I L GOVERNO DELLE ACQUE IN I NGHILTERRA E LA NUOVA EGEMONIA DELL ’ ECOLOGIA DI MERCATO

Consideriamo ora i cambiamenti nella politica inglese delle acque in relazione alle tre dimensioni dell‘acqua.

Per quanto riguarda la dimensione ambientale, si può innanzitutto notare che l‘Inghilterra era l‘unico paese europeo ad avere una politica di tutela delle acque basata su obiettivi di qualità prima dell‘introduzione della Direttiva Quadro. L‘elevato grado di industrializzazione raggiunto in poco tempo dal paese in seguito alla rivoluzione industriale aveva fatto emergere seri problemi di inquinamento già nella prima metà del Novecento, come dimostra, d‘altronde, la tradizionale presenza di associazioni ed interessi legati alla conservazione dell‘ambiente. Lo sviluppo della sensibilità ambientale soprattutto tra le classi medio-alte, conseguenza della diffusione delle attività ricreative legate all‘ambiente, come la caccia e la pesca, contribuì all‘ingresso dei problemi ambientali nell‘agenda politica prima che in altri paesi europei (Hassan 1998).

Oggi, l‘obiettivo di conservazione della risorsa è senza dubbio uno degli obiettivi prioritari della politica delle acque inglesi. Il discorso politico sull‘acqua ruota, infatti, attorno al trinomio scarsità – conservazione – sostenibilità. In primo luogo, ciò permette una maggiore integrazione, rispetto al caso italiano, degli obiettivi ambientali con quelli economici. Il controllo della domanda, infatti, è lo strumento principale con il quale viene perseguito l‘obiettivo di conservazione di un bene scarso. È interessante notare come questo obiettivo non sia prioritario solamente per gli attori con un esplicito mandato istituzionale, come l‟Environment Agency o Natural England, ma si applichi anche alla stessa industria dell‘acqua. Questa, che è sottoposta a precisi obblighi dal regolatore, si è reinventata negli anni come fornitore di beni ambientali (Bakker 2005), oltre che fornitore di servizi di natura economica, e la conservazione della risorsa figura ormai tra gli obiettivi espliciti delle

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aziende94. Dal 2003 è infatti diventato obbligatorio, per le water companies, elaborare ogni cinque anni dei Piani di Gestione della Risorsa (Water Resources Management Plan), che prima venivano prodotti in maniera volontaria: lo scopo dei piani è quello di fissare gli obiettivi e le azioni previste per la conservazione delle risorse idriche avendo in mente un orizzonte temporale di venticinque anni. La regolazione ambientale dell‘industria è d‘altronde diventata negli anni sempre più stringente; gli stessi manager, attraverso schemi di incentivi che includono standard di performance ambientale, sono ora sottoposti al pericolo di condanna o di naming and shaming da parte del regolatore (Bakker 2005).

Per quanto riguarda i cosiddetti costi ambientali e della risorsa, abbiamo visto come questi sono, in buona parte, già inclusi nelle tariffe del servizio idrico e nelle licenze di autorizzazione dei prelievi. Bisogna notare che questi costi sono stati inseriti nel sistema tariffario fin dalla riforma del 1989, quando gli aumenti vertiginosi delle tariffe del primo quinquennio contribuirono a consistenti investimenti nelle infrastrutture di trattamento delle acque. In definitiva le spese dedicate alla qualità delle acque e alla protezione ambientale continuano a costituire una delle voci maggiori nei programmi di spesa dell‘industria (ERM et al. 2004b). Queste arrivano a comprendere anche, ad esempio, i valori ricreativi dell‘acqua ed il valore naturale dei paesaggi, che vengono ora inclusi nelle valutazioni ambientali. Se si considera l‘impatto negativo sui redditi determinato dall‘inclusione dei costi ambientali nelle tariffe, si può affermare che la dimensione ambientale dell‘acqua viene in questo caso privilegiata rispetto a quella sociale.

Come altro indicatore dell‘importanza della dimensione ambientale può considerarsi lo spostamento verso soluzioni di tipo ―soft‖ rispetto agli interventi strutturali del passato, come l‘utilizzo della fitodepurazione per il risanamento delle acque o delle zone umide e paludose come soluzione per la gestione delle piene (Bakker 2005).

Infine, si può considerare l‘inclusione, tra gli obiettivi ultimi della politica, della lotta al riscaldamento globale e ai cambiamenti climatici. Come per quanto avviene in molti altri settori, tutte le strategie e gli interventi previsti in materia di acque prendono in considerazione, nelle analisi costi-benefici e nelle valutazioni di impatto ambientale, il potenziale impatto sull‘ambiente in termini di emissioni. Indipendentemente dall‘efficacia delle azioni proposte (Carter e Ockwell 2007), ci sembra di poter affermare che la protezione dell‘ambiente si sia affermata come una delle priorità politiche dei New Labour.

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Per quanto riguarda invece la dimensione economica, si può affermare che, insieme al discorso sulla ―conservazione‖, quello sulla ―valorizzazione dell‘acqua‖ sia il discorso politico maggiormente diffuso nel caso inglese. Si verifica infatti un accoppiamento delle due issues: la valorizzazione (economica) è costruita come mezzo imprescindibile per la conservazione della risorsa.

Naturalmente anche in questo caso il principio del recupero integrale dei costi è il principio guida dei servizi idrici. Al contrario dell‘Italia, tuttavia, in Inghilterra il significato di questo principio trascende quello riferito alla mera ―efficienza‖, per ricomprendere anche il significato più ampio di equità. Il recupero dei costi, cioè, viene costruito, anche in questo caso, come mezzo attraverso cui ogni utilizzatore paga il costo che impone alla società e all‘ambiente.

Negli ultimi anni si verifica, peraltro, una lenta ―espansione‖ del concetto di equità. Mentre in un primo momento, infatti, il principio del recupero integrale dei costi veniva applicato soprattutto in riferimento al comparo civile, negli anni più recenti comincia ad essere pensato anche in relazione ai cosiddetti cross-subsidies, cioè agli effetti redistributivi delle tariffe tra settori diversi, in particolare in riferimento alla tradizionale tutela del settore agricolo. Se una completa eliminazione dei cross-subsidies è ritenuta politicamente inaccettabile, ci sembra comunque degno di nota il fatto che la questione si trovi ormai da alcuni anni nell‘agenda politica e che si stiano elaborando proposte per bilanciare le esigenze contrapposte di tutela dei redditi ed equità delle tariffe.

Sempre negli ultimi anni, inoltre, si comincia a prendere in considerazione la possibilità di usare altri strumenti di mercato, come i trasferimenti dei permessi di prelievo e dei water rights, e la possibilità di introdurre forme di competizione per il mercato dei servizi idrici. Le forme di regolazione introdotte dopo la privatizzazione, infatti, erano state pensate come correttivi per i riconosciuti ―fallimenti del mercato‖ in un monopolio naturale come quello del settore idrico; ma venivano comunque percepite come ―distorsioni‖ del mercato e l‘obiettivo di lungo termine è sempre rimasto quello dell‘introduzione di meccanismi concorrenziali (Bakker 2003). Le ultime proposte al riguardo sono relativamente recenti, essendo relative agli ultimi sei, sette anni, ma sono indicative dell‘estensione e della pervasività della dimensione economica dell‘acqua e della sua gestione.

La premessa da fare per considerare invece la dimensione sociale dell‘acqua è che questo aspetto è quello che, con la riforma del 1989, ha subito l‘impatto maggiore in termini di riduzione del suo peso politico. Come si è già detto, in Inghilterra l‘acqua smette di essere considerata come un servizio pubblico a carattere sociale e diventa un settore commerciale al

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pari degli altri a partire dagli anni Settanta (Penning-Rowsell e Parker 1983). Gli indicatori più significativi a questo proposito sono due: l‘identificazione dell‘utente l‘utente viene identificato con il consumatore dopo la riforma del 1989 e la possibilità per le aziende idriche di interrompere l‘erogazione del servizio, dando vita al problema della cosiddetta water poverty.

Nell‘ultimo decennio, tuttavia, cominciano ad arrivare dei segnali in controtendenza. In primo luogo, dal 1999 è stata bandita la possibilità di disconnettere gli utenti dal servizio per il mancato pagamento delle bollette. In secondo luogo, la ricerca di soluzioni tariffarie diversificate che permettano di tutelare le fasce deboli è entrata nell‘agenda politica. Le forme della partecipazione, d‘altro canto, non sono cambiate molto, ma si continua a preferire il consolidato strumento della consultazione. I consumatori, invece, sono maggiormente integrati nel policy making rispetto al caso italiano, ma sono anche integrati nel discorso dominante relativo al valore economico dell‘acqua. Un indicatore di rilievo al riguardo è che, nonostante i sondaggi d‘opinione mostrino ancora la preferenza dei consumatori per una gestione pubblica dell‘acqua (Hall e Lobina 2007), non esistono di fatto associazioni o movimenti che mettono in discussione il sistema di gestione esistente o che sostengono una visione radicalmente diversa dell‘acqua.

Nell‘ultimo decennio, inoltre, alcuni osservatori hanno attribuito alcune proposte di ristrutturazione dell‘industria verso forme cooperative o di società a responsabilità limitata da garanzia95 come segno dell‘allontanamento dal modello commerciale e del riavvicinamento ad una visione ―comunitaria‖ dei servizi idrici (Bakker 2003). In realtà nessuna di queste proposte ha messo in discussione la natura fondamentale dei servizi idrici come attività commerciale o l‘identità degli utenti come consumatori; e le ragioni alla base delle proposte giacciono nella percepita necessità di ristrutturazione dell‘industria data la crescente difficoltà di sostenere i profitti ed i finanziamenti in un‘industria matura e rigidamente regolata (ibid.).

La geometria del policy change nel caso inglese può pertanto essere rappresentata come in Fig. 7.2. Il paradigm shift verificatosi tra la fine degli anni Settanta e la fine degli anni Ottanta, e suggellato dalla privatizzazione dei servizi idrici, si è manifestato attraverso due strategie discorsive: la riconfigurazione dei cittadini come consumatori e la riconfigurazione dell‘ambiente come utilizzatore legittimo. La dimensione sociale dell‘acqua, basata sulla priorità accordata alla triade degli interessi di stato, cittadini e lavoro (ibid.), e

95 _{Forma diffusa tra gli enti di beneficenza e le organizzazioni no-profit. Le proposte più note in questo senso} sono quelle del Kelda Group, società madre della Yorkshire Water, respinta dall‘OFWAT nel 2000; e quella, poi attuata, di Welsh Water, trasformata nel 2001 in Glas Cymru con un‘operazione di titolarizzazione dei crediti (cfr. Bakker 2003).

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dominante nel vecchio paradigma, è quella che ha subito la riduzione maggiore rispetto al passato. Questo riposizionamento è avvenuto a favore della dimensione ambientale e, soprattutto, della dimensione associata alla visione economica dell‘acqua.

Figura 7.2: le dimensioni dell'acqua in Inghilterra. Confronto con i paradigmi della missione idraulica e della gestione integrata

Anche in questo caso, quindi, le forme assunte dal cambiamento di policy sembrano coerenti con le trasformazioni del sistema di credenze dominante. A partire dagli anni Sessanta l‘Inghilterra vede un costante aumento delle preoccupazioni ambientali; queste raggiungono l‘apice negli anni Ottanta, quando il crollo del livello degli investimenti dovuto alle restrizioni finanziarie si manifesta in un generale decadimento della qualità delle acque (Hassan 1998). Se la protezione ambientale non figurava tra le priorità principali dei Conservatori, tradizionalmente interessati soprattutto alle politiche economiche, è però interessante notare come questi abbiano comunque ritenuto indispensabile inserire quanto meno parte dei cosiddetti ―costi ambientali‖ (quelli relativi ai controlli dell‘inquinamento e alla ristrutturazione delle infrastrutture di trattamento delle acque reflue) nelle tariffe del servizio. Con l‘avvento dei Laburisti alla fine degli anni Novanta e con l‘affermarsi degli impegni internazionali per il controllo dei cambiamenti climatici, l‘ambiente diventa invece a tutti gli effetti un utilizzatore legittimo, a tal punto che negli anni più recenti anche all‘interno della stessa policy community si comincia a mettere in discussione la sostenibilità ―sociale‖ dei costi legati alla protezione ambientale (Bakker 2003; 2005).

Contemporaneamente si è affermata la priorità di policy relativa alla conservazione della risorsa, anche attraverso la costruzione di un‘immagine di scarsità associata all‘acqua (Bakker 2000; Houghton 1999; Penning-Rowsell et al. 2006). Se è vero che la disponibilità d‘acqua in Inghilterra non è molto elevata e che le risorse sono sottoposte a maggiori pressioni rispetto all‘Italia, soprattutto nel Sud-Est, Bakker sottolinea come questa rappresentazione sia particolarmente degna di nota in un paese ―umido‖ come l‘Inghilterra

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(Bakker 2005). Recentemente, peraltro, il problema della penuria è stato istituzionalizzato attraverso l‘individuazione ufficiale di ―aree di scarsità idrica‖ e di livelli di ―stress idrico‖: in queste aree le aziende idriche sono autorizzate ad adottare misure, come l‘installazione obbligatoria di contatori, anche in deroga alla normativa vigente (EA 2008).

La priorità è dunque progressivamente diventata quella della sostenibilità degli usi, dell‘―acqua per l‘ambiente‖ e dell‘uso ―avveduto‖. È proprio su questi temi che la narrativa economica e quella ambientale si intrecciano. Se in un primo momento, subito dopo il 1989, l‘accento veniva posto soprattutto sulla necessità di limitare i costi e di rendere la gestione più efficiente, in un secondo momento, alla fine degli anni Novanta, in concomitanza con l‘avvento del New Labour, il peso di queste considerazioni viene in qualche modo controbilanciato dall‘ingresso di considerazioni più propriamente ambientali ed anche sociali. Quello che avviene, come già illustrato nel capitolo 5, è che il generico paradigma neoliberista assume, a partire dalla seconda metà degli anni Novanta, una declinazione specifica, quella della cosiddetta ―ecologia di mercato‖. Gli interessi e le considerazioni ambientali vengono incluse nel paradigma dominante e riarticolate in maniera compatibile con il nucleo centrale del paradigma. La questione ambientale, che dall‘approccio romantico del movimento conservazionista era passata, negli anni Settanta, alla critica generalizzata al sistema di sviluppo capitalistico, viene reinterpretata attraverso le categorie del pensiero dell‘economia politica. In primo luogo, attraverso la caratterizzazione dell‘acqua come bene scarso; e in secondo luogo, attraverso la priorità accordata al controllo della domanda.

Questo tipo di evoluzione, a nostro avviso, può essere associata alla presenza di un paradigma di tipo egemonico, quello dell‘ambientalismo liberale, appunto, in grado di inglobare sia le sfide che le idee e le narrative provenienti dall‘esterno, senza però intaccare il nucleo centrale del paradigma. Al contrario del caso italiano, in Inghilterra il vecchio paradigma dell‘idraulica di stato viene infatti progressivamente indebolito già a partire dagli anni Settanta. L‘avvento al potere dei conservatori nel 1979 e le conseguenti trasformazioni dell‘assetto istituzionale del governo delle acque contribuiscono poi all‘eclissi completa del vecchio paradigma. Inoltre, subito dopo la riforma del 1989, la comunità di policy si ricostruisce rapidamente attorno al nuovo assetto privatizzato, con un sistema di regolazione centralizzato e attorno ai principi condivisi dell‘efficienza economica e gestionale. Attraverso le pratiche istituzionalizzate di consultazione e negoziazione, inoltre, gli interessi ambientali e, in misura solo minore, dei consumatori, vengono presto incluse nella stessa policy community, suggellando definitivamente il carattere egemonico del paradigma.

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