1 - Il contesto
L’Organizzazione delle Nazioni Unite (O.N.U.) nasce il 24 ottobre del 1945, quando entra in vigore il suo Statuto, approvato il 26 giugno 1945, a S.Francisco, da parte di 50 Paesi. Prende il posto della Società delle Nazioni, costituita nel 1919 nel corso della Conferenza di Pace di Ginevra e formalmente sopravvissuta alla Seconda Guerra Mondiale, che si sciolse nell’aprile del 1946. È la più importante organizzazione internazionale ed ha sede a New York: ha carattere universale ed attualmente gli Stati membri sono 192, ovvero la quasi totalità delle Nazioni del Pianeta. L’ONU ha competenza ad operare in tutti i settori della vita politica, sociale ed economica, tranne quelli riservati alla competenza interna degli Stati (c.d. domestic jurisdiction), quali ad esempio l’organizzazione dei poteri di Governo o lo sfruttamento delle risorse del territorio nazionale.
Sorta all’indomani della fine del Secondo conflitto mondiale con lo scopo di creare garanzie per una pace duratura, l’Organizzazione delle Nazioni Unite ha contribuito nel corso dei suoi 64 anni di vita al conseguimento di importanti risultati in molteplici ambiti, così come non sono mancate le “ombre” nei percorsi intrapresi ed i fallimenti. Se da un lato, infatti, è evidente che la struttura amministrativa e le dinamiche istituzionali appaiono talvolta troppo complesse e lontane, è importante però nel medesimo tempo delineare, soprattutto in riferimento alle finalità del presente lavoro, un quadro di sintesi dei principali traguardi conquistati in diversi strategici campi, anche e soprattutto per valorizzare gli spazi di partecipazione della Società civile in diversi settori. Le Nazioni Unite, infatti, hanno sì svolto un ruolo chiave nel mantenimento della pace, in quanto “casa globale” di incontro, dialogo e risoluzione pacifica dei conflitti, ma sono state anche e soprattutto impegnate, in particolare grazie al lavoro delle agenzie specializzate, in attività cruciali per la promozione dei diritti umani e di uno sviluppo sostenibile. I suoi maggiori successi in questo campo possono essere ricordati sinteticamente così:
2 - L’architettura istituzionale
L’art.7 della Carta istituisce quali organi principali delle Nazioni Unite l’Assemblea Generale, il Consiglio di Sicurezza, il Consiglio Economico e Sociale (ECOSOC), la Corte Internazionale di Giustizia ed il Segretariato. Gli schemi proposti offrono una guida di sintesi per l’analisi degli stessi:
Il ruolo dell’ONU è stato decisivo, inoltre, nel contribuire alla fine dell’apartheid in Sudafrica, nel fornire assistenza e protezione alle popolazioni in guerra, a più di 30 milioni di rifugiati, nella promozione dei diritti dei bambini e delle donne, nel disciplinare il diritto del lavoro grazie all’ILO, nel proteggere il patrimonio culturale mondiale grazie all’UNESCO, nel fissare standard sanitari per la qualità dell’acqua, degli alimenti, dei prodotti farmaceutici grazie all’OMS.
Solo dopo aver evidenziato la portata di questi risultati è possibile proporre una analisi delle principali criticità del “sistema ONU”, focalizzando la nostra attenzione sulle strutture e sulle dinamiche istituzionali. Per fare questo è importante enucleare tre questioni cruciali, oggetto di ampio dibattito negli ultimi venti anni, che sollecitano la riflessione critica:
- in primo luogo il tema della democratizzazione della governance mondiale e della tutela dei diritti umani;
- in secondo luogo il ruolo delle Nazioni Unite nel mantenimento della pace e della sicurezza internazionali, in particolare l’attività del Consiglio di Sicurezza e le proposte di riforma dello stesso;
- infine la questione della riforma delle Istituzioni economiche e finanziarie e del loro coordinamento all’interno del sistema delle Nazioni Unite.
Ogni tentativo di schematizzare la complessità istituzionale delle NU è limitante e parziale. Si è pensato di offrire, coerentemente con gli obiettivi del presente lavoro, una lettura della dimensione istituzionale così come delineata dalla Carta ONU, evidenziandone le caratteristiche principali, le criticità e gli “spazi” per la partecipazione della società civile. La stessa impostazione è stata mantenuta anche per le Istituzioni Economiche Internazionali. Una terza parte, poi, è dedicata alla presentazione della infrastruttura delle NU per la promozione e la tutela dei diritti umani: anche in questo caso saranno evidenziati, oltre alla struttura istituzionale, i successi e gli elementi di criticità.
ASSEMBLEA GENERALE
Composizione e Funzioni
È l’organo plenario della organizzazione, in cui sono rappresentati tutti gli Stati Membri. È in questa sede che il principio della sovrana uguaglianza di tutti gli Stati trova espressione: infatti ogni Membro può nominare una propria rappresentanza (fino a cinque persone) e nelle deliberazioni ogni Stato ha diritto ad un solo voto, indipendentemente dalla sua ricchezza e dalle sue dimensioni. All’interno della AG i Membri possono discutere di tutte le materie di interesse globale, avendo questo organo una competenza vastissima, ai sensi dell’art.10 della Carta. Le decisioni della Assemblea Generale sono dette Risoluzioni: in realtà si tratta di raccomandazioni, sia pure di carattere generale e solenne, che non hanno però il carattere della obbligatorietà e gli Stati restano liberi di conformarvisi.
Elementi di criticità / proposte di r
iforma
Criticità: deficit di rappresentatività globale.
Obiettivo: passare dalla rappresentanza degli Stati membri alla rappresentanza dei popoli
Creazione di una Assemblea parlamentare delle NU, organo elettivo di secondo grado con funzioni consultive (con delegazioni dei Parlamenti nazionali + eventualmente delle assemblee parlamentari delle altre Organizzazioni Internazionali Regionali), come premessa alla creazione di un Parlamento delle NU.
Proposte operative:
- rendere tripartita la composizione delle delegazioni nazionali (rapp. dell’Esecutivo, del Parlamento, della Società Civile)
- rafforzare le funzioni di orientamento generale nelle aree della human security e dello human development, avviando così un controllo democratico sul Consiglio di Sicurezza.
Spazi di partecipazio ne per la società civi le
- Parlamenti nazionali: favorire la presenza nelle delegazioni e nelle Commissioni presenti in AG di rappresentanti dei Parlamenti nazionali; promuovere all’interno dei Parlamenti nazionali dibattiti sui punti principali della Agenda globale.
- Autorità di Governo Locale: favorire la partecipazione degli Enti Locali, tramite la loro Associazione Mondiale “United Cities and Local Goverments”, alla governance globale, favorendone la “promozione” ad organo consultivo (advisory body) delle NU in materia di governance.
- ONG: potenziamento del loro status consultivo, riconoscendo loro un ruolo di codecisionalità per le materie diritti umani, sviluppo umano ed ambiente. L’AG favorisce già la collaborazione con le ONG in modo informale (con gruppi di discussione e tavole rotonde) e in modo formale (con inviti alle sessioni straordinarie, alle Conferenze e con il Dialogo ad Alto livello con i rappresentanti della società civile,delle ONG e del settore privato)
CONSIGLIO DI SICUREZZA Comp osizi one e F unzio ni
È composto da 15 membri: 5 permanenti (USA, Russia, Cina, Gran Bretagna, Francia) e 10 eletti dalla Assemblea Generale ogni due anni, anche in base a criteri di rappresentanza geografica. Ha la responsabilità del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. A tal fine il CdS può assumere tutte le misure necessarie, compreso l’uso della forza, e votare delle risoluzioni, vincolanti per tutti gli Stati membri. Ai membri permanenti l’art.27 della Carta attribuisce in pratica un diritto di veto: l’adozione delle decisioni del CdS che non siano di procedura devono essere prese con il voto favorevole di almeno nove membri, compresi i voti dei Membri permanenti. Pertanto il voto contrario di anche uno solo di essi blocca l’adozione di qualsiasi decisione, anche se tutti gli altri 14 Membri sono favorevoli. Questo sistema di rapporti di potere all’interno del C.d.S. rifletteva la situazione politica internazionale esistente al termine della Seconda Guerra Mondiale. Tuttavia la politica dei due blocchi, la c.d. guerra fredda, si è rispecchiata negativamente all’interno del C.d.S, paralizzandone di fatto qualsiasi attività attraverso appunto l’esercizio del potere di veto, fino agli anni ’90. Da quel momento, con la fine del confronto bipolare, l’attività del Consiglio ha visto un notevole incremento attraverso l’emanazione di risoluzioni, la costituzione e l’invio di missioni di peace-keeping, l’imposizione di sanzioni economiche, l’autorizzazione agli Stati dell’uso della forza, la costituzione di due tribunali penali internazionali ad hoc (Ex Jugoslavia e Ruanda).
Eleme
nti di criti
cità / proposte
di riforma
Criticità: deficit di rappresentatività nella composizione dell’organo e blocco delle attività per l’esercizio del potere di veto
Obiettivo: migliorare la rappresentatività e le attività, rafforzando il ruolo del CdS. Proposte operative:
- Maggiore rappresentatività nella sua composizione con l’aumento del numero di membri con Paesi del Sud del mondo;
- ammissione in qualità di membri con speciale status della UE e di quelle Organizzazioni regionali che gestiscono missioni di pace su autorizzazione delle NU;
- moratoria dell’esercizio del potere di veto, soprattutto in materia di diritti umani; - coordinamento delle organizzazioni regionali in materia di sicurezza;
- istituzione di un corpo permanente di polizia internazionale.
Spazi d i parteci pazi on e per la soc ietà civile
Il ruolo della società civile, delle ONG e del settore privato è molto importante per le attività del CdS. La collaborazione è legittimata da quanto previsto ex art.33,c.1 della Carta. È previsto un meccanismo di consultazione ad Alto livello, che deriva dalla prassi della c.d. Arria formula. Esiste un Gruppo di lavoro delle ONG sul CdS di notevole rilievo, soprattutto in materia di monitoraggio dei diritti umani, di osservazione elettorale e di assistenza ai rifugiati.
Il Consiglio Economico e Sociale (ECOSOC): è composto da 54 membri eletti dalla Assemblea Generale per 3 anni e rinnovato annualmente per un terzo. Il Consiglio si riunisce in sessione una volta all’anno, per un mese e le decisioni sono prese a maggioranza semplice. Le competenze dell’ECOSOC sono definite dagli artt.62-66 e dall’art.71 della Carta ONU, che prevedono la promozione di studi o relazioni su questioni internazionali economiche, sociali, culturali ed educative, sanitarie, e la possibilità di fare Raccomandazioni su tali questioni alla AG, ai Membri ed agli Istituti specializzati; il potere di fare raccomandazioni al fine di promuovere il rispetto e l’osservanza dei diritti umani e delle libertà fondamentali; la preparazione di progetti di Convenzione da sottoporre alla AG su questioni che rientrano nella sua competenza; la convocazione di conferenze internazionali su questioni che rientrano nella sua competenza; la conclusione di accordi di collegamento con gli Istituti specializzati; lo svolgimento di attività di informazione e di collaborazione con il CdS; l’adempimento di funzioni specifiche attribuite dalla AG; la consultazione di ONG interessate su questioni di sua competenza.
Il Segretariato: è la struttura amministrativa delle NU, composta da circa 15.000 dipendenti, i quali operano nelle diverse commissioni ed agenzie. È presieduto dal Segretario Generale (il più alto funzionario della organizzazione), nominato per 5 anni dalla AG su proposta del CdS. Le principali funzioni del Segretario Generale sono la partecipazione a tutte le riunioni degli organi ONU, ad eccezione della Corte Internazionale di Giustizia; la presentazione annuale alla AG di una relazione sul lavoro svolto; la richiesta di attenzione del CdS su qualunque questione che a suo avviso possa minacciare il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale (ex art.99 della Carta); la registrazione e la pubblicazione di ogni trattato o accordo internazionale concluso dagli Stati Membri.
La Corte Internazionale di Giustizia (CIG): rappresenta l’organo giurisdizionale delle NU. È istituita con un apposito Statuto, annesso alla Carta (art.92). Tutti i membri delle NU sono ipso facto aderenti allo Statuto della CIG (art.93) e può aderirvi anche uno Stato non membro, alle condizioni determinate caso per caso dalla AG su proposta del CdS. La CIG ha sede all’Aja ed è composta da 15 giudici eletti dalla AG e dal CdS sulla base della loro competenza e levatura morale, e non sulla base della nazionalità. La CIG ha una duplice competenza, consultiva e contenziosa. La Corte infatti è chiamata a formulare pareri su questioni giuridiche sottopostele dalla AG, dal CdS o da altri organi su autorizzazione della AG. Pur non avendo valore vincolante, i pareri della CIG assumono rilevanza non solo dal punto di vista politico ma anche da quello giuridico, quando affermano l’esistenza o il contenuto di una norma consuetudinaria, o quando offrono l’interpretazione di una norma convenzionale. La CIG, come si diceva, è chiamata però soprattutto a giudicare su controversie di natura giuridica che le siano sottoposte volontariamente dagli Stati (e non anche dalle persone fisiche e giuridiche). La CIG non agisce infatti in maniera autonoma, ma soltanto su richiesta degli Stati, i quali però sono obbligati al rispetto delle sue sentenze (art.94 Carta ONU). Le sentenze della CIG sono vincolanti e inappellabili, ovvero hanno efficacia di giudicato per le parti della controversia.
3 - Le istituzioni economiche internazionali
Anche per le Istituzioni economiche e finanziarie internazionali si propone uno schema di sintesi che evidenzia la struttura istituzionale, le principali criticità e le recenti proposte di riforma.
STRUTTURA ORGANIZZATIVA
CRITICITÀ’ PROPOSTE DI RIFORMA
Il gruppo Banca Mondiale (GBM) è composto da cinque istituzioni distinte, ma tra loro fortemente legate da una comune vocazione
istituzionale tesa alle problematiche di sviluppo dei paesi più poveri. Le istituzioni sono la Banca Mondiale per la Ricostruzione e lo Sviluppo (IBRD) , l’Associazione Internazionale di Sviluppo (IDA) , la Società Finanziaria Internazionale (IFC) , l’Agenzia Multilaterale per la Garanzia degli Investimenti (MIGA) e il Centro Internazionale per la Risoluzione delle Controversie in Materia di
Investimenti (ICSID) . Tutte e cinque le istituzioni, sebbene specializzate in diversi aspetti del processo di sviluppo, agiscono in collaborazione e verso il comune obiettivo della riduzione della povertà. Il termine Banca Mondiale (BM) si riferisce alle sole IBRD e IDA, mentre il termine Gruppo Banca Mondiale (GBM) si riferisce a tutte e cinque le istituzioni.
Organi FMI:
Consiglio dei Governatori Consiglio Esecutivo Direttore Operativo
− Grave crisi di legittimità e di ambito di mandato;
− Problema del debito del sud del mondo
− Deficit di democrazia e di rappresentatività nella gestione: il sistema di votazione ponderato (in base alla importanza economica del singolo Paese membro, determinata dalle quote di capitale sottoscritto dai Paesi membri) determina una sostanziale esclusione dei PVS.
Le principali proposte di riforma provengono dalla Società civile e prevedono:
La riforma dell’ECOSOC e contestuale creazione di un Consiglio per lo sviluppo umano, con compiti di guida del processo di globalizzazione economica alla luce dei principi della Carta ONU; Tale Consiglio, in seduta
plenaria, elegge il Presidente della BM ed il Direttore Generale del FMI;
Creazione di un Fondo Contrattuale Globale
amministrato dal Consiglio per lo Sviluppo Umano: le sue risorse dovrebbero essere destinate al finanziamento dei c.d. Beni Pubblici Globali.
È attualmente al lavoro la “Commissione Stiglitz”, istituita dalla AG dell’ONU per “individuare proposte credibili e praticabili per riformare il sistema internazionale e finanziario nel migliore interesse della Comunità Internazionale”.
4 - Il sistema ONU per la promozione e la tutela dei diritti umani
Ogni organo delle NU è coinvolto in una certa misura nella protezione dei diritti umani: una delle grandi conquiste delle Nazioni Unite, infatti, è la creazione di un corpo di legislazione sui diritti umani che, per la prima volta nella storia, ci fornisce un codice dei diritti umani universale ed internazionalmente protetto, che tutte le Nazioni possono riconoscere e sottoscrivere. Ma non solo l’Organizzazione ha definito una vasta gamma di strumenti normativi a livello internazionale a tutela dei diritti umani, ma ha anche stabilito i meccanismi con cui promuovere e tutelare tali diritti e le modalità con cui assistere i Governi nel rispetto delle responsabilità assunte e nella realizzazione dei percorsi attuativi.
Oggi le attività ONU a tutela e promozione dei diritti umani sono molteplici, e vanno dai numerosi programmi di educazione per informare sistematicamente la popolazione mondiale dei propri diritti, ad azioni specificamente mirate, attraverso le sue articolazioni tecniche.
I più importanti organismi istituzionali dell’ONU preposti alla promozione, al monitoraggio ed alla tutela dei diritti umani sono il Consiglio per i Diritti Umani, l’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Diritti Umani ed i Comitati di monitoraggio creati da Convenzioni.
Il Consiglio per i diritti umani:
Con la Risoluzione 60/251 del 15 marzo 2006, l’Assemblea Generale delle NU ha istituito il Consiglio diritti umani quale proprio organo sussidiario, in sostituzione della precedente Commissione per i diritti umani. Il Consiglio, secondo il mandato stabilito nella risoluzione, ha la responsabilità di promuovere il rispetto universale per la protezione di tutti i diritti umani e le libertà
composto da 47 Stati membri delle NU eletti dall’Assemblea Generale per un periodo iniziale di 3 anni, rinnovabili non più di due volte consecutive. Inoltre, pur essendo un organo di rappresentanti governativi, il Consiglio è aperto al contributo delle organizzazioni non-governative, che possono partecipare alle sedute e presentare documenti scritti.
Mandato: promuovere il rispetto universale e la difesa dei diritti umani e delle libertà fondamentali per tutti gli uomini; coordinare le attività del sistema Nazioni Unite in materia di diritti umani e fare in modo che la questione diritti umani sia assunta sistematicamente da tutti gli organismi della complessa architettura istituzionale; promuovere l’educazione e la formazione nel campo dei diritti umani; formulare raccomandazioni in materia di promozione e difesa dei diritti umani; concorrere a prevenire le violazioni dei diritti umani favorendo il dialogo e la cooperazione e intervenendo prontamente in caso di crisi nel campo dei diritti umani.
Attività: Il Consiglio per i Diritti Umani deve operare in stretta collaborazione con i governi, le organizzazioni regionali, gli organismi nazionali di difesa dei diritti umani e le organizzazioni della società civile; deve presentare inoltre un Rapporto annuale alla Assemblea Generale. La Risoluzione istitutiva del Consiglio per i Diritti Umani prevede che le attività del Consiglio siano guidate dai principi di universalità, imparzialità, obiettività e non selettività, del dialogo e della cooperazione costruttiva su scala internazionale per favorire la promozione e la difesa di tutti i diritti umani, civili, politici, economici, sociali, culturali compreso il diritto allo sviluppo; il Consiglio inoltre dovrà essere luogo di dialogo sulle questioni tematiche relative ai diritti umani.
Fin dalla sua prima sessione (giugno 2006), il Consiglio ha istituito al suo interno diversi gruppi di lavoro (composti da Stati, ONG ed esperti
indipendenti) al fine di razionalizzare e migliorare i propri meccanismi di funzionamento interni. Tale fase di institution building si è conclusa nel giugno 2007, quando il Consiglio, nel corso della sua quinta sessione ordinaria, ha raggiunto un accordo su un progetto di riforma organico, approvato come
Risoluzione A/HRC/RES/5/1 “Institution-building of the United Nations Human Rights Council”. Tra le novità più importanti, si segnalano:
L’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Diritti Umani (OHCHR Office of hight Commissioner for human rights)
È stato istituito il 20 dicembre 1993 dall’Assemblea Generale, in seguito alla Conferenza Mondiale sui diritti umani di Vienna del 1993. La Risoluzione 48/141 afferma che “…è il funzionario principale a cui compete la responsabilità delle attività delle Nazioni Unite nel campo dei diritti umani.” L’Alto Commissario opera sotto l’autorità del Segretario Generale: è infatti questi che lo nomina, con mandato quadriennale, anche se la decisione deve essere approvata dall’Assemblea Generale. L’ufficio di cui è responsabile ( Alto Commissariato) ha sede a Ginevra. Le funzioni dell’Alto Commissariato consistono nel fornire consulenza ed assistenza tecnica agli Stati che ne facciano richiesta; favorire la cooperazione internazionale sui diritti umani; adattare, coordinare e rafforzare il sistema delle Nazioni Unite per la tutela dei diritti umani; raccogliere presso di sé tutte le attività di monitoraggio, studio, informazione in materia di diritti umani. In particolare, l’Alto Commissario visita i Paesi, dialogando e cooperando con i governi per rafforzare i diritti umani a
livello nazionale; lavora con i Comitati istituiti da Convenzioni (vedi in seguito), nel controllare il rispetto degli obblighi assunti dagli Stati aderenti; favorisce l’educazione ai diritti umani e sostiene le organizzazioni che li promuovono; incontra membri di organizzazioni internazionali, regionali e nazionali, ed i rappresentanti di ONG.
I Comitati di monitoraggio creati da Convenzioni:
Insieme all’enunciazione dei diritti, le NU avvertirono la necessità di creare dei meccanismi di controllo per ciascun trattato, i c.d. Comitati, o Organi dei trattati (Treaty Bodies), la cui funzione principale è di verificare l’attuazione, nel Paese contraente, delle norme sancite a livello internazionale. Questi meccanismi di attuazione sono composti da un numero di membri che varia dai 10 ai 18 esperti indipendenti dai Governi che li hanno nominati, selezionati sulla base della loro esperienza riconosciuta nel campo dei diritti umani. I Comitati svolgono diverse funzioni in accordo