Il ruolo unico della dirigenza (della Re)pubblica

Dopo l’istituzione dell’albo unico della dirigenza statale previsto dal D.Lgs. n. 80/199886, disciplinato dal D.P.R. n. 150/1999 e successivamente abrogato dalla L. n. 145/2002, che ha rivisto il sistema della dirigenza e modificato il criterio della rotazione87, il legislatore italiano sancisce oggi il principio in base al quale il ruolo dirigenziale è unico per tutte le amministrazioni pubbliche.

Considerato l’ambito di applicazione della riforma, si evidenzia che il ruolo è unico per la dirigenza interessata dalla riforma in argomento.

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S. BATTINI, “Le norme sul personale”, op. cit., p. 646, ricorda che “l’idea” di mettere in competizione i dirigenti nel settore pubblico è stata introdotta, solo per un breve periodo, alla fine degli anni ‘90.

Battini precisa che la più ampia possibilità di scelta del dirigente da parte del vertice politico all’interno di un bacino esteso potrebbe accentuare ulteriormente il legame fiduciario tra le figure politica e dirigenziale, incrementando di conseguenza i rischi di politicizzazione del sistema; è pertanto necessaria la previsione di procedure di evidenza pubblica, in linea con il modello del merit system, anziché con il modello dello spoils system, che compariva in una prima versione del progetto legislativo, prevedendo la decadenza del dirigente privo di incarico.

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Le reazioni all’abolizione di detto principio di rotazione sono state numerose, in particolare evidenziandone l’opportunità negli uffici che presentano un più elevato rischio di corruzione a norma dell’art. 1, c. 5, lett. b) della legge 6 novembre 2012, n. 190.

Le principali novità previste per la dirigenza sono la creazione di ruoli unificati e coordinati e l’eliminazione della distinzione in fasce separate che, nelle intenzioni del legislatore, dovrebbero assicurare, rispettivamente, una maggiore mobilità verticale e orizzontale.

Il primo elemento da osservare, per il carattere fortemente innovativo e per la sua particolare incidenza sugli altri principali istituti che caratterizzano la regolazione della dirigenza, è costituito dalla confluenza nel cosiddetto ruolo unico.

Il suddetto A.G. n. 328, che modifica in più articoli il D.Lgs. n. 165/2001, ha impostato un assetto unitario della dirigenza, prevedendo omogeneità di requisiti di accesso e analoghi meccanismi di reclutamento, poggianti sul principio del merito, dell’aggiornamento e della formazione continua.

Centrale nel disegno di riforma è l’istituzione del sistema unico della dirigenza, con un’articolazione che assume un carattere di tipo organizzativo (in relazione alla “complessità organizzativa e alla necessità di coordinare diversi uffici dirigenziali”88), in tre distinti “macro ruoli” unificati e coordinati, statale, regionale e locale:

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- il ruolo unico dei dirigenti di tutte le amministrazioni statali, degli enti pubblici nazionali, delle Università, degli enti di ricerca e delle agenzie governative (sono esclusi dalla confluenza nel ruolo unico il personale dirigenziale in regime di diritto pubblico di cui all’art. 3 del D.Lgs. n. 165/2001: magistrati ordinari, amministrativi e contabili, avvocati e procuratori dello Stato, personale militare e delle Forze di polizia di Stato, personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia, personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, personale della carriera dirigenziale penitenziaria, professori e ricercatori universitari);

- il ruolo unico dei dirigenti delle regioni, da istituire previa intesa con la Conferenza Stato-regioni, di cui fanno parte i dirigenti di ruolo delle regioni, degli enti pubblici e delle agenzie regionali, i dirigenti amministrativi, professionali e tecnici del Sistema sanitario nazionale (ad esclusione della dirigenza medica, veterinaria e sanitaria), i dirigenti delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura;

- il ruolo unico dei dirigenti degli enti locali, da istituire previa intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, in cui è stabilita la confluenza degli attuali dirigenti locali e dei segretari comunali e provinciali.

Il ruolo unico previsto nella nuova disciplina si inserisce nel complessivo sistema delle riforme amministrative che il Governo sta attuando, che si caratterizza per un approccio globale.

Si evidenzia che nel ruolo unico confluisce tutta la dirigenza con rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato, compresa quella in servizio presso le Autorità amministrative indipendenti89.

Secondo la novellata disciplina, il recupero di efficienza e sviluppo della pubblica amministrazione passa attraverso la creazione di un vero e proprio mercato della dirigenza pubblica, che è sottoposto ai principi della trasparenza, dell’imparzialità e delle pari opportunità.

Prima di analizzare le novità sul rapporto di lavoro, in corso di esame, è opportuno rammentare la peculiare distinzione tra il rapporto di servizio, che sorge in virtù di un contratto di lavoro contrattualizzato, ed il rapporto di ufficio, che sorge in virtù di un procedimento di nomina di rilevanza amministrativa ed

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Le Autorità Amministrative Indipendenti sono organismi amministrativi di alta specializzazione, neutrali rispetto al potere politico, dotati di indipendenza funzionale, organizzativa e finanziaria, la cui legittimità deriva dall’art. 97 della Costituzione, che stabilisce il principio di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione e prevede la separazione dell’amministrazione dalla politica; istituite sulla base del modello nordamericano delle Indipendent Commission, emanano atti secondari (regolamenti generali o provvedimenti puntuali) che rispettano le procedure sul procedimento con una partecipazione più ampia (garanzia procedurale di notice and comment per i provvedimenti di regolazione a carattere, audizioni orali e partecipazione delle associazioni di tutela del consumatore per i provvedimenti a carattere puntuale). Si citano, ad esempio, l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, la Consob, la Banca d’Italia, l’Autorità Nazionale Anticorruzione, l’Ufficio Parlamentare di Bilancio.

assegna il dirigente all’amministrazione pubblica nella quale può svolgere la propria attività.

Caratteristica del sistema vigente è - come è stato osservato - la scissione tra il rapporto di lavoro, a tempo indeterminato, con l’amministrazione di appartenenza e l’incarico dirigenziale, a termine, presso la stessa90; si evidenzia, inoltre, che i contratti collettivi della dirigenza hanno sancito un vero e proprio diritto all’incarico, per cui al dirigente è comunque assicurato un incarico91.

Il nuovo sistema della dirigenza, valido per i dirigenti pubblici contrattualizzati, poggia, invece, sulla scissione del rapporto organico dal rapporto di servizio92.

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A. PURCARO, “Dirigenza locale: riflessioni a margine della legge delega”, op. cit., p. 570. L’amministrazione di appartenenza può, attualmente, conferire al dirigente incarichi differenti, per prestigio, remunerazioni ed oggetto. In questo modo, il legislatore ha contemperato l’esigenza di stabilità del rapporto di lavoro dirigenziale con la necessaria flessibilità, in quanto l’amministrazione ha la possibilità di variare l’oggetto dell’incarico, durante l’intero arco della prestazione lavorativa.

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Per i dirigenti dell’Area I il Contratto collettivo nazionale 1998/2001 all’art.13, c. 1, dispone che “tutti i dirigenti hanno diritto ad un incarico”.

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A. PURCARO, “Dirigenza locale: riflessioni a margine della legge delega”, Azienditalia. Il

Nel sistema riformato dalla Madia, il rapporto di lavoro dirigenziale sarà costituito con contratto di lavoro a tempo indeterminato stipulato con l’amministrazione che assume il dirigente, a seguito delle procedure di acceso di cui si dirà nei prossimi paragrafi, con contestuale iscrizione nei ruoli.

Secondo lo schema di decreto legislativo approvato dal Consiglio dei ministri, il nuovo rapporto di servizio, che è connesso all’incarico dirigenziale, finisce con coincidere con il rapporto di lavoro; tanto che è stato osservato che “sembra che il Governo abbia del tutto ignorato l’esistenza di un rapporto di servizio con lo Stato, conseguente all’espletamento di un pubblico concorso, che fa conseguire l’assunzione del dirigente a tempo indeterminato, e si è concentrato unicamente sul rapporto di ufficio scaturente dallo specifico incarico assegnatogli per arrivare alla conclusione che è possibile rimuovere il dirigente qualora questi non ottenga, nel breve termine di qualche anno, contrassegnato, tra l’altro, da notevoli penalizzazioni sul trattamento economico, un nuovo incarico dirigenziale”93.

Il nuovo c. 3 dell’art. 13 del D.Lgs. n. 165/2001 novellato dalla riforma Madia, delinea il sistema di costituzione e gestione del rapporto di lavoro dei

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L. MANISCALCO, “Riforma della dirigenza pubblica: dirigenti a servizio della politica contro la Costituzione”, Leggi oggi, 2 settembre 2016.

dirigenti pubblici: “Il rapporto di lavoro di ciascun dirigente è costituito con contratto di lavoro a tempo indeterminato, stipulato con l’amministrazione che lo assume, all’esito delle procedure di cui agli articoli 28, 28-bis e 28-ter, con contestuale iscrizione nei Ruoli di cui all’articolo 13-bis. Il successivo conferimento di incarico dirigenziale, da parte di altra amministrazione, comporta la cessione a quest’ultima del contratto di lavoro a tempo indeterminato, ferma restando l’iscrizione nel Ruolo. Lo scioglimento del rapporto di lavoro comporta la decadenza dai Ruoli dirigenziali. Resta ferma la disciplina vigente in materia di facoltà assunzionali”.

A seguito dell’incarico (costituzione del rapporto di servizio) il dirigente sarà assunto dall’ente conferente (costituzione del rapporto di lavoro), con la conseguenza che, una volta scaduto l’incarico, il dirigente conserverà il rapporto di lavoro col datore di lavoro, tuttavia sarà sospeso nell’obbligazione di rendere la prestazione lavorativa, fino al momento in cui non troverà un nuovo incarico o non sarà reincaricato o non si risolva il rapporto94.

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L. OLIVERI, “Dirigenza: il parere del Consiglio di Stato sul diritto all’incarico”, Leggi oggi, 3 novembre 2016.

I dirigenti diventeranno dipendenti con contratto di lavoro a tempo indeterminato presso la pubblica amministrazione ed a tempo determinato presso l’amministrazione nella quale presteranno servizio.

In dottrina ci si è interrogati su chi sarà il datore di lavoro; la legge delega n. 124/2015 e il decreto attuativo A.G. n. 328/2016 dispongono che non vi sarà un unico datore di lavoro, un soggetto gestore del ruolo unico, una persona giuridica con la qualità di datore di lavoro dei dirigenti: “Lo schema di decreto attuativo, dunque, pone rimedio all’assenza di un datore di lavoro unico, con l’idea secondo la quale vi sarà una pluralità di datori di lavoro: ciascuna singola amministrazione che assegni gli incarichi ai dirigenti appartenenti al ruolo” 95. Il rapporto di lavoro

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L. OLIVERI, “Riforma della dirigenza: la mobilità impossibile”, 18 novembre 2016, in luigioliveri.blogspot.it

In merito alla costituzione del rapporto, Oliveri ha osservato che il rapporto organico sorgerà contestualmente al rapporto di servizio (l’incarico dirigenziale) a seguito dell’iniziativa della singola amministrazione-datore; la prima assegnazione dell’incarico dirigenziale costituirà una vera e propria assunzione in servizio.

Il fenomeno giuridico dell’assegnazione al dirigente di un incarico dirigenziale successivo a quello della prima assunzione sarà una cessione del contratto; considerato che l’art. 1406 del codice civile dispone che “Ciascuna parte può sostituire a sé un terzo nei rapporti derivanti da un contratto con

prestazioni corrispettive, se queste non sono state ancora eseguite, purché l'altra parte vi consenta”, Oliveri evidenzia che il dirigente diventerà il contraente cedente, che assumerà

l’iniziativa di cedere il contratto ad un altro datore; l’amministrazione che assegnerà il nuovo incarico dirigenziale sarà il contraente cessionario; l’amministrazione di appartenenza sarà il contraente ceduto, estromesso dal rapporto.

(organico) a tempo indeterminato sarà costituito con l’amministrazione che assume il dirigente.

Il successivo conferimento di incarico dirigenziale da parte di altra amministrazione al dirigente rispetto a quella di appartenenza, comporterà la cessione alla medesima del contratto di lavoro a tempo indeterminato, ferma restando l’iscrizione nel relativo ruolo.

Il legislatore ha inteso espressamente creare il “mercato” della dirigenza pubblica, al fine di introdurre la scambiabilità nell’ambito delle diverse pubbliche amministrazioni e di favorire la piena mobilità sia in verticale sia in orizzontale96,

Oliveri, riflettendo sulla disposizione del codice civile in base alla quale il contraente ceduto deve manifestare il proprio consenso alla fattispecie, conclude affermando che l’istituto della cessione del contratto è necessariamente trilaterale: il contraente ceduto non può subire l’iniziativa dell’altra parte e di un terzo estraneo al negozio, se non manifesta il proprio consenso.

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La nuova disciplina “potrà agevolare le possibilità di spostamento in amministrazioni diverse e, quindi, una utilizzazione più flessibile e razionale della risorsa dirigenziale: il sistema è, infatti, caratterizzato dalla “piena mobilità” non solo all’interno di ciascun ruolo, ma anche fra i diversi ruoli (art. 11, lettera a))”, cfr. G. D’ALESSIO, “Il nuovo statuto della funzione pubblica nella legge delega n. 124 del 2015: la dirigenza”, in La riforma della pubblica amministrazione: cosa è

quindi non solo all’interno di ciascun ruolo, ma anche tra i ruoli, in quanto ogni dirigente iscritto in uno dei tre ruoli potrà, essendo in possesso dei requisiti, partecipare alle procedure selettive per ricoprire qualsiasi incarico dirigenziale in un’altra amministrazione.

La riforma abolisce di fatto la dotazione organica dirigenziale, che ha sostituito la pianta organica, di ciascuna amministrazione, prevedendo la programmazione delle assunzioni da parte delle amministrazioni, le quali attingeranno dal medesimo contenitore per il conferimento di incarichi dirigenziali a termine.

Si evidenzia che nella riforma scompare la distinzione, attualmente in vigore per la dirigenza statale, tra dirigente di prima e seconda fascia; all’interno del

B.G: MATTARELLA, “Il contesto e gli obiettivi della riforma”, op. cit., p. 624, ritiene che le accuse di spoils system rivolte alla riforma della dirigenza siano poco convicenti, in quanto la norma mira ad introdurre una vera e propria competizione nel conferimento degli incarichi. Una posizione diversa, e critica, rispetto al mercato unico della dirigenza è espressa da L. ZOPPOLI, “Alla ricerca di una nuova riforma della dirigenza pubblica: reclutamento e incarichi tra confusione e rilegificazione”, Rivista giuridica del lavoro, 3, 2015, p. 522, dove sostiene che “la nuova legge pare destinata a produrre uno sganciamento del senso di appartenenza della dirigenza alla singola amministrazione, dando luogo ad un indebolimento del «legame organizzativo tra dirigenza e singola amministrazione”.

ruolo unico le amministrazioni pubbliche avranno la facoltà di articolare gli uffici dirigenziali in diversi livelli di responsabilità, anche introducendo la differenziazione tra incarichi dirigenziali generali e altri incarichi dirigenziali, potranno affidare la titolarità dei propri uffici con una nuova procedura comparativa in termini di esperienze e competenze.