Nell’analisi delle principali caratteristiche dell’istituto della difesa civica, è stato più volte ribadita la natura non vincolante dei provvedimenti emessi dallo stesso Difensore civico, che risultano piuttosto dei suggerimenti alle amministrazioni. Da questo punto di vista l’attività del Difensore sembra non
64 essere incisiva o funzionale ma al contrario ha comunque una sua logica e delle finalità ben precise. Finalità che sono meglio comprensibili con l’analisi delle relazioni sull’attività svolta che la difesa civica trasmette al Consiglio o alla Giunta.
Tutti gli statuti e i regolamenti che disciplinano la materia prevedono l’obbligo a carico del Difensore civico di redigere relazioni con cadenza periodica (annuale, semestrale o anche trimestrale) in cui viene fatto un resoconto di tutta l’attività svolta, dei risultati ottenuti e di eventuali valutazioni sui casi.
Il momento dell’invio della relazione al Consiglio rappresenta un momento fondamentale tra i due organi perché costituisce l’occasione per il Difensore civico di portare all’attenzione dell’assemblea tutto il lavoro svolto, i temi trattati e i problemi riscontrati, i rapporti intercorsi con le amministrazioni, gli interventi attuati e i risultati ottenuti.
La redazione di una relazione non ha soltanto l’obiettivo per il Consiglio di verificare l’attività svolta dal Difensore civico ma ha anche lo scopo di far luce sulle criticità riscontrate nei rapporti tra amministrazioni e cittadini.
Nel redigere un rapporto sul lavoro svolto possono essere seguiti due diversi orientamenti, uno che raggruppa i casi trattati a seconda dell’oggetto del contendere e che analizza le modalità con le quali sono state trattati e le proposte risolutive avanzate dal Difensore civico e l’altro che parte dai rimedi posti alle istanze dei cittadini con l’obiettivo di indicare alle pubbliche amministrazioni la condotta da tenere per evitare che situazioni di contrasto si creino tra gli uffici pubblici ed i cittadini.
Proprio perché la relazione svolge funzioni tanto delicate è importante che abbia anche un certo contenuto, infatti si possono elencare dei veri e propri elementi essenziali che non possono essere tralasciati per renderla completa e effettivamente funzionale. Gli elementi che non possono mancare all’interno di una relazione sono: l’elenco di tutte le richieste pervenute all’Ufficio comprese quelle rimaste senza risposta da parte dell’amministrazione; la segnalazione di abusi, ritardi, omissioni, carenze, irregolarità disfunzioni e tutto ciò che costituisce malfunzionamento nelle amministrazioni e infine, i suggerimenti e le proposte a carattere organizzativo o funzionale volte a migliorare tutto il funzionamento dell’apparato amministrativo.
65 L’inserimento nella relazione del totale dei casi trattati è utile al fine di attestare il lavoro svolto dal Difensore civico. Quando si parla di casi trattati si fa riferimento non soltanto a quelli conclusi, ma a tutte le istanze pervenute negli uffici della difesa civica e quindi anche ai casi ancora in corso e a cui non è stata trovata ancora una soluzione; ai casi la cui istruttoria non è stata ancora avviata perché l’istanza è stata presentata a cavallo tra due anni oppure i casi in cui l’istruttoria è stata avviata ma non c’è collaborazione da parte dell’amministrazione e dunque non si riesce ad arrivare ad una conclusione. L’inserimento di questi ultimi casi nella relazione è utile non soltanto ai fini della valutazione del lavoro svolto dal Difensore civico ma permette anche di sottolineare la posizione che assume l’amministrazione, perché mostra un atteggiamento non collaborativo da parte dei funzionari pubblici interessati. Misurando il grado di collaborazione degli enti si possono anche valutare delle proposte risolutive per il futuro che abbiano lo scopo di far sì che l’amministrazione sia più pronta a motivare le proprie posizioni di fronte alle richieste dei Difensori civici.
Il secondo elemento essenziale delle relazioni riguarda l’insieme delle segnalazioni dei casi di abuso, di ritardo, di omissione, di carenze o di irregolarità che abbiano leso una legittima aspettativa del cittadino. Data l’ampiezza della categoria di segnalazioni nella relazione queste devono essere illustrate in modo sintetico e soprattutto deve essere facilmente comprensibile l’esito delle istanze. Il Difensore civico può e in alcuni casi deve illustrare in modo differenziato queste segnalazioni, dando maggiore spazio ad alcune piuttosto che ad altre a seconda della delicatezza della questione. In questi casi è importante che scelga una certa metodologia e che venga seguita una certa logica, questo per far sì che comunque non venga violato il principio di parità di trattamento. Infatti, la differenziazione deve avere l’obiettivo di far luce sulle questioni più critiche e non di sminuire l’importanza di alcune istanze.
Il terzo elemento essenziale riguarda i suggerimenti e le proposte che gli stessi Difensori civici possono indicare all’interno delle relazioni. Indicazioni che possono riguardare sia aspetti organizzativi che funzionali, possono avere ad oggetto proposte con risultati ottenibili a breve o lungo termine e che non sono soltanto utili come modalità risolutive del singolo caso ma anche dei
66 suggerimenti di modifica di un procedimento e renderlo più adeguato alle conoscenze e capacità del cittadino.
Accanto a questi elementi necessari ovviamente ci sono elementi accessori e di cui ciascun Difensore civico può valutarne la possibilità di inserimento. Esempi di questi elementi sono: legende che possono facilitare la comprensione dei casi analizzati; oppure delle indicazioni circa le differenze tra quanto il cittadino ha percepito e quanto il Difensore ha effettivamente constato. Inoltre, è sempre utile inserire tutte le indicazioni circa le sedi e gli orari di ricevimento al pubblico e anche, se presenti, collaboratori degli uffici di difesa civica che sono utili non soltanto ai cittadini ma anche agli stessi uffici pubblici che in caso di necessità sono già a conoscenza dei contatti necessari.
Un altro aspetto importante è che le relazioni periodiche della difesa civica possono essere utilizzare, più in generale, dagli stessi uffici amministrativi come elemento di valutazione della performance dei funzionari pubblici. Si possono, a tal fine, considerare positivamente ad esempio la disponibilità a collaborare con gli uffici della difesa, la tempestività nelle risposte o anche il contributo dato alla soluzione dei casi.
I rapporti periodici redatti dai Difensori civici vengono presentati e discussi in una seduta del Consiglio alla quale partecipano gli stessi Difensori. Una discussione che non deve costituire soltanto un atto formale ma deve servire a creare un vero confronto tra le parti e non soltanto analizzare gli aspetti quantitativi. Infatti dalla discussione possono emergere aspetti molto interessanti soprattutto per quanto riguarda la parte relativa alle proposte per il futuro. Quindi il Consiglio non deve soltanto ascoltare e valutare i risultati ottenuti dal lavoro svolto dagli uffici di Difesa civica ma deve prenderne atto e fare in modo che le soluzioni proposte vengano messe in pratica e che non rimangano soltanto sulla carta. Deve adottare le eventuali determinazioni di sua competenza e deve suggerire alla Giunta e agli altri organi interessati gli indirizzi da seguire per ottenere i risultati prospettati.
Le modalità di presentazione e di discussione possono variare in base alle dimensioni del Comune, della Provincia o della Regione. Il rapporto può essere presentato prima al Presidente del Consiglio e poi ai singoli consiglieri e seguirà la valutazione e la discussione in una seduta dell’organo. Nei Comuni più piccoli viene indirizzata direttamente al Sindaco e invece per gli enti che hanno stipulato
67 una convenzione la relazione va inviata a tutti gli enti convenzionati e discussa in modo congiunto. Ogni singolo ente, successivamente, ha la possibilità di convocare il Difensore civico presso il proprio domicilio che procederà ad una discussione in una seduta del Consiglio appositamente convocata.
Gli statuti di Regioni ed enti locali non prevedono soltanto le relazioni che abbiamo definito ordinarie perché a scadenza periodica, ma possono prevedere anche la redazione di rapporti speciali che vengono emessi in situazioni di particolare urgenza, prevendono anche dei termini per la discussione molto brevi, generalmente di trenta giorni.
La redazione di questi rapporti e la loro opportunità viene valutata soltanto dal Difensore civico, confermando l’indipendenza riconosciuta all’istituto.
Le situazioni per le quali sono previste queste relazioni straordinarie sono quelle in cui è necessario mettere il Consiglio a conoscenza di particolari emergenze e prospettare nell’immediatezza soluzioni risolutive. E data la peculiarità di tali eventi non è necessario al momento della redazione del rapporto rispettare tutte quelle disposizioni formali previste per le relazioni ordinarie.
È ovvio che possono essere più snelle dal punto di vista del contenuto, anche perché affiancano e non sostituiscono quelle ordinarie.
Per quanto riguarda le modalità di presentazioni e di discussione gli statuti non dicono quasi niente al riguardo, se non un accenno al termine di discussione mentre per tutto il resto si rimanda alla disciplina prevista per la presentazione delle relazioni ordinarie.