Una legge di manutenzione ordinaria per la pubblica amministrazione

Composto da 23 articoli, il provvedimento legislativo è stato definito di “manutenzione ordinaria” per l’amministrazione pubblica italiana72.

È stato sostenuto dalla dottrina che la riforma Madia non fa riferimento ad un paradigma teorico, ma è ispirata ad approccio che è stato definito “pragmatico” e “sistemico”.

La concezione della riforma è pragmatica perché tesa a ristabilire le necessarie competenze ed abilità del personale, indebolito dal punto di vista anagrafico, formativo e di distribuzione, non solo territoriale. La strategia della

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B.G. MATTARELLA, “Il contesto e gli obiettivi della riforma”, Giornale di diritto

amministrativo, 5, 2015, p. 621.

Mattarella sostiene che negli ultimi decenni il sistema amministrativo ha accumulato ritardi nell’organizzazione del lavoro, nella gestione delle risorse e nell’erogazione delle prestazioni ai cittadini; sembra pertanto necessario un intervento di manutenzione ordinaria che, come per gli impianti di illuminazione o per il verde pubblico, rimetta mano all’organizzazione ed al funzionamento dell’amministrazione, corregga difetti di precedenti impostazioni e rimetta ordine su discipline esistenti.

riforma è olistica perché costruisce meccanismi e strumenti di governo unitario e centralizzato del personale al servizio delle amministrazioni pubbliche73.

In questo, come nei precedenti progetti di riforma dell’amministrazione italiana, è interessante il riferimento ad una “reinvenzione” e ad un cambiamento, condizionato anche da esigenze di finanza pubblica e determinato dalla logica maggioritaria dell’alternanza, che cerca di rispondere a domande ricorrenti, che “riaffiorano con regolarità nel dibattito sulle riforme amministrative italiane: Come limitare gli sprechi e la corruzione della burocrazia? Come ridurre l’elevato costo che essa impone a contribuenti e imprese? Come attrarre persone di talento

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S. BATTINI, “Al servizio della Nazione? Verso un nuovo modello di disciplina della dirigenza e del personale pubblico”, op. cit., p. 9.

Battini ritiene che la riforma non fa riferimento a vecchi paradigmi, espressione di un clima culturale che investe anche la disciplina del pubblico impiego, né a nuovi paradigmi teorici, ma “sembra soprattutto ispirarsi all’esigenza, pratica e urgentissima, di rinnovare, o forse ricostituire, un “capitale umano” indebolito da decenni di tagli lineari alle assunzioni, di progressioni professionali senza controllo verso le qualifiche più elevate, di stabilizzazioni di personale precario assunto senza concorso, di processi di mobilità governati dalle esigenze dei dipendenti anziché da quelle delle amministrazioni. Le analisi statistiche dimostrano che occorre rimediare a uno squilibrio che è al tempo stesso anagrafico, formativo e di distribuzione del personale, non solo territoriale”.

nell’amministrazione? Come fare in modo che esse siano dedite, non ai loro interessi privati, ma alla missione dell’istituzione di cui fanno parte?”74.

Le norme contenute nella legge delega in argomento avviano un ampio percorso di riforma, con l’obiettivo espresso di rafforzare l’unitarietà del sistema amministrativo e di introdurre la flessibilità all’interno delle pubbliche amministrazioni75.

Si tratta di una legge di riforma che ha stabilito diverse ed importanti disposizioni in materia di enti locali, tra i quali la dirigenza pubblica, i servizi pubblici locali, la trasparenza, l’anticorruzione.

La L. n. 124/2015 non ha introdotto nuove discipline, bensì ha disposto la revisione di numerose discipline generali relative al sistema amministrativo, di cui la più importante sembra essere quella della dirigenza pubblica76.

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M. SAVINO, “Le riforme amministrative: la parabola della modernizzazione dello stato”,

Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2, 2015, p. 641. 75

B.G. MATTARELLA, “Il contesto e gli obiettivi della riforma”, op. cit., p. 621.

Mattarella parla delle caratteristiche della flessibilità e della semplificazione che, nel progetto di riordino, vengono poste in evidenza all’interno di uno spazio unico della dirigenza così come normato dallo schema di decreto.

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La revisione delle discipline contenute nella legge Madia è in larga parte da operare attraverso l’istituto delle deleghe legislative77, da esercitare in gran parte nei dodici mesi successivi all’approvazione della legge suddetta.

Il provvedimento contiene quattordici importanti deleghe legislative, tra le deleghe contenute nella legge si citano la digitalizzazione della pubblica

amministrazione, la semplificazione dei procedimenti amministrativi,

l’anticorruzione e trasparenza, la dirigenza pubblica, la riorganizzazione dell’amministrazione statale centrale e periferica, la razionalizzazione e controllo delle società partecipate.

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Si veda R. ZACCARIA, E. ALBANESI, “La delega legislativa tra teoria e prassi”, in AA.VV., La delega legislativa. Atti del seminario svoltosi in Roma Palazzo della Consulta, 24

ottobre 2008, Milano, 2009, pp. 333 ss., dove si parla dell’uso ampio della delegazione

legislativa a partire dalla XI legislatura, che ha condotto ad una profonda trasformazione dell’istituto, specialmente a partire dal 1996 con il consolidamento dell’assetto maggioritario del sistema politico, tanto da farne lo “strumento privilegiato” per l’attuazione del programma di Governo.

Nel seminario “La delega legislativa”, tenutosi nel 2008 presso la Corte costituzionale, è stata messa in evidenza l’esplosione del ricorso allo strumento della delega legislativa, non solo quantitativa ma anche qualitativa, una “grande espansione” per citare l’espressione utilizzata da Tarli Barbieri in un ampio studio sull’evoluzione della delegazione legislativa a partire dal biennio 1992-1993 fino al 2002; cfr. G. TARLI BARBIERI, “La grande espansione della delegazione legislativa nel più recente periodo”, in AA.VV. (a cura di P. CARETTI, A. RUGGERI), Le deleghe legislative: riflessioni sulla recente esperienza normativa e

Le pubbliche amministrazioni dovranno recepire i diversi profili di riorganizzazione indicati nella L. n. 124/2015, che incideranno anche sull’organizzazione e sul funzionamento della Presidenza del Consiglio, dei Ministeri, delle agenzie e degli enti pubblici non economici nazionali.

È opportuno rammentare l’ambito soggettivo di applicazione delle norme in argomento; la nozione di “pubblica amministrazione”, che talvolta ha originato incertezze sulla riconducibilità alla stessa di alcuni soggetti giuridici, è definita dall’art. 1, cc. 2-3 del D.lgs. n. 165/200178.

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“Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane. e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. 3. Le disposizioni del presente decreto costituiscono principi fondamentali ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione. Le Regioni a statuto ordinario si attengono ad esse tenendo conto delle peculiarità dei rispettivi ordinamenti. I principi desumibili dall’articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, e successive modificazioni, e dall’articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni ed integrazioni, costituiscono altresì, per le Regioni a statuto speciale e per le province autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica”.

Il tema della nozione di pubblica amministrazione, non affrontabile in questa sede, potrebbe essere ridefinito ad opera del decreto attuativo della legge n. 124/2015, per dare una più puntuale base