U N ’ ANALISI DEL POLICY CHANGE IN I TALIA E NEL BACINO DEL P O
3. L A VALORIZZAZIONE ECONOMICA DELLA RISORSA IDRICA 1 La strategia
Insieme al concetto di management, anche l‘economia fa il suo ingresso nella gestione delle acque attraverso la Direttiva Quadro, e in particolare attraverso il principio del recupero integrale dei costi dei servizi idrici. La logica alla base di questa strategia è lineare ed utilizza le categorie del pensiero economico: se l‘acqua è un bene scarso e la sua domanda è elastica rispetto al prezzo, un equilibrio efficiente di domanda e offerta può essere raggiunto attraverso un utilizzo incentivante dei prezzi. Per diminuire la domanda e conservare la risorsa, il prezzo ―efficiente‖ deve riflettere integralmente i costi di produzione del bene, siano essi costi finanziari o costi in termini di esternalità negative per l‘ambiente o la società. Non si tratta semplicemente di “putting the right price tag on water” (EC 2007b), ma di ―valorizzare‖ (valuing) l‘acqua, cioè di attribuirle un valore economico che renda evidenti i costi che la società (produttori ed utenti) e l‘ecosistema sostengono per il suo sfruttamento. La valorizzazione economica dell‘acqua risponde dunque alla riconosciuta necessità di un utilizzo più razionale ed efficiente della risorsa rispetto a quello fatto in passato; risponde cioè alla percepita necessità di un utilizzo sostenibile della risorsa di fronte al crescente depauperamento della stessa.
Come per la prima strategia analizzata, nel caso italiano anche la strategia di valorizzazione economica della risorsa non viene giustificata, promossa o pubblicizzata, al contrario di quanto avviene a livello europeo o nel caso inglese. Alcuni cambiamenti investono invece il panorama degli strumenti, ma si tratta di cambiamenti minori, come sarà chiaro dal paragrafo che segue.
3.2. Gli strumenti
Gli strumenti di valorizzazione economica possono essere raggruppati all‘interno di un‘unica categoria, nella quale è possibile distinguere gli strumenti di analisi economica e gli strumenti di tariffazione.
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Con strumenti di analisi economica si fa riferimento a tutti quegli strumenti attraverso cui si attribuiscono (e si calcolano) dei valori agli usi dell‘acqua e alle possibili misure di intervento. Una delle novità della Direttiva è infatti quella di generalizzare l‘impiego degli strumenti di analisi economica a supporto delle decisioni (Massarutto et al. 2006), dall‘individuazione dei problemi alla scelta e all‘implementazione delle loro soluzioni.
L‘introduzione di questo strumento rappresenta una novità di rilievo per il sistema italiano, dove l‘analisi dei costi è tradizionalmente relegata alle ultime fasi del processo decisionale, come analisi dei costi monetari implicati dalle diverse azioni programmate, principalmente con lo scopo di individuare i mezzi di finanziamento (Massarutto et al. 2006). Con il TUA, invece, l‘analisi economica entra a far parte degli strumenti volti alla gestione delle risorse idriche e alla pianificazione di bacino, con gli obiettivi specifici di contribuire al recupero integrale dei costi dei servizi idrici e di individuare le misure più redditizie in relazione agli utilizzi idrici (Allegato 10 alla parte III del TUA).
Un‘analisi economica preliminare dell‘utilizzo idrico nel bacino del Po è stata condotta tra il 2005 ed il 2006. Seguendo le indicazioni comunitarie (WATECO 2003), è stata articolata in più momenti:
1. l‟analisi economica degli usi a scala di bacino, a sua vola suddivisa ne:
a. la caratterizzazione della rilevanza socio-economica dell‟acqua nei diversi settori economici;
b. la stima del valore dell‟acqua.
2. La quantificazione dei costi diretti e indiretti degli usi dell‘acqua e dei servizi idrici. 3. L‘identificazione delle criticità.
4. L‟identificazione delle misure necessarie al raggiungimento del buono stato ecologico e l‟analisi costi-efficacia delle stesse.
L‘analisi economica degli usi (punto 1a) individua come la risorsa viene utilizzata dai diversi attori sociali nel bacino, cioè quali sono le ―funzioni ambientali‖ associate alla risorsa. Per questo cosiddetto stakeholder mapping, sono state utilizzate le tecniche di contabilità ambientale applicate all‘acqua (water accounts), indicate dalle linee guida del servizio Eurostat della Commissione Europea63. Mediante la stima della disponibilità a pagare dei diversi utilizzatori per poter utilizzare l‘acqua con determinate caratteristiche qualitative e in date quantità, sono stati attribuite delle dimensioni di valore ai diversi usi settoriali (punto 1b). La quantificazione dei costi degli usi dell‘acqua e dei servizi idrici (punto 2) ha utilizzato
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funzioni di costo standardizzato o statistiche ufficiali per quanto riguarda i costi finanziari, e indagini ad hoc per i costi ambientali e della risorsa. Lo scopo è stato quello di valutare gli impatti distributivi e allocativi e di valutare il livello di recupero dei costi, attraverso la contabilizzazione delle diverse modalità di finanziamento.
Attraverso l‘analisi delle criticità (punto 3) si è poi operato il confronto tra le domande desiderate e la disponibilità delle diverse funzioni ambientali fornite dalle risorse idriche. Le criticità sono state evidenziate come indisponibilità di meccanismi in grado di allocare il bene scarso secondo regole e principi accettati dagli stakeholder e/o corrispondenti ―a una serie di principi – di equità, di giustizia sociale, di efficienza, di solidarietà – che la collettività ha fatto propri‖ (Massarutto et al. 2006, 128). Sono state poi identificate le misure necessarie per raggiungere alcuni degli obiettivi indicati dall‘art.11 della Direttiva e per risolvere alcune delle criticità individuate (punto 4). Di queste misure sono stati poi stimati i costi, secondo i valori individuati ai punti 1b e 2, ed è stata effettuata un‘analisi costi-efficacia, allo scopo di scegliere le misure che, a parità di efficacia, presentavano un minor costo di implementazione.
Come può vedersi si tratta di un tipo di analisi economica ―a 360°‖, che non si limita ad un‘analisi costi-benefici delle possibili misure per individuare quella più efficiente. Si tratta invece di un‘analisi che ha l‘ambizione di valutare i profili di sostenibilità degli attuali modelli di utilizzo dell‘acqua; di svelare le diverse dimensioni di valore legate all‘acqua, i benefici economici che il suo uso consente, i costi che è necessario sostenere per renderla disponibile, il modo con cui costi e benefici si distribuiscono sui diversi attori sociali; e, infine, di intervenire nella scelta tra azioni alternative, evidenziando gli effetti sui diversi attori (ibid.). Ed infatti le difficoltà di transizione verso analisi di bacino di questo tipo sono evidenti sia nel ritardo con cui l‘Italia ha presentato i relativi rapporti alla Commissione64
, sia nella (scarsa) qualità degli stessi (Fig. 4.2).
Quello del bacino del Po, infatti, è uno ―Studio di fattibilità‖ dell‘analisi economica, proprio perché si è inserito in un contesto dove mancava quasi del tutto il background informativo, ma probabilmente anche ―culturale‖ per un‘analisi economica completa.
Per quanto riguarda gli strumenti di incentivazione, si possono considerare le tariffe del SII e le forme di tassazione. Le tariffe del servizio idrico integrato, queste non sono uniformi nel territorio del bacino padano, essendo stabilite dai gestori di ATO. In genere la struttura della tariffa si articola in una componente fissa, applicabile fino ad una quota fissa stabilita dal gestore, e da una o più aliquote di eccedenza, progressive rispetto ai consumi. Il
64 I ―Report art. 5‖ dovevano essere presentati a Bruxelles entro il 2005. Nel 2007, infatti, era ancora aperto il procedimento di infrazione contro l‘Italia per ―mancata comunicazione‖ (caso A2005/2315).
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metodo di calcolo della tariffa non è quindi mutato rispetto al 1996, cioè a quando è stato approvato il Metodo Tariffario Normalizzato (MTN)65. L‘impatto della tariffa a volume, teoricamente in grado di incentivare al risparmio, è sensibile peraltro solamente nel caso di utenti unifamiliari, poiché nella maggior parte dei condomini l‘utenza è unica per il caseggiato.
Figura 4.2: Indicatore di performance degli Stati Membri con riguardo all'Art. 5 - analisi economica66. Fonte: SEC(2007) 362.
In linea di massima, nonostante un pressoché costante aumento delle tariffe nell‘ultimo decennio, queste oggi arrivano a coprire i costi operativi ma non ancora i costi di capitale67 (CoViRI 2006); senza contare che la maggior parte dei piano d‘ATO approvati non tiene conto delle disposizioni della Direttiva per il recupero dei costi ambientali e della risorsa (Massarutto 2003). C‘è però da considerare il fondamentale fattore della carenza di informazioni: senza la conoscenza dei valori degli usi dell‘acqua, delle disponibilità a pagare
65 Si noti che in alcuni ATO (gestori in salvaguardia, concessioni antecedenti il 1994, e gestione degli Ambiti che non hanno concluso l‘iter attuativo del SII) continua ad applicarsi il regime tariffario precedente l‘attuazione della riforma, basato su regole dettate dal CIPE (CoViRI 2008).
66 Il grafico si basa su sole tre domande relative all‘analisi economica (sono state fornite informazioni sul livello di recupero dei costi, c‘è una panoramica dell‘importanza socio-economica degli usi dell‘acqua in relazione alle pressioni, è stato stabilito un baseline scenario) e quindi non si riferisce a tutte le disposizioni dell‘Allegato III della Direttiva. L‘Italia e la Grecia hanno ottenuto zero punti nella misurazione di performance dell‘analisi economica. Per gli stati che hanno fornito Report separati per i propri distretti, le linee nere rappresentano il campo di variazione dei diversi distretti. Per NL, PL e UK non c‘è differenza nel punteggio dei vari distretti per l‘oggetto di questo grafico. * I punteggi di BG e RO si basano su valutazioni preliminari. Fonte: EC 2007a (SEC(2007) 362).
67 Si noti inoltre che il MTN si basa comunque su un meccanismo di price cap, che stabilisce un tetto massimo agli incrementi tariffari. Cfr. CoViRI 2008.
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degli utilizzatori, delle curve di domanda, mancano i requisiti per potere effettivamente includere i costi nel calcolo delle tariffe.
Questo è tanto più vero per gli altri settori: i dati relativi al settore industriale ed agricolo, in particolare, sono tra i più carenti a livello di Unione Europea (Fig. 4.3), evidenziando una situazione in cui il settore civile spesso paga un‘ampia fetta dei costi di questi settori (EC 2008a). Le tariffe del servizio di irrigazione offerto dai Consorzi di bonifica nel Nord Italia riescono a coprire tra il 70 e il 100% dei costi operativi (Massarutto et al. 2006). Il settore industriale, invece, attraverso attività di raccolta, trattamento, prevenzione, riduzione, eliminazione e monitoraggio dell‘inquinamento, sostiene dei costi ―ambientali‖. Si stima che il 19,2% delle spese ambientali sostenute dal settore sia relativo alla gestione delle acque reflue (Elaborazione IEFE su Dati Istat – 2001).
Figura 4.3: Livello delle informazioni fornite dagli Stati Membri (MS) sui settori che devono essere coperti dal recupero dei costi dei servizi idrici. Fonte: SEC(2007) 362.
Infine, per quanto riguarda la tassazione, l‘unica forma di tassazione nel settore delle acque, oltre all‘IVA applicata con l‘aliquota agevolata del 10%, è rappresentata dal canone di concessione per la derivazione di acque pubbliche. Volendo considerare il canone come la copertura del ―costo della risorsa‖, questo andrebbe commisurato in relazione ai possibili usi alternativi, mentre allo stato attuale i livelli del canone sono stabiliti a quote spesso puramente simboliche (Tab. 4.2). Il quadro dei cambiamenti negli strumenti di valorizzazione economica della risorsa è riassunto nella Tab. 4.3:
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Tabella 4.2: Canoni di prelievo ripartiti per usi idrici
Usi Unità di misura (modulo) Canone 1933 (lire/modulo) Canone 1994 (lire/modulo) Canone 1994 (lire/ m3)*** Canone 1933 ai prezzi 1994 (lire/modulo) Irrigazione* Irrigazione* Piscicoltura Sport Consumo umano Uso industriale** Idroelettrico 1000 l/sec 1 ha 100 l/sec 100 l/sec 100 l/sec 100 l/sec 1 kW 200 2 - - 200 Gratis 12 70.400 640 500.000 500.000 3.000.000 22.000.000 20.467 0,01 - 0,16 0,16 0,95 6,98 - 255.785 2.558 255.785 - - - 15.347 *Il canone per l‘uso irriguo è ridotto del 50% se l‘acqua è lasciata filtrare nel terreno
** Il canone per l‘uso industriale è ridotto del 50% se vengono adottate misure per il risparmio idrico
*** Per l‘irrigazione è stata considerata una stagione di 90gg/anno; per gli altri usi è stata considerata un‘estrazione continua attraverso l‘anno.
Fonte: elaborazione Massarutto 2001 su dati Malaman 1995.
Tabella 4.3: I cambiamenti negli strumenti di valorizzazione economica della risorsa Tipologia degli
strumenti
Strumenti Cambiamenti
negli strumenti
Cambiamenti nel setting
Strumenti economici Analisi economica degli usi
dell‟acqua a scala di bacino
Metodo tariffario normalizzato
Canone di concessione per la derivazione di acque pubbliche
Si assiste dunque all‘introduzione di un nuovo strumento, l‘analisi economica, che tuttavia ancora non è pienamente implementato. I due principali strumenti di incentivo economico rimangono invece invariati. Gli aumenti delle tariffe del SII, infatti, erano già stati previsti dalla riforma del 1994; mentre il recupero dei costi ambientali non è ancora incluso nelle tariffe. Le modifiche ai canoni di prelievo, infine, seppure in agenda da molti anni, incontrano forti resistenze negli interessi costituiti, risultando spesso in una situazione di stallo (Massarutto 2001; 2008).
4.LA PARTECIPAZIONE PUBBLICA