L’articolo 4 della Costituzione, in prima battuta, riconosce «a tutti i cittadini» il diritto al
lavoro imponendo alla Repubblica (e non semplicemente allo Stato), quindi all’“intero sistema
normativo, istituzionale, economico”
199, di rendere effettivo tale diritto (comma 1), per poi
affermare il dovere di svolgere una qualche «attività» o «funzione» che concorra al «progresso
materiale o spirituale» della intera società, pur sempre nel rispetto delle proprie possibilità e del
principio di libera scelta (comma 2).
Benché non siano mancate discussioni in ordine alla portata del dovere di lavorare
200e sulla
definizione giuridica di lavoro
201, la dottrina si è accapigliata soprattutto sulla parte della
disposizione in commento che ha sancito il diritto sociale per eccellenza
202, il diritto al lavoro.
198
È questa la nota posizione di N. IRTI, Diritto senza verità, 2011, Laterza, Bari. Cfr., sul punto, R. DEL PUNTA,
Epistemologia breve del diritto del lavoro, in LD, 2013, n. 1, pp. 42-43, il quale osserva anche che il diritto del lavoro è
stato “diritto di attuazione costituzionale” riuscendo a “positivizzare” i propri fondamenti valoriali munendosi di una formidabile legittimazione giuridica.
199 M. D
ELL’OLIO, Mercato del lavoro, decentramento, devoluzione, in ADL, 2002, n. …, p. 171 e ss.
200 In particolare, già all’indomani dell’entrata in vigore della Costituzione in dottrina si sono contrapposte due fazioni:
l’una che negava rilievo giuridico al suddetto dovere e l’altra che lo afferma con convinzione desumendolo dalla correlazione generale, che permea l’intera Carta fondamentale, tra diritti individuali e doveri di solidarietà (art. 2 Cost.) e da altri dati: topografici (collocazione dell’art. 4 nella parte dedicata ai principi fondamentali e non in quella dedicata ai rapporti economici), di carattere generale (il fatto che la Repubblica sia “fondata” appunto sul lavoro) e sistematico (l’art. 38 parla di dovere “civico” di votare rendendo così dubbia la sua giuridicità; l’art. 39 distingue le prestazioni previdenziali/assistenziali in base alla abilità o no di lavorare), cfr. C. MORTATI, Il lavoro nella costituzione, cit., pp. 156-158, il quale arriva a sostenere che la sanzione nei termini di esclusione dal godimento di alcuni diritti politici sarebbe non solo possibile ma addirittura “imposta” al legislatore. Anche altri hanno evidenziato, comunque, una
funzione precettiva dell’art. 4 Cost. laddove il dovere al lavoro produce effetti giuridici attraverso altre disposizioni che
ad esso rinviano indirettamente (ad es., l’art. 133 c.p. o il principio di condizionalità prima espresso nel R.D. 2270/1924 che limitava le misure protettive al disoccupato che rifiutasse una «occupazione adeguata»), cfr. U. PROSPERETTI, voce
Lavoro (fenomeno giuridico), in Enc. Dir., vol. XXIII, 1973, par. 12.
201 Vi è chi ha tratto dall’art. 4 Cost. l’indicazione tendenziale che il lavoro ha nel nostro ordinamento una “forte
accentuazione produttivistica o almeno di utilità sociale”, cfr. U. PROSPERETTI, voce Lavoro (fenomeno giuridico),cit., par. 3.
202 Dare una definizione di “diritto sociale” non è agevole, soprattutto tentando di desumerla dal diritto positivo:
l’espressione «diritti sociali», infatti, si rinviene nelle varie Carte costituzionali e dei diritti dell’uomo solo di rado né con significato univoco, cfr. M. MAZZIOTTI DI CELSO, voce Diritti sociali, in Enc. dir., 1964, par. 1. Tant’è che l’Autore deduce la nozione principalmente da un’indagine sulla funzione sociale dello Stato moderno e sul carattere delle norme in cui questa si estrinseca. In particolare, caratteristica dello Stato di diritto non è tanto la presenza di una funzione sociale (già presente nei regimi di despotismo illuminato) ma che essa sia oggetto di un diritto dei cittadini derivante dalla loro eguaglianza (a godere dei diritti e a partecipare ai vantaggi che lo società offre): compito dello Stato “sociale” è, allora, quello di far sì che tale eguaglianza e quei diritti siano concretamente goduti da tutti i cittadini “evitando che i
più forti opprimano i più deboli e che la disuguaglianza di fatto distrugga l’eguaglianza giuridica”. Onde, per l’Autore,
per “diritto sociale” si deve intendere “in senso oggettivo, l'insieme delle norme attraverso cui lo Stato attua la sua
funzione equilibratrice e moderatrice delle disparità sociali, allo scopo di «assicurare l’eguaglianza delle situazioni
[n.d.r.: di partenza], malgrado la differenza delle fortune» (Ripert, Le régime démocratique et le droit civil moderne, Parigi, 1936); in senso soggettivo, il diritto generale di ciascun cittadino a partecipare ai benefici della vita associata,
Tale disposizione, infatti, rappresenterebbe un “criterio generale direttivo ed interpretativo”
203o una norma di principio giacché avrebbe avuto la funzione di controllare l’iniziativa economica
privata nonché fornire copertura normativa e “significato” ad una serie di istituti e norme introdotte
successivamente nel nostro ordinamento
204.
Come già anticipato, la questione relativa alla giuridicità dell’articolo 4 ha diviso la dottrina in
due grandi fazioni: da un lato, vi è chi ha negato l’idoneità della norma a creare vere e proprie
pretese giuridiche in capo ai cittadini, con la conseguenza ultima di svuotarla di contenuto;
dall’altro lato, vi è chi, invece, ha ritenuto che l’articolo abbia una propria giuridicità desumibile dal
sistema in cui è inserito e dallo spirito da cui è informato, e cioè la realizzazione di un ordine
sociale fondato sul lavoro (art. 1 Cost.)
205.
Ciò su cui la dottrina conviene unanimemente è il nesso tra art. 4 e artt. 2 e 3 della nostra
Costituzione che è stato, sin da subito, evidenziato dalla più attenta dottrina laddove ha rintracciato
la derivazione dei diritti sociali dal principio di eguaglianza sostanziale («è compito della
Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando in fatto la libertà e
l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana», vd. art. 3, comma 2
Cost.), cioè l’“eguale possibilità per tutti i consociati di godere di quei diritti fondamentali che la
costituzione considera connessi con il pieno sviluppo della personalità umana (art. 2)”
206.
Tuttavia, è stato osservato che nell’interpretazione dell’art. 4 Cost. andrebbe prestata
particolare attenzione alle “assenze, a ciò che tace più che a ciò che è stato consegnato alla storia”,
e cioè al fatto che, ad esempio, la disposizione approvata in sottocommissione prevedeva una
Tuttavia, è lo stesso Autore ad avvertire che da tale nozione rimarrebbero fuori quei diritti dallo stesso definiti “pubblici soggettivi” (diritto di associazione sindacale e di sciopero) e che non sempre le prestazioni costituenti il contenuto dei diritti sociali incombono direttamente allo Stato: ed infatti, in economie a base privata, come l’Italia, lo Stato adempie al suo obbligo di garantire ai lavoratori certi diritti sociali (diritto alla giusta retribuzione, alle ferie, al riposo, costringendo con le sue leggi i datori di lavoro alle prestazioni o ai comportamenti corrispondenti), con la conseguenza che in questi casi solo impropriamente si può parlare di diritti a un'azione positiva da parte dello Stato, non esistendo in realtà un diritto all'emanazione di leggi aventi un determinato contenuto. Onde, le pretese degli interessati potranno essere azionate verso lo Stato non in caso di inazione, ma solo in caso di azione legislativa contrastante con la costituzione.
203 È questa l’espressione utilizzata da C. M
ORTATI, Il lavoro nella Costituzione, cit., p. 161, il quale osservava anche che l’art. 4 Cost. si completa con altre disposizioni costituzionali che predispongono strumenti o direttive per rendere effettivo il diritto al lavoro (artt. 35, 38, 41-44 Cost.) e, allo stesso tempo, specifica il contenuto di tali articoli.
204 È questo il pensiero espresso da G. G
IUGNI, Il diritto al lavoro e le trasformazioni dello Stato sociale, in M. Napoli (a cura di), Costituzione, lavoro, pluralismo sindacale, Vita e Pensiero, Milano, 1998, p. ….
205 Cfr. C. M
ORTATI, Il lavoro nella Costituzione, cit., p. 162. Mortati sosteneva, infatti, che l’art. 4 Cost. fa sorgere veri e propri obblighi, di contenuto diverso, in capo ad una serie di soggetti (in primis il legislatore ma anche la PA, il giudice e gli altri privati) a cui sono correlati vere e proprie pretese giuridiche in particolare: nei confronti del legislatore, obblighi di fare (indirizzare gli interventi in materia economica al fine del massimo dell’impiego) e non fare (non abrogare le disposizioni esistenti che abbiano tali finalità); nei confronti dell’amministrazione, obbligo di esercitare i propri poteri senza ostacolare l’occupazione; nei confronti del giudice, obbligo di interpretare secondo il senso più conforme a soddisfare la pretesa al lavoro; nei confronti degli altri privati, obbligo di usare l’autonomia loro riservata in modo non arbitrario rispetto al fine occupazione.
206
Cfr. M. MAZZIOTTI DI CELSO, voce Diritti sociali, in Enc. dir., 1964, par. 2. Ma già il socialista Saragat si esprimeva in questi termini durante la discussione in seduta plenaria in seno alla Costituente, cfr. F. SIOTTO, L’effettiva
partecipazione dei lavoratori alla vita del Paese: il desiderio di essere come tutti, in L. GAETA (a cura di), Prima di
tutto il lavoro. La Costituzione di un diritto all’Assemblea costituente, Ediesse, Roma, 2014, p. 83. Meritano di essere
riportate anche le parole dell’on. Lelio Basso, membro (socialista) dell’Assemblea costituente: “Certo, non è vero oggi
che la democrazia italiana, che la Repubblica italiana sia in grado di garantire a tutti il lavoro, che sia in grado di garantire a tutti un salario adeguato alle proprie esigenze familiari; ma il senso profondo di questi articoli nell’armonia complessa della Costituzione, dove tutto ha un suo significato, e dove ogni parte si integra con le altre parti, sta proprio in questo: che finché questi articoli saranno veri, non sarà vero il resto; finché non sarà garantito a tutti il lavoro, non sarà garantita a tutti la libertà; finché non vi sarà sicurezza sociale, non vi sarà veramente democrazia politica; o noi realizzeremo interamente questa Costituzione, o noi non avremo realizzata la democrazia in Italia”, cfr.M.LOMBARDI, Il diritto-dovere di lavorare, in L. GAETA (a cura di), Prima di tutto il lavoro, cit., p. 114.
formula più coraggiosa ed impegnativa di quella attuale («La Repubblica riconosce il diritto al
lavoro e predispone i mezzi necessari al suo godimento») e che i vari emendamenti presentati al fine
di imporre un intervento dello Stato per rendere effettivo questo diritto, anche attraverso una
pianificazione economica, furono tutti respinti
207.
Non è mancato, però, chi ha sostenuto che la ratio ispiratrice dell’art. 4 Cost. e del relativo
obbligo di “attivazione” sarebbe la consapevolezza della necessità di una politica dell’occupazione,
ossia “la constatazione dell’inesistenza di un automatismo di riequilibrazione del mercato del
lavoro capace di contenere la disoccupazione nel limite di quella meramente stagionale, o
tecnologica, o di frizione, e quindi la convinzione dell’esigenza di interventi statali suscettibili di
prevenire, fino a che possibile, le crisi e di circoscriverne gli effetti”
208.
Probabilmente la lettura più originale dell’art. 4 Cost. che intendeva andare oltre l’acceso
dibattito emerso in seno all’Assemblea costituente
209e poi in dottrina ed animato dalla
contrapposizione ideologica tra fautori dell’economia pianificata e sostenitori dell’economia di
mercato
210, riuscendo a spremere ulteriore “succo normativo” dalla disposizione anche alla luce del
contesto sociale di fine XX secolo
211, è stata data da Massimo D’Antona nel 1999
212.
In quell’occasione, D’Antona evidenziava anzitutto che il diritto al lavoro di cui all’articolo 4
sarebbe quello tra i principi fondamentali della nostra Carta fondamentale ad aver subito
maggiormente il “peso della storicità” non assumendo così quella centralità nel sistema
giuslavorista che avrebbe invece meritato
213. Di contro, l’Autore suggeriva che quella disposizione
andrebbe rivalutata e “presa sul serio”
214seppur tenendo conto del mutato contesto storico-
giuridico: da un lato, il fenomeno (inquietante) che si andava diffondendo in quegli anni nelle
207 Cfr. M. L
OMBARDI, Il diritto-dovere di lavorare, cit., p. 94 e ss., la quale riporta le parole del liberale Francesco Colitto, il quale affermò in modo chiaro che il diritto al lavoro è “incompatibile col sistema del profitto capitalistico e
della proprietà privata dei mezzi di produzione”. Di contro, Palmiro Togliatti si scagliava contro la libertà di scelta del
lavoro affermando che doveva piuttosto affermarsi “il principio dell’intervento dello Stato per regolare l’attività
economica, secondo un metodo, un corso differente da quello dell’economia capitalistica liberale pura” perché soltanto
in questo modo si poteva avere “un minimo di garanzia al diritto ai mezzi di sussistenza, al lavoro, al riposo,
all’assicurazione sociale”.
208 Cfr. C. M
ORTATI, Il lavoro nella Costituzione, cit., pp. 162-163. La c.d. politica dell’occupazione che, secondo Mortati, deve essere “parte predominante della politica generale dello Stato” dovrebbe non solo assicurare il massimo assorbimento di lavoro ma anche mantenere nel tempo un livello medio sufficiente di occupazione attraverso una serie di interventi statali che devono abbracciare tutte le fasi del ciclo economico (produzione, risparmio, consumo).
209 Per una ricostruzione della vicenda “rocambolesca” della formulazione e successiva approvazione dell’art. 4 Cost.,
cfr. M. LOMBARDI, Il diritto-dovere di lavorare: una gloriosa battaglia, in L. GAETA (a cura di), Prima di tutto il
lavoro, cit., pp. 94 e ss. Il dibattito nella prima e terza sottocommissione e poi in Assemblea costituente si trasformò,
infatti, in una discussione di teoria generale sul diritto al lavoro e il terreno di un aspro scontro politico tra opzioni economiche contrapposte (economia pianificata in cui interviene lo Stato vs economia di mercato e di libera concorrenza).
210 Come ha rilevato F. M
ANCINI, Art. 4, in AA. VV., Principi fondamentali, in G. BRANCA (a cura di), Commentario
alla Costituzione, Zanichelli, Bologna, 1975, p. …
211 È questo il commento a caldo di Mario Napoli, cfr. M. N
APOLI, Intervento, in Riv. giur. lav., 1999, suppl. n. 3, p. 59.
212 L’occasione era quella offerta dal Convegno per i 50 anni della Rivista giuridica del Lavoro e della Previdenza
sociale. Quella relazione e il saggio postumo che ne è scaturito rappresentano un lascito culturale del giuslavorista
romano in quanto si tratta dell’ultima apparizione in pubblico di D’Antona 12 giorni prima del suo tragico assassinio.
213 Cfr. M. D’A
NTONA, Il diritto al lavoro nella Costituzione e nell’ordinamento comunitario, in Diritto al lavoro e
politiche per l’occupazione. Atti del Convegno di studio per il 50° anno della Rivista giuridica del lavoro e della previdenza sociale. Università degli Sudi di Napoli “Federico II” Facoltà di giurisprudenza, 8 maggio 1999, in Riv. giur. lav., 1999, suppl. n. 3, p. 15.
214 Sin dal momento della discussione in senso all’Assemblea costituente, infatti, il diritto al lavoro di cui all’articolo 4
era visto da alcuni con pessimismo ciò in quanto “promette delle realtà non reali, promette cose che non possono essere
mantenute, stabilisce impegni dello Stato che lo Stato non potrà mantenere né meno in avvenire anche in paesi ben più ricchi” (sono queste, ad esempio, le parole di Francesco Saverio Nitti riportate in M. LOMBARDI, Il diritto-dovere di
moderne economie europee della crescita senza occupazione e della dilagante disoccupazione
215;
dall’altro lato, il processo di disarticolazione dello Stato nazione verso l’alto (Unione europea) e
verso il basso (governi territoriali) che ha inciso negativamente tanto sul suo ruolo economico
quanto sulla sua funzione normativa.
Ciò posto, D’Antona sosteneva che il diritto di cui al primo comma dell’art. 4 Cost. si
riferirebbe al lavoro nella sua accezione storico-sociale come impiego remunerato della propria
attività lavorativa (sfera dell’economia), mentre il dovere di cui al secondo comma riguarderebbe
ogni attività utile alla società a prescindere dal carattere e dai fini dell’attività (sfera indifferente
all’economia), in altri termini i due commi avrebbero un oggetto diverso
216.
Più nello specifico, l’art. 4, comma 1 Cost. conterrebbe:
a) un diritto di libertà: «libertà da» interferenze esterne nella scelta del lavoro
217;
b) un diritto sociale: «pretesa a» politiche del lavoro e dell’occupazione, e cioè a un’azione da
parte dei pubblici poteri volta a promuovere le condizioni per rendere effettivo il diritto in
commento che non si identifica con il diritto di ottenere un posto di lavoro;
c) ma anche un diritto della “persona sociale”: «diritto di» lavorare, ossia di accedere al lavoro e
mantenerlo senza subire l’interferenza abusiva o discriminatoria da parte di soggetti privati o
pubblici (che non vuol dire necessariamente diritto di ottenere un impiego per il tramite dello
Stato o regime di stabilità reale del rapporto di lavoro)
218.
Secondo questa opinione, pertanto, il diritto al lavoro sarebbe posto a garanzia dell’uguaglianza
(formale e sostanziale) rispetto al lavoro disponibile, ossia un’equilibrata concorrenza tra lavoratori
ma anche sicurezza rispetto ad abusi connessi a qualità personali tanto nel rapporto di lavoro quanto
nel mercato.
Nel nuovo contesto, infatti, la disoccupazione è un fattore di “allarme costituzionale” e dà
luogo a una posizione soggettiva di pretesa nei confronti dei pubblici poteri (autonoma rispetto a
quella di cui all’art. 38 Cost.), a cui può essere data una risposta anche articolata (non
necessariamente diretta alla singola persona) sul lato della domanda (politiche di sviluppo
economico) o sul lato dell’offerta (politiche attive ma anche passive), ma comunque una risposta
219.
215 Alla cui origine, secondo D’Antona, vi sarebbero “errori di percorso”, dal lato della domanda, nelle politiche macro-
economiche (interpretazione rigidamente finanziaria dei parametri di Maastricht che ha portato un calo significativo degli investimenti nei settori strategici e nelle infrastrutture) e, dal lato dell’offerta, nelle politiche sociali (sistemi di
welfare sbilanciati a favore degli occupati, sostegno oneroso ed inefficiente del reddito). Anche Napoli, nel medesimo
Convegno, conveniva sul fatto che “l’occupazione si crea con investimenti produttivi […] con lo sviluppo”, anche culturale, pertanto è necessario un mix di interventi sul lato dell’offerta ma soprattutto sul lato della domanda di lavoro.
216 Cfr. M. D’A
NTONA, Il diritto al lavoro, cit., p. 17.
217 Interessante osservare che il rapporto tra diritti sociali e diritti di libertà e le conseguenze che ne scaturiscono in
termini di limiti ed efficacia degli uni e degli altri rappresenta uno dei problemi fondamentali di qualsiasi assetto costituzionale ed ordinamento giuridico, cfr. M. MAZIOTTI DI CELSO, voce Diritti sociali, cit., p. …
218 Ibidem. Contra M. N
APOLI, Intervento, cit., pp. 59-60, il quale rimprovera al primo di aver posto in connessione l’aggettivo “sociale” con la persona: “è più esatto dire che il diritto al lavoro è un diritto sociale della persona. La
persona in quanto tale ha uno statuto ontologico di socialità intesa come razionalità. Perciò quell’aggettivo sociale attribuito alla persona mi sembra un po’ riduttivo, soprattutto se colleghiamo l’articolo 4 all’articolo 2, che fissa il principio personalistico ispiratore, con il principio lavoristico,della Carta costituzionale”.
219 L’inattività da parte dei pubblici poteri, secondo D’Antona, integrerebbe infatti un vero e proprio inadempimento che
potrebbe far sorgere finanche un diritto al risarcimento dei danni in capo al disoccupato “abbandonato”, cfr. M. D’ANTONA, Il diritto al lavoro, cit., p. 18. Tuttavia, occorre rimarcare che è in dottrina è quasi unanimemente accolta l’opinione secondo cui il diritto al lavoro di cui all’art. 4 Cost. non sarebbe azionabile dinanzi all’autorità giudiziaria, cfr., fra gli altri, G. GIUGNI, Il diritto al lavoro e le trasformazioni dello Stato sociale, in M. NAPOLI (a cura di),
Costituzione, lavoro, pluralismo sociale, Vita & Pensiero, Milano, 1998, p. 60 richiamato in G. LOY, La