piuttosto ampio di persone il diritto di ricorso al Mediatore europeo e di conseguenza il controllo di quest’ultimo sui casi di cattiva amministrazione. Tuttavia, c’è una limitazione ingiustificata nei confronti di tutti quegli stranieri che non hanno la cittadinanza di un Paese europeo e che non risiedono nel territorio dell’Unione europea.
A questo punto, si può affermare che il diritto di ricorso è un diritto automatico in quanto riconosciuto automaticamente a tutti coloro che risiedono in uno Stato membro e ne deriva una limitazione incomprensibile nei confronti di quelle persone non cittadine europee alle quali l’accesso all’istituto dell’Ombudsman è negato168.
Tutti i soggetti ai quali è riconosciuto il diritto di presentare istanza al Mediatore europeo, vi possono accedere in un modo piuttosto semplice e senza che siano previste particolari formalità. Le uniche formalità richieste sono quelle previste per la denuncia, ovvero l’indicazione in essa di alcuni elementi essenziali. Primo fra tutti, è l’indicazione delle generalità della persona denunciante e quindi nome, nazionalità e indirizzo per le persone fisiche, mentre per le persone giuridiche è sufficiente la denominazione della società e l’indicazione dello Stato in cui è collocata la sede legale. L’istanza, inoltre, deve
166 A. Pliakos, cit., pag. 578 167 M. Mariani, cit., pag. 104
168 R. Miewald - Ombudsman and Citizen: a Critique, in Caiden, Dermot and Sandler,
Interantional Handbook of the Ombudsman, Vol I, Greenwood Press, Westport, Conn., 1982, pag. 78
155 essere sottoscritta dal denunciate oppure dal procuratore che agisce per conto della persona fisica o giuridica. Ovviamente la denuncia deve contenere un oggetto che persegue lo scopo di indicare in linea di massima il contenuto della denuncia.
La normativa prevede anche il rispetto di un limite di tempo, infatti, lo Statuto prevede che una denuncia possa essere presentata al massimo entro due anni dal momento in cui il soggetto denunciante è venuto a conoscenza dei fatti per i quali chiede l’intervento del Mediatore.
Lo Statuto ed il Trattato non prevedono nulla circa la forma che l’istanza deve avere, né viene chiarita la lingua da utilizzare. Ad oggi, per i profili relativi alla lingua e alla modalità di presentazione delle istanze, si estende la disciplina prevista per la presentazione delle petizioni al Parlamento europeo, in base alla quale le petizioni devono avere necessariamente forma scritta e devono essere redatte in una delle lingue ufficiali dell’Unione europea.
Per quanto riguarda la legittimazione passiva, invece, anche in questo caso bisogna ricorrere al testo dell’art. 195 del Trattato per individuare i soggetti destinatari delle indagini del Mediatore europeo. L’articolo parla espressamente di tutte le istituzioni e di tutti gli organi comunitari.
Per l’individuazione delle istituzioni non ci sono particolari problemi perché nell’ambito di competenza del Mediatore vengono inclusi esplicitamente il Consiglio, la Commissione, il Parlamento e la Corte dei Conti. E vengono esclusi, invece, la Corte di Giustizia ed il Tribunale di primo grado per quanto riguarda l’attività giurisdizionale, sulla base del principio di indipendenza riconosciuto in linea generale a tutti coloro che esercitano attività giurisdizionali. Le principali destinatarie delle indagine del Mediatore sono la Commissione ed il Consiglio, la cui funzione principale è proprio la cura dell’attività amministrativa. Il Parlamento, invece, è soggetto alle indagini del Mediatore per quanto riguarda gli atti che producono effetti giuridici sui cittadini ed è anche il destinatario di tutte quelle azioni messe in campo dall’ufficio del Mediatore al fine di ottenere informazioni sull’attività delle istituzioni comunitarie e al fine di avvicinare sempre di più il cittadino europeo all’Europa169.
Se, come abbiamo appena visto, per l’individuazione delle istituzioni non ci sono particolari problemi, la situazione si complica quando bisogna
156 definire gli organi comunitari e più nello specifico quelli destinatari delle indagini del Mediatore. Questa difficoltà è data proprio dal numero elevato di organi comunitari e che si espande continuamente.
Si tratta di una problematica creatasi anche a livello statale e alcuni dei Paesi membri per risolvere la questione hanno sviluppato delle liste in cui sono stati elencati tutti gli organi la cui attività rientra nella competenza del Mediatore, elenchi che, peraltro, vengono aggiornati periodicamente.
Nel caso dell’Unione europea, al contrario, si è preferito riconoscere la competenza del Mediatore nei confronti di tutti gli organi comunitari come ad esempio: la Banca centrale europea, la Banca europea per gli investimenti, il Fondo monetario europeo, il Comitato delle Regioni e tanti altri.