Nonostante sia condivisa dai Governi dell’Africa occidentale l’idea che sia necessario riformare i sistemi di governance della terra, riconoscendo una maggiore sicurezza di diritti fondiari per coloro che usufruiscono delle risorse della terra e garantendo una maggiore efficienza delle istituzioni responsabili di gestire la terra, le visioni sulla formalizzazione dei diritti consuetudinari sono diverse e le posizioni rimangono ambigue in merito a che funzioni riconoscere alle autorità consuetudinarie nel promuovere l’allocazione di tali diritti. Tale ambiguità è dovuta in parte ad un utilizzo strumentale da parte dello Stato centrale delle autorità consuetudinarie, che tramite il controllo delle risorse locali esercitano un’influenza tale sulla popolazione rurale da potere condizionare le scelte elettorali di un numero cospicuo di individui.
La questione della terra è importante per definire chi avrà legalmente accesso alle risorse naturali e a quali condizioni, nonché le modalità in cui la terra verrà ridistribuita tra attori sempre più eterogenei. Per definire tali misure è necessario operare scelte politiche di ridefinizione dei rapporti tra Stato, poteri locali e popolazione riguardanti anche la ripartizione di risorse e ricchezze e il riconoscimento di diritti (Lavigne Delville, Chauveau 1998, 729).
Ci sono peraltro nuove sfide a livello regionale che richiedono una ridefinizione dei sistemi di accesso, utilizzo e possesso della terra e delle risorse naturali e che coinvolgono, anche se in misura diversa, tutti i Paesi dell’Africa occidentale. In seguito alle recenti crisi alimentari del 2007/8 il fenomeno dell’acquisizione di terra da parte di una varietà di attori, pubblici e privati, nazionali ed internazionali, per la produzione di beni agricoli e di agro-carburanti, sta aumentando in maniera esponenziale. Le negoziazioni finalizzate all’acquisizione di terra sono spesso poco trasparenti e penalizzano le popolazioni che vivono e coltivano su terre i cui diritti non sono certificati dalla legge statale. Le acquisizioni di terra, anche da parte di investitori locali, non solo stanno aumentando ma, con l’aumento del valore di mercato della terra, danno luogo a speculazioni fondiarie, ormai frequenti. L’esponenziale crescita demografica della
regione e i rapidi processi di urbanizzazione sono ulteriori elementi che contribuiscono ad acuire conflitti sulle risorse, provocando migrazioni incontrollate tra città e campagna. In aggiunta, il fenomeno degli investimenti di larga scala sulla terra sembra intensificarsi in territori che precedentemente erano ritenuti di scarso interesse da parte di investitori internazionali (Cotula et al. 2009, 3). L’incremento delle richieste di acquisizione di terra africana è effetto di diversi fattori: in primo luogo, sta crescendo la preoccupazione da parte di molti Governi di garantire la sicurezza alimentare di popolazioni le cui abitudini alimentari si stanno modificando proporzionalmente all’incremento del potere di acquisto degli individui e come conseguenza dei rapidi processi di globalizzazione, che cambiano i modelli di consumo locali. In secondo luogo, molti Paesi stanno investendo sulla coltivazione di agro-carburanti come fonte energetica alternativa al petrolio. Ad esempio, in seguito alla crisi alimentare del 2007/8 e all’impennata dei prezzi dei prodotti agricoli, la strategia di alcuni Stati come Cina, Corea del Sud e Arabia Saudita (Cotula et al. 2009, 34) è stata quella di acquisire terreni coltivabili per la produzione di beni agricoli, come il mais, e di jatropha e olio di palma, dai quali è possibile ricavare agro-carburanti. In risposta alla crescente richiesta internazionale di terra, i Governi dell’Africa occidentale stanno cercando di rendere gli investimenti più appetibili per gli investitori attraverso una serie di accordi, codici di investimento e riforme legislative settoriali del sistema bancario e di tassazione dei prodotti da esportare.90 La creazione di “poli di
crescita” che possano promuovere nuove colture, fornire servizi e rivitalizzare le aree ad alto potenziale di sviluppo, grazie alla costruzione di infrastrutture e ad una migliore gestione delle risorse idriche, viene presentata dai Governi come una strategia win-win. I donatori facenti parte della New Alliance for Food Security and Nutrition sostengono allo stesso tempo che tramite la promozione di nuove colture, orientate alle richieste del mercato internazionale, sia gli abitanti delle aree rurali che le imprese private che si occuperebbero di finanziare gli interventi nel settore agricolo e di curare la manutenzione delle infrastrutture, ne trarrebbero vantaggio.
90 Ad esempio, nel 2009 il Governo maliano promuoveva l’ingresso di investitori nazionali ed
internazionali, privati e pubblici nelle terre dell’Office du Niger, apportando modifiche sostanziali ai codici di investimento e “tradendo” gli accordi presi con i movimenti contadini maliani in favore della sovranità alimentare del Paese (Brondeau, 2011 ; Adamczewski et Jamin 2011). Per approfondimenti si veda l’Appel du gouvernement malien del 21 dicembre 2009 disponibile online: www.office-du-niger.org.ml.
L’obiettivo complessivo sarebbe quello di “accelerare” la crescita agricola e creare lavoro, attraendo investimenti che siano in grado di promuovere sia l’agricoltura contadina di piccola scala sia l’agro-industria, possibilmente creando sinergie tra questi due “modelli” produttivi.
Tale richiesta di terra, “necessaria” per soddisfare i bisogni delle economie in crescita, ha come conseguenza l’aumento di valore degli appezzamenti e penalizza la popolazione rurale più povera, che ha difficoltà a pagare prezzi elevati per ottenere la terra.
In diversi Paesi (Mali, Senegal, Guinea Conakry) tali dinamiche stanno già causando rivolte contadine a cui lo Stato risponde spesso con la repressione. Ad esempio, nel villaggio di Fanaye, dipartimento di Podor in Senegal nel 2011 il consiglio rurale, organo decentrato dell’apparato statale, ha contrattato la concessione di 20.000 ettari di terra con una società italiana, la “Senathol Abel Italia”, per un progetto che prevedeva la produzione di agro-carburanti attraverso la lavorazione della patata dolce. In mancanza di diritti registrati sulle terre concesse, alla popolazione non è stato garantito alcun indennizzo, malgrado lo spostamento forzato di molti villaggi, la distruzione di migliaia di ettari di brousse e la profanazione di una serie di luoghi sacri, come una moschea e un cimitero. La protesta del Comitato per la Difesa delle terre di Fanaye è sfociata allora in un scontro con armi da fuoco, provocando 3 morti e 21 feriti.91 Episodi come questo si
stanno verificando in diversi contesti, accomunati da una scarsa regolazione dei diritti presenti sulle terre rurali. Si tratta di realtà rurali in cui la concessione della terra non passa attraverso una reale consultazione delle comunità espropriate e in cui ettari di terra vengono dichiarati “disponibili” o “inutilizzati” dai Governi, nazionali e locali, nonostante essi appartengano formalmente a “comunità” le cui autorità “consuetudinarie” gestiscono l’accesso, l’utilizzo e il possesso della terra (Basserie 2012; Hilhorst et al. 2011).
Dinamiche locali si intrecciano a dinamiche nazionali ed internazionali, facendo emergere interrogativi politici che vanno oltre la mera necessità di incrementare la produzione degli Stati. Se il dibattito tra i principali finanziatori dello sviluppo e nei
91 Per un approfondimento del caso senegalese di Fanaye si legga: Nicola Lofoco, Il Senegal e l’affaire
Fanaye, 6 maggio 2012 (online)
http://www.nicolalofoco.com/index.php?option=com_content&view=article&id=303:il-senegal-e- laffaire-fanay&catid=25:il-progetto&Itemid=37; Sénégal - Affrontement meurtrier autour de terres
vendues à des étrangers, 28 ottobre 2011 (online), http://www.slateafrique.com/60175/senegal-
vertici del G8 verte sulla possibilità, più o meno concreta, di offrire ai piccoli produttori la possibilità di diventare lavoratori salariati per conto di aziende agricole di media o grande scala, a cui verrebbe concessa la terra per un utilizzo più intensivo, più raramente si menziona il fatto che le concessioni di terra per la promozione di un’agricoltura “moderna” e “meccanizzata” contribuiscono a ingrossare le fila di migranti che occupano in maniera incontrollata le periferie delle città e, allo stesso tempo, costringono interi villaggi a spostarsi dalla propria terra. Ciò causa la perdita di identità delle comunità locali e sfida quelle figure che attraverso la terra avevano costruito e potenziato la propria autorità, dando luogo a nuove rivendicazioni fondiarie e nuovi conflitti.
Tali dinamiche sollevano ulteriori problemi relativi al riconoscimento di istituzioni a cui deve essere o meno conferito il potere di gestire l’ambito fondiario rurale e alla tipologia di diritti da riconoscere ai diversi attori nel contesto rurale.
Nonostante siano state introdotte numerose innovazioni tecniche per facilitare le operazioni di mappatura delle terre e delle risorse naturali sulle quali la popolazione rurale esercita i diritti fondiari, l’analisi degli aspetti politici delle operazioni di riconoscimento dei diritti fondiari su tali territori è più complessa. La gestione della terra è infatti «una questione profondamente politica», che coinvolge interessi divergenti e crea dinamiche di inclusione ed esclusione; di controllo e di sfruttamento.
Per questo motivo è importante riconoscere, ad esempio, la relazione esistente tra le rivendicazioni di terra, le identità sociali e il riconoscimento di autorità e potere locali, cercando di collocare tali relazioni in un quadro analitico che tenga conto di obiettivi e strategie adottate dagli Stati (Scott 1998). L’incremento della produzione, la riduzione della povertà e la risoluzione dei conflitti fondiari sono citati come principali obiettivi dei processi di riforma fondiaria, ma tali riforme devono essere analizzate tenendo conto dei vantaggi economici che le reti politiche traggono da esse e delle relazioni di potere che si creano anche con gli attori nazionali e internazionali interessati ad investire sulla terra in Africa occidentale. Gli stessi processi di formalizzazione dei diritti fondiari consuetudinari, il cui obiettivo primario sarebbe quello di garantire una maggiore sicurezza fondiaria ai contadini che posseggono e utilizzano la terra, potrebbero diventare un ulteriore strumento di controllo da parte dei Governi, interessati a rispondere alle nuove richieste internazionali di superfici coltivabili, poiché le élite governative al potere traggono profitto dalle negoziazioni e dalle concessioni di terra statale. L’utilizzo di
informazioni georeferenziate e di tecnologie avanzate che consentono di delimitare i terreni su cui eseguire le operazioni di mappatura dei diritti fondiari esistenti può essere sfruttata per identificare surplus di terra da concedere ai privati (Chauveau 2014).92 In risposta a tali dinamiche si rafforzano da parte delle autorità consuetudinarie i tentativi di preservare il proprio potere e di confermare la propria legittimità rievocando la necessità del loro ruolo attraverso le legislazioni moderne di regolamentazione dei regimi fondiari. Un’analisi maggiormente incentrata sulle strategie politiche degli Stati e sulle relative risposte del livello locale ci consente di contribuire ad una maggiore leggibilità dei contesti in cui i donatori privati e i finanziatori internazionali dello sviluppo si propongono oggi di intervenire. Il settore fondiario è sicuramente un punto di osservazione privilegiato per l’analisi del rapporto che gli Stati hanno creato nel tempo con il mondo rurale ed il punto di partenza per capire quali siano i rischi e le opportunità delle nuove strategie di sviluppo rurale.
Nei prossimi capitoli si intende analizzare, tenendo conto di tali considerazioni, i processi di riforma fondiaria oggi in atto in uno specifico Paese dell’Africa occidentale, il Burkina Faso. Procedendo con l’analisi storica delle politiche agrarie e fondiarie adottate dai regimi politici a partire dal periodo coloniale, ci si propone di ossevare le strategie privilegiate dai leader politici per mantenere il controllo del mondo rurale e le conseguenze che tali strategie hanno avuto sul percorso di sviluppo economico e politico del Paese. Il focus sulle istituzioni di regime fondiario e sul legame che i diversi Governi hanno costruito con le autorità consuetudinarie post-indipendenza ci consente poi di comprendere alcune delle sfide che emergono dall’attuazione della nuova legge fondiaria adottata dal Burkina Faso nel 2009.
92 Ad esempio Byamugisha nel documento pubblicato dalla Banca Mondiale “Securing Africa’s Land for
Shared Prosperity” chiariva bene che le politiche fondiarie dovevano procedere congiuntamente con
«l’identificazione e la delimitazione di terre sufficienti per le livelihood di individui e comunità locali e l’identificazione di surplus di terra per incentivare l’utilizzo produttivo di questa da parte di entità esterne alla comunità, specialmente degli investitori» (2013, 27).
II CAPITOLO
Rapporti tra Stato e mondo rurale in Burkina Faso: governance della
terra e prospettive di sviluppo rurale
L’agricoltura costituisce per il Burkina Faso la principale fonte di reddito. Il settore agricolo conferisce al Paese il 34,2 % del PIL ed è alla base delle livelihood della popolazione in ambito rurale (Banca Mondiale 2014).93 La popolazione rurale
rappresenta il 79,6% della popolazione totale del Paese ed è in ambito rurale che si registra la percentuale più elevata di poveri, dal momento che più della metà (50,6%) delle persone che risiedono nelle zone rurali vive al di sotto della soglia di povertà (INSD 2010).94 Nonostante la maggior parte della popolazione svolga attività agricole, più del 90% della popolazione non possiede alcun titolo che possa testimoniare l’esistenza di diritti fondiari esercitati sulla terra che coltiva o possiede (INSD 2011).
La governance della terra e delle risorse naturali del Paese presenta sfide importanti per il consolidamento dello Stato-nazione e per il processo di democratizzazione del Paese.95 Infatti, attraverso l’analisi del riconoscimento dei diritti locali di accesso alle risorse è possibile indagare sul livello di effettiva inclusione della popolazione rurale nei processi di sviluppo. Allo stesso tempo, tramite l’identificazione di chi ha il potere di gestire le risorse, e in particolare di chi è autorizzato a conferire i diritti di possesso, utilizzo e
93 I dati, aggiornati al 2014, includono nella percentuale del PIL nazionale derivante dal settore agricolo
anche quella attribuibile alla rendita delle attività di tipo agro-forestale (come la vendita della legna), alla caccia e alla pesca oltre che la coltivazione di prodotti agricoli e le attività legate all’allevamento. Dati disponibili online sul sito: http://donnees.banquemondiale.org/indicateur/NV.AGR.TOTL.ZS
94 L’Istituto Nazionale di Statistica e Demografia (INSD) calcola la povertà assoluta riferendosi ad una cifra
di 82.672 franchi CFA annui pro capite.Tale cifra è calcolata sulla base delle risorse economiche stimate necessarie per soddisfare i bisogni di base, alimentari e non, di ogni singolo individuo. Le stime dell’INSD differiscono quindi da quelle che risultano invece calcolando la povertà tramite l’indice standard adottato a livello internazionale, che considera in condizioni di povertà assoluta chi dispone di meno di 1,25 dollari al giorno, calcolati a parità di potere di acquisto.
95 Nell’analisi della governance della terra che si effettua nei prossimi capitoli ci si focalizza sia sui processi
che portano all’adozione di specifiche riforme fondiarie, sia sui risultati attesi ed effettivamente ottenuti dalla loro implementazione. Nell’analizzare i sistemi di governance non si può prescindere dal considerare le posizioni dei stakeholders che intervengono su più livelli (internazionale, nazionale, locale) e che contribuiscono a definire le priorità politiche a livello statale. Una “buona governance” della terra e delle risorse naturali necessita infatti di una conoscenza approfondita delle istituzioni e delle organizzazioni che intervengono in ambito rurale. Il riconoscimento di sistemi formali e informali di gestione della terra e delle risorse naturali è fondamentale per poter garantire una gestione sostenibile dei territori.
accesso alla terra e alle risorse naturali, è possibile comprendere quali siano i sistemi di autorità e potere esistenti a livello nazionale e locale e quale legame intercorra tra di essi.96 Le politiche agrarie e fondiarie costituiscono un canale privilegiato per analizzare il rapporto che i Governi hanno cercato di costruire, fin dal periodo coloniale, con il mondo rurale in Burkina Faso. Vedremo come, nonostante le priorità politiche di sviluppo si siano modificate nel tempo, la popolazione rurale abbia difficoltà ad accedere alle risorse economiche e a sviluppare a pieno non solo le proprie capacità produttive ma anche quelle umane. L’alto tasso di povertà e le precarie condizioni di sviluppo umano97 della
popolazione rurale sono infatti in parte dovute ad una scarsa attenzione dei Governi ai bisogni economici e sociali del mondo rurale e ad un inadeguato coinvolgimento delle realtà locali nell’elaborazione delle politiche di sviluppo. L’analisi storico-politica che dalla conquista coloniale francese ci conduce all’ultima fase di democratizzazione del Paese ci consente di esplorare l’evoluzione del rapporto tra Stato centrale e mondo rurale legato alla gestione della produzione e del territorio. Con il succedersi di regimi politici, civili e militari, in epoca post-coloniale cambiano gli obiettivi delle politiche di sviluppo rurale e le priorità governative, che oscillano tra la volontà di promuovere la crescita economica e la necessità di controllare il territorio e la popolazione rurale. In questo capitolo ci si focalizza sul ruolo conferito alle istituzioni socio-politiche, legalmente o legittimamente riconosciute, responsabili della gestione della terra e della produzione in ambito rurale. Un’indagine storica delle riforme agrarie e fondiarie adottate è fondamentale per l’analisi dei cambiamenti in corso e per la comprensione del recente iter di riforma che dall’elaborazione della Politique National de Sécurisation Foncière en Milieu Rural del 2007 ha portato nel 2009 all’approvazione di una nuova legge fondiaria. Inoltre, il passaggio dall’analisi di politiche di sviluppo rurale e riforme agrarie e fondiarie adottate a livello regionale, effettuata nel precedente capitolo, all’approfondimento della dimensione nazionale ci consente di capire come si declinano le politiche della terra in un Paese specifico e come la storia possa fare da maestra per
96 Riferendosi al livello locale in Burkina Faso è necessario prendere in considerazione non solo la
dimensione comunale, ma anche quella del villaggio, seppure questo non venga tuttora considerato nella sua dimensione politica dal processo di decentramento in atto.
97 Sullla base dei dati elaborati dall’UNDP il Burkina Faso risulta 184esimo su 187 Stati per il suo livello
valutare l’efficacia delle risposte che il Governo riuscirà, o meno, a dare alle sfide emergenti in termini di governance della terra e di sviluppo rurale.