1 – Garanzie e responsabilità
Il riconoscimento della condizione di libertà ed eguaglianza di ogni essere umano implica la responsabilità di agire, affinché all’enunciazione del principio corrisponda la sua realizzazione concreta: indissociabile dai diritti umani è il concetto di garanzia.
Garantire i diritti umani significa riconoscere i bisogni vitali, materiali e spirituali, ad essi soggiacenti, come diritti fondamentali, e farsi carico della loro soddisfazione concreta, astenendosi dall’invadere la sfera delle libertà personali (diritti civili e politici) e operando per contribuire a colmare le disuguaglianze economiche e sociali (diritti economici, sociali e culturali).
2 - Prevenzione
L’approccio al tema della garanzia pertanto non è solo quello della sanzione, che deve essere comminata in caso di violazione dei diritti e che costituisce un momento irrinunciabile per la loro difesa, è prima di tutto quello della prevenzione delle violazioni, come indica la Dichiarazione Universale nel suo preambolo quando sollecita la responsabilità degli individui e degli organi sociali a “promuovere, con l’insegnamento e l’educazione, il rispetto delle libertà e dei diritti fondamentali”. Nell’insegnamento e nell’educazione si individua la prima garanzia dei diritti umani.
3 – Educazione ai diritti umani
L’educazione ai diritti umani è evento trasformatore, capace di operare il passaggio dalla cultura dell’individualismo alla cultura del dialogo e della cooperazione; essa si pone come condizione
La cultura dei diritti umani è l’infrastruttura valoriale e giuridica basilare degli ordinamenti democratici, fattore irrinunciabile affinché gli Stati possano declinare la sovranità come responsabilità di proteggere la persona, come servizio “ut cives digne vivant”.
La tutela dei diritti umani è l’azione di difesa della persona, azione finalizzata a garantire la soddisfazione dei suoi bisogni vitali, materiali e spirituali; attraverso essa si realizza la giustizia dei diritti umani che è giustizia “sostantiva”. Essa esige l’impegno degli Stati e dell’intera famiglia umana; si esprime nei due fondamentali momenti della promozione del rispetto dei diritti (finalizzata a prevenire le violazioni) e della garanzia, in caso di violazione di essi.
4 - Il ruolo delle istituzioni di governo:
a) il sistema di protezione universale dei diritti umani
La protezione dei diritti umani è responsabilità primaria degli Stati e di tutti i membri della famiglia umana: istituzioni di governo, persone e organi della società devono agire in sinergia per assicurare la soddisfazione dei bisogni vitali, che il diritto internazionale dei diritti umani riconosce come diritti fondamentali.
La responsabilità delle istituzioni di governo è stata sollecitata con la creazione delle Nazioni Unite e con la sottoscrizione, nella Carta del 1945, dell’impegno di “promuovere ed incoraggiare il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali per tutti”. Frutto copioso dell’impegno degli Stati sono il Codice Universale dei diritti umani e, accanto ad esso, le fonti normative regionali, quali la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali del 1950, la Convenzione interamericana del 1969, la Carta africana dei diritti dell’uomo e dei popoli del 1981, la Carta araba dei diritti umani del 2004 (vedi Cap. 2 La normativa).
All’interno di questi documenti si enunciano e si specificano i diritti umani e si prevedono i
meccanismi di garanzia finalizzati a dare voce ai diritti proclamati. (vedi Cap. 2 La normativa)
Il sistema di protezione, elaborato, a livello universale, nell’ambito del processo di positivizzazione dei diritti umani, comprende:
misure di garanzia volte a prevenire le violazioni dei diritti umani, promuovendo l’incorporazione del paradigma diritti umani da parte degli Stati nel loro ordinamento interno e monitorando il grado di implementazione di essi;
misure di garanzia successiva volte a sanzionare le violazioni dei diritti, privilegiando meccanismi di garanzia non giurisdizionale (pregiurisdizionale o quasi giurisdizionale).
Il sistema di protezione universale mira a rafforzare la garanzia dei diritti all’interno dello Stato (garanzia dentro lo Stato).
Le misure di garanzia preventiva “si fondano sul principio della cooperazione tra stati o tra stati e organizzazioni internazionali finalizzata a mettere a punto a livello statale o internazionale politiche più incisive per la realizzazione dei diritti umani proclamati universalmente” (P. De Stefani, Gradi di “esigibilità” dei diritti umani internazionalmente riconosciuti). Fanno capo ad organi di garanzia istituiti in ambito Onu e ad organi istituiti dai Trattati: il Consiglio Diritti Umani, l’Alto Commissario per i diritti umani, in ambito Onu, i Comitati o Organi dei Trattati (Treaty Bodies). Hanno la funzione di promuovere l’incorporazione dei diritti umani negli ordinamenti statali e di monitorare il grado di implementazione di essi al loro interno.
La promozione:
Il monitoraggio:
Le misure di garanzia successiva hanno la loro “ratio” nell’esigenza di valorizzare la dimensione giuridica dei diritti umani, rispondono cioè alla prospettiva della “giustiziabilità”. Hanno la funzione di identificare uno specifico diritto e di accertarne la violazione e sono esperibili, in via sussidiaria, quando risulta verificata l’impossibilità, nell’ambito dell’ordinamento di un certo Stato, di avere effettivo riconoscimento di un diritto umano che quello stesso Stato si è impegnato a rispettare e promuovere. Le misure di accertamento previste dal sistema di protezione internazionale (comunicazioni interstatali e comunicazioni individuali) sono misure di tipo quasi-giurisdizionale, poste in essere dagli organi di garanzia internazionali istituiti dai Trattati: i Comitati o Organi dei Trattati. I Comitati sono organismi di natura sopranazionale poiché ne fanno parte persone le quali, pur elette dagli stati parte delle varie Convenzioni, sono tenute ad agire in maniera imparziale e indipendente; non sono ancora “tribunali” in senso proprio, ma ne preludono l’avvento. I Comitati adottano, a conclusione del procedimento, atti aventi carattere meramente
raccomandatorio per gli stati. (vedi le schede 3.C, 3.D, 3.E, 3.F sulle Istituzioni Internazionali e la protezione dei
b) Il sistema di protezione nazionale dei diritti umani: le Istituzioni nazionali dei diritti umani
Il sistema nazionale di garanzia si fonda sull’opera di adattamento dell’ordinamento statuale al nuovo diritto internazionale, alla quale opera deve seguire l’edificazione dell’infrastruttura diritti umani.
La tutela dei diritti umani muove dal compito fondamentale degli Stati di incorporare nel proprio ordinamento i diritti proclamati dalla normativa internazionale, operazione che “non dovrebbe essere considerata come una forma di adattamento quanto piuttosto come conseguenza di una limitazione di sovranità che lo stato pone in essere per dare maggiore espansione possibile a determinati valori che costituiscono fondamento comune del proprio ordine costituzionale così come dell’ordine costituzionale internazionale (P. De Stefani, L’incorporazione dei diritti umani. L’adattamento al diritto internazionale e il nuovo articolo 117 della Costituzione). (vedi la scheda 2.A “I diritti inviolabili della persona nella Costituzione Italiana”)
In linea con questo approccio e nell’ottica posta dal principio di beneficità, ossia dal principio di perseguire il miglior interesse della persona, gli Stati devono declinare l’esercizio della sovranità in termini di servizio “ut cives digne vivant”, superando l’approccio del “ne cives ad arma veniant” . Prevedere istituzioni e tecniche di tutela è il secondo naturale passaggio per realizzare la giustizia “sostantiva” dei diritti umani: una giustizia che assume come indispensabile e irrinunciabile il dato formale del “riconoscimento” dei diritti fondamentali mediante atti giuridicamente vincolanti, ma che richiede la loro pratica realizzazione attraverso strategie a contenuto multidimensionale , che si facciano carico di “eliminare le diseguaglianze fra paesi e gruppi sociali” e, allo stesso tempo, di “aumentare la sicurezza” nelle sue articolazioni sociali, economiche, ecologiche e di ordine pubblico.
Tutelare i diritti umani significa operare per una garanzia “piena” – cioè democratica e concreta – dei diritti fondamentali. La garanzia dei diritti umani non può essere intesa solo in termini di garanzia successiva alle violazioni dei diritti e affidata alle strutture giurisdizionali (costituzionali e ordinarie) col compito di accertare i fatti, condannare i colpevoli, indennizzare le vittime: la garanzia dei diritti umani è garanzia ex ante ed ex post, prevenzione e sanzione, garanzia rituale e irrituale, azione di monitoraggio permanente e promozione di politiche sociali” ( A. Papisca). Essa richiede, accanto agli apparati governativi statali, strutture “indipendenti”, specializzate per la promozione e la protezione dei diritti fondamentali che si prefiggono non soltanto di partecipare alla formazione delle politiche, ma anche di promuovere e sviluppare la cultura dei diritti umani e di prevenirne la violazione per vie che sono diverse da quelle perseguite dai poteri governativi.
Le strutture indipendenti sono le Istituzioni nazionali dei diritti umani, i cui requisiti vengono specificati nei c.d. Principi di Parigi (fatti propri dalla Risoluzione 48/134 del 20 dicembre 1993 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite); esse sono state individuate - concordemente in ambito ONU, Consiglio d’Europa, OSCE e Unione Europea - nella Commissione nazionale per i diritti umani e nel Difensore Civico Nazionale.
5 - Il ruolo della società civile e degli Enti di governo locale
La responsabilità delle persone e degli organi di società civile è stata sollecitata già nel preambolo della Dichiarazione Universale e in seguito è stata rilanciata dalla Dichiarazione degli Human Rights Defenders. La risposta degli individui e degli organi della società alla chiamata di leva universale per l’affermazione della dignità umana ha prodotto uno sviluppo significativo della cultura assiopratica dell’associazionismo e del volontariato e una estesa mobilitazione “costituzionale” di enti di governo locale e di enti istituzionali, in primis delle Università.
L’azione delle organizzazioni non governative e dei gruppi di volontariato operanti su scala mondiale a fini di solidarietà e promozione umana si è sempre più rafforzata grazie alla creazione di “piattaforme”, “coalizioni”, “reti” e “reti delle reti” che hanno contribuito a dare continuità al loro agire. “L’intero continente non-territoriale delle formazioni transnazionali (nella definizione del politologo Johan Galtung) di società civile si è ormai appropriato del Diritto internazionale dei diritti umani facendone la propria legge e la propria bandiera, strumento di legittimazione e di identificazione etico-politica dentro, al di là e al di sopra dei confini degli stati” (A. Papisca). Attraverso il dialogo con le istituzioni di governo, le formazioni di società civile assicurano nuovo vigore all’azione di protezione e garanzia dei diritti umani. Molte ONG, anche non specializzate
nella materia dei diritti umani, hanno assunto, tra i loro compiti, quelli di informare ed educare ai diritti umani, nonché quelli di collaborare con gli organismi sopranazionali di garanzia, quali i Comitati dei Trattati, i Tribunali e la Corte penale internazionale, nelle funzioni di monitoraggio e di
garanzia giurisdizionale dei diritti internazionalmente riconosciuti. (vedi la scheda 3.F “ONG locali,
nazionali e internazionali”)
All’azione delle formazioni di società civile si affianca una significativa mobilitazione degli Enti di governo locale. Partendo dal principio che la “responsabilità di proteggere” i diritti fondamentali, internazionalmente riconosciuti, di coloro che vivono nei loro territori incombe su di loro, gli Enti di governo locale avviano il dialogo con gli stati e con le istituzioni internazionali, adottando sempre più frequentemente il metodo della cooperazione mediante networks e associazioni transnazionali. Sollecitati dall’associazione “United Cities and Local Governments”, UCLG, con status consultivo all’ONU, e, a livello regionale europeo, dalle iniziative intraprese dal Comitato delle Regioni e dal Congresso delle Autorità Locali e Regionali del Consiglio d’Europa, gli Enti di governo locale hanno dato vita a numerose reti tra cui quella delle “Città dei Diritti Umani” e quella delle “Città interculturali”. A livello mondiale, si è attivato di recente il movimento “Diplomazia delle Città”. (vedi Cap. 3 Le Istituzioni, Infrastrutture locali e regionali)
In Italia a partire dal 1991 la c.d. “norma pace diritti umani” è stata inclusa in migliaia di Statuti di Comuni e Province e in numerosi Statuti e Leggi regionali: siamo in presenza di un processo che realizza una “vera e propria saldatura tra Diritto interno e Diritto Internazionale con l’interessante risultato che la prima parte della nostra Costituzione risulta per così dire blindata: dall’alto, in virtù del Diritto internazionale, dal basso, in virtù del Diritto degli enti di governo locale e regionale” (A. Papisca).
A livello locale, l’infrastruttura per i diritti umani è costituita da una rete di Difensori civici e di Tutori pubblici dei minori, la cui esperienza costituisce un patrimonio significativo a cui guardare nell’ottica di realizzare una nuova concezione della legalità, dell’equità, dell’efficacia nella Pubblica Amministrazione e una nuova cultura della responsabilità nei cittadini.
(A questo proposito vedi anche la scheda 2.B “Statuti comunali, leggi regionali”)
- Dichiarazione Universale dei Diritti Umani, Preambolo, artt. 1 e 2.
- Raccomandazione dell’Unesco sull’educazione per la comprensione, la cooperazione e la
pace internazionali e sull’educazione relativa ai diritti umani e alle libertà fondamentali (1974).
Principi relativi allo status delle Istituzioni nazionali per i diritti umani (Principi di Parigi)(1993). Dichiarazione di Vienna e Programma d’Azione (1993).
Dichiarazione sul diritto e la responsabilità degli individui, dei gruppi e degli organi della società di promuovere e proteggere le libertà fondamentali e i diritti umani universalmente riconosciuti (1999), Artt. 1 e 2.
- Costituzione Italiana.
- Legge della Regione del Veneto, 16 dicembre 1999, n. 55.
- Carta Europea dei Diritti Umani nella Città.
Istituzioni nazionali per i diritti umani
Gli Stati hanno un ruolo fondamentale nella creazione delle strutture indipendenti per i diritti umani la Commissione nazionale per i diritti umani e il Difensore Civico Nazionale come viene dichiarato nella Risoluzione 53/144 dell’8 marzo 1999 sui diritti e le responsabilità dei difensori dei diritti umani all’art. 14.3. Esse, infatti, rappresentano l’infrastruttura indispensabile a realizzare l’indissociabile binomio Stato di diritto-Stato sociale e dovrebbero svolgere, secondo le indicazioni della Conferenza di Vienna (1993), un ruolo di ponte fra diritto internazionale dei diritti umani e attuazione dei principi a livello nazionale.
La Commissione nazionale dei diritti umani è composta da rappresentanti delle istituzioni dello stato, degli enti di governo regionale e locale, del mondo della cultura, delle strutture di società civile operanti a fini di promozione umana. I suoi compiti sono: di consulenza nei confronti sia del Parlamento sia dell’Esecutivo (per es., per la preparazione di rapporti periodici destinati agli organismi sopranazionali di controllo, per la elaborazione di progetti di legge), di monitoraggio, di informazione, di promozione di programmi educativi (per le scuole, per il personale giudiziario, di polizia, per la pubblica amministrazione) e di cooperazione internazionale. La Commissione nazionale dei diritti umani intrattiene rapporti permanenti sia con le strutture specializzate degli enti di governo locale e regionale sia con le competenti istituzioni internazionali, in particolare con il Centro diritti umani delle Nazioni Unite e con l’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i diritti umani.
Il Difensore Civico Nazionale deve essere concepito, quanto a competenze e funzioni, tenendo conto dei più avanzati standards seguiti da paesi quali la Svezia, la Spagna e l’Austria. Al Difensore civico nazionale si raccorda – funzionalmente non, quindi, gerarchicamente – la rete subnazionale della Difesa civica (Difensori civici regionali, comunali, provinciali).
La difesa civica è una forma di tutela alternativa alle tradizionali forme di tutela amministrativa e giurisdizionale, tutela che viene attivata nei casi di disfunzioni ed abusi che si verificano nell’azione amministrativa. In particolare, l’ufficio del difensore civico ha la funzione di rafforzare e completare il sistema di tutela e di garanzia del cittadino nei confronti delle pubbliche amministrazioni e di assicurare e promuovere il pieno rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97, comma 1, della Costituzione). Essa agisce anche in via preventiva, prima, cioè, che vi sia stata violazione delle norme. È assolutamente gratuita, dà luogo ad un procedimento tempestivo, è
un’azione “mite” e di persuasione. La difesa civica consente a migliaia di cittadini, che non potrebbero soddisfare il “bisogno vitale di giustizia”, il diritto di avere giustizia. La difesa civica è un diritto dei cittadini.
La garanzia dei diritti umani nella Costituzione italiana
Anche la Costituzione Italiana, ponendo al centro del suo dettato il principio-valore della eguale dignità e della eguale sovranità originaria di tutte le persone umane (principio personalista) e specificando le libertà e i diritti inviolabili della persona all’interno dei titoli relativi ai rapporti civili, ai rapporti etico-sociali, ai rapporti
economici e ai rapporti politici (vedi in
questo capitolo la scheda 1.H “La Costituzione
Italiana” e nel prossimo cap. la scheda 2.A), ha
posto le basi per un fedele adattamento dell’ordinamento giuridico nazionale alla normativa internazionale. Il sistema di garanzie, delineato nella Costituzione a protezione dei diritti fondamentali della persona, è informato, in linea con i criteri universali, al principio della prevenzione e della sanzione.
Costituzione della Repubblica Italiana
Art. 2. La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede
l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.
Art. 3. Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori
all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese. Art. 10. L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute.
La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali.
Lo straniero, al quale sia impedito nel suo Paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica secondo le condizioni stabilite dalla legge.
Non è ammessa l’estradizione dello straniero per reati politici.
Art. 11. L’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.
La dichiarazione di “inviolabilità” dei diritti umani esprime la prima fondamentale garanzia costituzionale: essa sancisce l’impossibilità, non solo da parte del legislatore ordinario (garanzia questa derivata dal carattere di rigidità della Costituzione Italiana), ma anche da parte del legislatore costituzionale, di eliminare le norme che prevedono i diritti umani.
Il principio di uguaglianza dinnanzi alla legge (primo comma art. 3), arricchito dei contenuti collegati all’enunciazione del principio di eguaglianza sostanziale (secondo comma art.3), è la garanzia che la Costituzione prevede per realizzare l’uguaglianza nelle possibilità di esercitare i diritti umani. I diritti umani esigono politiche economiche (art. 4), politiche a difesa dell’ambiente (art. 9), politiche sociali (art. 31, 32), politiche scolastiche (art. 33 e art. 34), politiche del lavoro (art.
35). (vedi la scheda 2.A)
Garanzie specifiche sono previste relativamente alla giurisdizione e all’azione amministrativa. Nell’ambito del titolo dedicato ai rapporti civili, sono delineate le garanzie relative alla giurisdizione: sono le riserve di giurisdizione previste a tutela della libertà personale, della libertà di domicilio, della libertà di corrispondenza e di stampa e i diritti alla tutela giurisdizionale sanciti negli artt. 24, 25 e 27.
Nell’ambito delle attività amministrative, fondamentale è l’imperativo – dettato dal primo comma dell’art. 97 – che i pubblici uffici vengano “organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”; in forza di questo imperativo, ogni qualvolta i diritti della persona si concretizzino nella pretesa al ricevimento di prestazioni da parte della pubblica amministrazione, l’erogazione del servizio deve avvenire immediatamente e senza discriminazioni.
La tutela dei diritti umani si realizza attraverso il sistema di giustizia costituzionale, che prevede la possibilità (art. 134) di chiedere alla Corte costituzionale il sindacato di legittimità costituzionale delle leggi, assicurando così la preminenza della Costituzione (e dei valori in essa riconosciuti) sulle fonti di rango inferiore. L’attività interpretativa, propria delle Corti costituzionali, dà un contributo fondamentale allo sforzo di rendere effettiva la garanzia dei diritti, perché consente l’acquisizione dei valori giuridici e metagiuridici che le regole sui diritti umani esprimono senza che debba intervenire una procedura formale di adattamento operata dal legislatore nazionale; esso pone le basi per la creazione di una sorta di giurisprudenza diffusa sul complesso normativo in materia di diritti umani, che potrebbe supplire alla mancanza di una “Corte suprema internazionale”.
Per quanto attiene alle istituzioni di garanzia dei diritti umani, l’Italia ha rafforzato il versante governativo della garanzia dei diritti umani attraverso l’istituzione del Comitato dei Ministri per l’indirizzo e la guida strategica in materia di tutela dei diritti umani e la ristrutturazione del Comitato Interministeriale per i diritti umani (CIDU) presso il Ministero degli Affari esteri, ma non ha provveduto a dotarsi delle strutture apicali dei diritti umani, riconducibili al modello raccomandato in sede universale ed europea, quali la “Commissione Nazionale per i Diritti Umani” e il “Difensore
Civico Nazionale” . (vedi la scheda 3.B “ Infrastrutture Nazional, regionali e locali per i Diritti Umani”).
- Zanghì, C. (2006), La protezione internazionale dei diritti dell’uomo (Torino,
G.Giappichelli)
- Cassese, A.(2005), I diritti umani oggi, (Roma-Bari, Laterza)
- Cassese, A.e Gaeta, P.(2008), Le sfide attuali del diritto internazionale (Bologna, Il
Mulino)
- Bobbio, N.(1990), L’età dei diritti (Torino,Einaudi)
- Papisca, A. Infrastruttura nazionale per i diritti umani: L’Italia è in ritardo, Rivista Pace