Gli interventi della Corte Costituzionale sullo spoils system

È opportuno compiere una breve riflessione sul ruolo rilevante svolto dalla giurisprudenza, sia costituzionale sia di legittimità, nel porre un limite alle derive normative sullo spoils system.

La Corte Costituzionale ha preso varie volte in considerazione il problema della legittimità dei meccanismi di nomina fiduciaria della dirigenza pubblica, con particolare riferimento alla conformità dello spoils system al dettato costituzionale.

Il principio della distinzione tra politica e amministrazione, affermato nella legislazione nazionale, appare rispettato nella forma, in quanto la quasi totalità degli atti amministrativi e di gestione è adottata dalla dirigenza, ma costantemente aggirato nella sostanza. Non solo da prassi di indebite pressioni degli organi politici sui dirigenti amministrativi per condizionare il contenuto della decisione

amministrativa, ma dalla stessa configurazione giuridica dei rapporti tra politica e amministrazione124.

Un punto critico è rappresentato dalle caratteristiche dell’incarico dirigenziale, in particolare la sua durata e la possibilità di revoca, e, soprattutto, la decadenza automatica ed anticipata dall’incarico consistente nell’eliminazione di quelle garanzie che devono “circondare” dirigente, in quanto “la dipendenza funzionale del dirigente non può diventare dipendenza politica”125.

Degne di nota sono alcune pronunce della Corte Costituzionale in materia di spoils system nella dirigenza, che si sono susseguite a breve distanza nel biennio 2006-2007 (sentenze n. 233/2006, n. 103/2007 e n. 104/2007) ed hanno evidenziato anche una condizione di debolezza della dirigenza nell’ambito della pubblica amministrazione.

La Corte Costituzionale ha ritenuto costituzionalmente illegittime le forme automatiche di decadenza legale dei rapporti dirigenziali, in corso di svolgimento, che avvengono in coincidenza con l’insediamento del nuovo esecutivo e prima della scadenza contrattualmente prevista, oltretutto nell’inosservanza dei principi

124

F. MERLONI, “Verso una maggiore delimitazione dello spoils system?”, op. cit., p. 1

125

del giusto procedimento ed in assenza del legittimo diritto di difesa, principio di derivazione naturale.

Nell’intervento del 2006, la Corte è stata chiamata a decidere sul ricorso presentato dal Presidente del Consiglio della Regione Calabria, che contestava la legittimità costituzionale della disciplina regionale, oggetto della controversia erano i primi otto articoli della legge 3 giugno 2005, n. 12.

Va rilevato che i giudici della Consulta con la sentenza n. 233/2006 hanno affermato la competenza delle regioni a legiferare in materia, poiché la disciplina delle nomine degli organismi previsti dal comma 1 rientra non nell’ambito “dell’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali” (art. 117, c. 2, lett. g), né in quella dell’ “ordinamento civile” (art. 117, c. 2, lett. l), bensì in quella dell’ “organizzazione amministrativa della Regione, comprensiva dell’incidenza della stessa sulla disciplina del relativo personale” (art. 117, c. 4). Entrando poi nel merito della questione, e dunque sulla legittimità dello spoils system previsto dalle disposizioni regionali, la Corte ha affermato l’esistenza di una soglia, superata la quale l’istituto diventerebbe illegittimo.

Con riferimento alle successive sentenze n. 103 e 104 del 23 marzo 2007, rispettivamente riguardanti la pretesa illegittimità costituzionale della disciplina statale l’una, e quella regionale l’altra, si rileva che il giudice delle leggi ha ritenuto legittimo invece lo spoils system per gli incarichi apicali, alla luce della “maggior coesione con gli organi politici”.

Da una lettura congiunta delle due pronunce del 2007, si evince che gli incarichi di direzione generale nelle amministrazioni statali sono ritenuti di dipendenza politica, sottoposti alle direttive del vertice politico e al suo giudizio; ciononostante la Corte ha ritenuto che il dirigente non possa essere messo in una condizione di precarietà che permette la decadenza dell’incarico senza la garanzia del giusto procedimento.

A partire dalle sentenze del 2007 è stato evidenziato da alcuni autori un differente approccio culturale rispetto alla fase precedente.

Si è anche osservato come i principi sanciti dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 103/2007 debbano essere osservati anche dalle regioni nella disciplina dei rapporti tra politica e amministrazione, dal momento che detti principi si fondano su norme, quali gli articoli 97 e 98 della Costituzione, alle quali l’autonomia delle regioni, seppur costituzionalmente garantita, non può derogare126.

Nelle pronunce più rilevanti, che si riportano di seguito, è confermato l’orientamento della Corte Costituzionale contrario al fenomeno dello spoils system “all’italiana”.

126

A. MASSERA, “Il difficile rapporto tra politica e amministrazione: la Corte Costituzionale alla ricerca di un punto di equilibrio”, Giornale di Diritto Amministrativo, Ipsoa, 2007, 12, p. 1307.

La Corte con la sentenza n. 161/2008 ha ribadito che il meccanismo di spoils system automatico non supera il vaglio di legittimità di cui agli artt. 97 e 98 della Costituzione, ledendo il principio di buona amministrazione dal punto di vista della continuità dell’azione amministrativa.

La cessazione automatica di un incarico dirigenziale può comportare un cattivo funzionamento dell’apparato amministrativo, perciò la revoca degli incarichi dirigenziali, anche apicali, deve avvenire solo nel caso in cui sia accertata una responsabilità e non per la semplice cessazione di un organo politico.

I giudici hanno ritenuto che sono esclusi da tale ragionamento i soli incarichi di vertice, che possono essere individuati intuitu personae, in modo da rafforzare la “coesione” tra l’organo politico ed i vertici dell’apparato burocratico e per “consentire il buon andamento dell’attività di direzione dell’ente” (sentenza n. 233/2006).

Un’eccezione è costituita pertanto da quegli incarichi che rafforzano il rapporto tra l’organo politico e il vertice amministrativo.

In seguito, nella sentenza n. 390/2008, è stato stabilito che come lo spoils system è illegittimo per i dirigenti che svolgono compiti di gestione, del pari deve essere inteso per i funzionari che svolgono compiti di controllo.

Nelle sentenze n. 168/2008 e n. 81/2010, la Corte ha affermato l’illegittimità dello spoils system anche per i titolari di uffici dirigenziali tratti dall’esterno dell’amministrazione.

Nelle sentenze n. 124/2011 e n. 246/2011, il Giudice delle leggi ha evidenziato che lo spoils system è illegittimo quando sia una tantum, applicabile una sola volta per effetto di una previsione transitoria, allo stesso modo è illegittimo se è utilizzato a regime, applicabile sempre in concomitanza di un avvicendamento di governo.

In anni più recenti, la Corte ha ritenuto l’illegittimità costituzionale di norme regionali che prevedevano la decadenza automatica di figure quali i direttori generali delle aziende sanitarie locali (sentenze n. 27 del 2014; n. 152 del 2013; n. 228 del 2011; n. 104 del 2007), o anche di altri enti regionali, considerato che essi costituiscono “figure tecnico-professionali, che non collaborano direttamente al processo di formazione dell’indirizzo politico, ma che hanno il compito di perseguire gli obiettivi definiti dagli atti di pianificazione e indirizzo degli organi di governo della Regione” (sentenza n. 34 del 2010).

L’incostituzionalità della decadenza automatica dei dirigenti è stata oggetto di analisi anche della Corte di Cassazione.

Sul tessuto normativo-giurisprudenziale in materia di dirigenza pubblica, brevemente descritto in questo paragrafo, si è inserita qualche mese fa la Corte di

cassazione - sezione lavoro, che, con ordinanza 15 luglio 2016, n. 14593, ha sollevato la questione di legittimità costituzionale relativamente all’art. 9, c. 6, della legge regionale del Friuli Venezia Giulia 3 marzo 1998, n. 6.

La Sezione lavoro, entrando nel merito della succitata legge regionale nella parte in cui dispone la decadenza automatica dei dirigenti dell’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente derivante dall’insediamento di un nuovo vertice politico, ha fatto proprie le motivazioni della Corte Costituzionale, che si è espressa - come si è evidenziato - con costante indirizzo giurisprudenziale contrario agli elementi di spoils system in violazione dell’articolo 97 della Carta Costituzionale in tema di accesso agli impieghi pubblici mediante concorso, ed in contrapposizione al principio di continuità dell’azione amministrativa teso al buon andamento dell’azione amministrativa stessa.

Anche con riferimento alla recente ordinanza della Corte Suprema di Cassazione, si rileva che è un elemento ormai acquisito, sia per le amministrazioni centrali che per gli enti locali, il diritto del dirigente all’incarico.

La Corte Costituzionale ha costantemente censurato disposizioni che introducono nel nostro ordinamento la facoltà di privare il dirigente dell’incarico o del diritto al lavoro.

Ripercorrendo i più rilevanti interventi giurisprudenziali, si riflette che nel nostro Paese che non è stato ancora raggiunto un equilibrio nel delicato rapporto

tra la sfera politica e la sfera amministrativa, tra due tendenze che si muovono lungo direzioni opposte, la prima volta a perseguire la strada della fidelizzazione e della promozione basata sul rapporto fiduciario, e la seconda che tende a garantire l’autonomia alla dirigenza pubblica, costituzionalmente sancita, ed il diritto al conferimento dell’incarico.

Si auspica che le nuove disposizioni previste dall’A.G. n. 328/2016 tengano in dovuta considerazione le osservazioni formulate dai diversi soggetti, che si occupano della materia per espressa previsione costituzionale od a vario titolo, in modo che la tanto auspicata riforma della dirigenza pubblica dia adeguate garanzie al rapporto dirigenziale, anche e soprattutto - per riprendere il parere del Consiglio di Stato - “nelle fasi , di maggiore delicatezza nella costruzione della relazione tra politica e amministrazione, costituite dal momento iniziale di conferimento degli incarichi e da quello finale di cessazione del rapporto”.

Conclusioni

Il tema della figura del dirigente negli enti locali è oggi di grande rilevanza ed attualità nel contesto giuridico, politico e culturale, non solo a livello nazionale, nell’ambito di una pubblica amministrazione caratterizzata da un crescente dinamismo e da innovazioni procedurali nell’erogazione dei servizi alla collettività.

L’analisi della disciplina della figura dirigenziale offre un quadro normativo complesso, in lenta e tortuosa evoluzione da circa tre decenni.

Le disposizioni legislative e le pronunce giurisprudenziali hanno contribuito, con il supporto della dottrina e del dibattito politico-culturale a delineare - come è stato evidenziato nel corso di questo elaborato - un protagonismo dirigenziale nel sistema dei pubblici poteri, nel tentativo di raggiungere un equilibrio nel complesso e delicato rapporto tra politica e amministrazione.

Il pluridecennale processo riformatore sulle amministrazioni pubbliche, nel complesso, e sulla figura dirigenziale, in particolare, ha condotto ad una differenziazione funzionale delle attività fra organi politici e dirigenza pubblica, attribuendo alla dirigenza tutti i poteri concreti di gestione ed amministrazione, agli organi politici i poteri di indirizzo e di controllo.

Questo intenso processo riformatore ha condotto ad un progressivo riconoscimento del ruolo decisionale della dirigenza pubblica, attraverso la valorizzazione, talvolta solo formale ed anche contraddittoria, dell’autonomia gestionale della dirigenza stessa.

In questa analisi è stato preso in considerazione il fenomeno del cosiddetto spoils system, che ha permesso, in concomitanza con il mutamento dell’organo politico, la sostituzione di molti dirigenti - non solo apicali - con altri di maggior fiducia nelle amministrazioni pubbliche, statali, regionali e locali.

La disciplina in materia di dirigenza pubblica è attualmente oggetto di revisione da parte della XVII legislatura, nell’ambito di un complessivo disegno riformatore avviato con la delega legislativa di cui all’articolo 11 “Dirigenza pubblica” della legge 7 agosto 2015, n. 124, “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”.

Il dibattito è ancora aperto, è in corso l’esame dello schema di decreto legislativo Atto del Governo n. 328/2016 recante “Disciplina della dirigenza della