I L POLICY CHANGE NEL SETTORE DELLE ACQUE ED IL RUOLO DEI PARADIGM

A conclusione del nostro lavoro proviamo ora a trarre alcune considerazioni in merito sia ai due casi di studio che alle forme ed alla dinamiche del policy change.

In nessuno dei due casi si può dire che ci siano stati cambiamenti significativi nella politica delle acque di fronte al nuovo approccio europeo. Benché quello della Direttiva Quadro sia spesso presentato come il nuovo paradigma della gestione delle risorse idriche, la reale ―novità‖ di questo approccio è molto più evidente in un caso che nell‘altro.

Nel caso italiano, il paradigma dominante è ancora, in buona misura, quello dell‘idraulica di stato, che, tuttavia, dagli anni Novanta è sempre più sottoposto alle molteplici sfide provenienti dall‘esterno: non solo le mutate condizioni fisiche ed economiche del panorama internazionale ed europeo, ma anche la presenza di un nuovo paradigma rappresentato dall‘ambientalismo liberale e dalla sua variante della gestione integrata. L‘Italia è dunque il caso più distante, in termini di paradigma di policy, dall‘approccio europeo proposto dalla Direttiva.

Del nuovo approccio vengono evidenziati soprattutto quei tratti che sono compatibili con la visione dell‘acqua come servizio pubblico. Infatti tra gli elementi economici si enfatizza il criterio dell‘efficienza del servizio, ma non quello dell‘equità; mentre si pubblicizza molto il ruolo e l‘importanza della partecipazione pubblica. Gli aspetti ambientali vengono introdotti attraverso gli standard più severi, gli obiettivi di qualità ambientale, le procedure di VAS e i tentativi di gestione integrata. Ma l‘ambiente non diventa un utilizzatore legittimo; le preferenze e gli interessi degli utenti nei confronti del servizio (ma non della fruizione dell‘ambiente, ad esempio) vengono privilegiati.

Nonostante le numerose sfide, in altre parole, il paradigma dominante, che pure ha subito cambiamenti rilevanti rispetto a cinquant‘anni fa, rimane tale, poiché è estremamente radicato ed istituzionalizzato nell‘architettura e nelle pratiche istituzionali, nelle modalità del policy making e nella community principale.

L‘Inghilterra è invece più vicina all‘approccio europeo. Qui il paradigma è radicalmente mutato negli anni Ottanta e Novanta, con l‘ambientalismo di mercato che sostituisce il vecchio paradigma come paradigma dominante. Il nuovo paradigma è stato in grado di inglobare, contemporaneamente, una visione essenzialmente ―economica‖ dell‘acqua e le preoccupazioni di natura ambientale emerse già negli anni Settanta e poi via via aumentate a causa della situazione di degrado dei corsi d‘acqua e dell‘impatto dei cambiamenti climatici.

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La forza di questo nuovo paradigma sta proprio nella sua ―onnicomprensività‖, cioè nel riuscire a tenere assieme e a rendere compatibili due narrative dell‘acqua basate, in linea di principio, su visioni diverse dell‘acqua. Il paradigma mostra la sua capacità di adattamento anche nella recente considerazione di alcune questioni di giustizia sociali, emerse soprattutto come conseguenza delle radicali riforme di stampo neoliberista della fine degli anni Ottanta (Fig. 7.3).

Figura 7.3: un confronto tra Italia e Inghilterra

A differenza del caso italiano, in quello inglese il paradigma esercita la sua forza attraverso la sua estrema malleabilità, e, in particolare, attraverso la riduzione di tutte le ―domande‖, compresa quella sociale e quella ambientale, alla logica economica dell‘efficienza.

Nel caso italiano, invece, ci si trova di fronte ad una situazione quasi paradossale, in cui il vecchio paradigma è sempre più in crisi, la policy community ed il network degli interessi si mostrano molto più differenziati che in passato, esiste un paradigma ―concorrente‖, ma la configurazione delle istituzioni e degli interessi rende il nucleo centrale del paradigma ancora resistente al cambiamento.

Da questi risultati è possibile trarre alcune indicazioni sulle forme e la natura del fenomeno del cambiamento di policy e sul ruolo dei paradigmi.

In primo luogo ci sembra che l‘approccio della gestione integrata proposto dalla Direttiva Europea e dalle maggiori istituzioni internazionali non possa, in definitiva, essere considerato come un nuovo paradigma di policy. Piuttosto, esso rappresenta una declinazione specifica dell‘ambientalismo liberale. La tensione normativa di questo approccio, che vorrebbe attribuire eguale peso alle tre dimensioni della sostenibilità, rimane tale; nella pratica

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esse continuano a mantenere un‘importanza differenziata, in base all‘appropriatezza degli elementi prescrittivi rispetto ai paradigmi di policy dominanti nelle arene nazionali.

In secondo luogo, riteniamo che le forme del cambiamento siano fortemente influenzate dalla natura dell‘arena di policy. Quando questa ha carattere egemonico, come avviene in Inghilterra, i cambiamenti riguardano soprattutto gli aspetti strumentali della politica pubblica, cioè la scelta di determinate tipologie di strumenti e l‘impostazione degli stessi. Se invece, come nel caso italiano, la natura dell‘arena è pluriparadigmatica e conflittuale, il risultato del policy change è più ambiguo e tende a dipendere maggiormente dall‘evoluzione dei fattori di contesto e dai conseguenti equilibri di forza tra i paradigmi concorrenti.

In terzo luogo, riteniamo che il cambiamento sia stimolato dall‘intervento esogeno, come in questo caso la Direttiva Quadro sulle Acque, o, nel caso inglese, il mutato contesto economico internazionale degli anni Ottanta; ma che le forme del cambiamento siano in ultima analisi strettamente legate alla natura del sottosistema di policy e, in particolare, al sistema di credenze dominante.

La tesi del cosiddetto goodness of fit (Risse et al. 2001) potrebbe costituire un‘interpretazione ugualmente valida dei risultati della nostra analisi. Buona parte della letteratura sull‘europeanizzazione, infatti, ritiene che un certo grado di misfit, di scostamento, tra processi, politiche ed istituzioni al livello europeo e quelle a livello nazionale sia necessario per ottenere dei cambiamenti (Börzel e Risse 2003). In particolare, nel nostro caso, il maggiore grado di scostamento tra la policy italiana ed il framework europeo determinerebbe una maggiore pressione adattiva sull‘Italia rispetto a quella sull‘Inghilterra, spiegando, almeno in parte, il maggior grado di cambiamento verificatosi nel primo caso. Tuttavia questa interpretazione non ci dice nulla sui contenuti e sulle forme specifiche del policy change.

Ad esempio, è certamente vero che l‘Italia ha introdotto i Distretti idrografici, il Piano di gestione del bacino idrografico o il recupero dei costi ambientali dei servizi idrici sotto la spinta della necessità di adeguamento alla normativa europea. Tuttavia la nostra analisi ha mostrato che l‘accorpamento in Distretti non ha finora saputo rispettare gli obiettivi o lo spirito della Direttiva; che la natura strategica del Piano di gestione è stata alterata dagli approcci tradizionali alla pianificazione territoriale e dalla preferenza per gli interventi strutturali; e che il recupero dei costi resta finora solamente sulla carta, in quanto è ben lungi dall‘essere implementato. È piuttosto la configurazione del sottosistema e la natura del paradigma dominante a spiegare le forme del cambiamento.

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Infine, ci sembra che la dinamica del cambiamento che emerge dalla nostra analisi privelegi un‘interpretazione del policy change come fenomeno di natura fondamentalmente incrementale. L‘analisi longitudinale dei casi di studio, d‘altronde, ha consentito di mettere in luce gli elementi di continuità nella dinamica di policy. Anche nell‘unico caso di paradigm shift individuato, quello inglese degli anni Ottanta, si è messo in luce come, se la riforma del 1989 è stato l‘evento dall‘impatto maggiore, in termini di cambiamento del sistema di gestione delle acque, questa si basasse su alcune trasformazioni già avvenute nel decennio precedente: l‘introduzione degli obiettivi di performance e di efficienza economica per le Regional Water Authorities con il Water Act del 1973, la graduale erosione della cultura dei servizi pubblici, e, naturalmente, le privatizzazioni operate in altri settori di policy durante gli anni Ottanta.

Considerata l‘importanza attribuita ai sistemi di credenza e la capacità di resistenza e di adattamento dei paradigmi di policy, noi crediamo che il verificarsi di un policy change rivoluzionario e repentino sia cosa quanto meno poco probabile. Come già si affermava nel capitolo 2, siamo consapevoli del fatto che l‘orizzonte temporale adottato e la lente analitica focalizzata sul livello ―meso‖ del sottosistema di policy indirizzino fortemente l‘interpretazione del fenomeno in questo senso. Tuttavia, poiché il nostro approccio conferisce grande importanza alla completezza e alla profondità di compresione, riteniamo che questa sia ancora la strada da privilegiare nello studio del fenomeno del policy change, consentendo di interrelare in un unico framework interpretativo i processi di stabilità e di cambiamento che caratterizzano la dinamica evolutiva delle politiche pubbliche.

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Scopo della nostra ricerca era quello di costruire una spiegazione delle diverse forme del policy change, attraverso l‘analisi dell‘evoluzione del settore del governo delle acque in Italia ed in Inghilterra negli ultimi vent‘anni.

Abbiamo privilegiato un‘interpretazione delle politiche pubbliche come fenomeni complessi e configurativi, la cui dinamica evolutiva è influenzata da fattori diversi ed interrelati: assetti e pratiche istituzionali, interessi e reti di attori, sistemi di credenze, imprenditori di policy ed eventi critici. L‘analisi longitudinale del sottosistema di policy nei due casi di studio ha permesso di mettere in luce il peso e l‘influenza di questi fattori in relazione alla facilitazione ovvero alla resistenza al cambiamento, consentendo di individuare sia gli elementi di continuità che gli elementi di rottura nelle dinamiche di policy. L‘ipotesi da noi sostenuta è che i fattori ideazionali, ed in particolare i contenuti e la natura del paradigma di policy dominante, rivestono un ruolo determinante nella spiegazione delle forme del policy change.

Prendendo atto dell‘importanza della recente Direttiva Quadro sulle Acque dell‘Unione Europea nella definizione di un framework innovativo per la gestione delle acque, abbiamo analizzato il policy change seguito alla sua implementazione in Italia e in Inghilterra, utilizzando un framework analitico che distingue i cambiamenti negli aspetti concettuali delle politiche pubbliche (obiettivi e tipologia di strumenti utilizzata) dai cambiamenti negli aspetti pratici (strategie e setting degli strumenti). Ai fini della nostra analisi abbiamo scomposto il framework della gestione integrata delle acque in tre diverse ―narrative‖, a loro volta riconducibili a tre diverse visioni dell‘oggetto: l‘acqua come bene comune e diritto pubblico, l‘acqua come bene di natura economica e l‘acqua come elemento naturale e parte integrante dell‘ecosistema.

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Attraverso l‘analisi empirica applicata al bacino del Po ed al bacino del Tamigi, abbiamo mostrato come le tre narrative abbiano assunto peso e rilevanza diversa nei due paesi oggetto di studio, secondo la natura ed i contenuti del paradigma dominante in ogni contesto.

In Italia il settore delle acque si caratterizza per la frammentazione dei settori e delle competenze, per la pesante eredità rappresentata dal ritardo di sviluppo in campo ambientale, per l‘acceso dibattito intorno alla riforma dei servizi idrici iniziata negli anni Novanta, e per la diffusione della visione dell‘acqua come servizio pubblico a carattere sociale. Qui i cambiamenti hanno riguardato sia il livello delle strategie che quello degli strumenti, ma non il livello degli obiettivi. Nei primi due casi la maggior parte delle nuove introduzioni sono legate alla necessità di implementare la Direttiva Europea. Di questa, tuttavia, l‘elemento maggiormente enfatizzato è quello relativo alla promozione della partecipazione pubblica, a nostro avviso particolarmente compatibile con la visione dominante dei servizi idrici come servizi pubblici; mentre altri strumenti, come quello del Piano di gestione dei bacini idrografici o del recupero integrale dei costi, sono implementati in chiave nazionale, cioè inserendoli all‘interno di un sistema di credenze in cui prevale ancora una predilezione per la pianificazione territoriale tradizionale e in cui l‘obiettivo principale delle riforme dei servizi idrici è ancora quello dell‘affrancamento dalla fiscalità dello stato.

In Inghilterra, dove il settore delle acque ha affrontato, a cavallo tra gli anni Ottanta e Novanta, un vero e proprio paradigm shift che ha portato all‘affermarsi del cosiddetto ambientalismo liberale, in seguito all‘attuazione della Direttiva non si sono verificati cambiamenti significativi né nell‘individuazione degli obiettivi, né nella scelta delle strategie, né in quella degli strumenti. I cambiamenti hanno invece riguardato principalmente l‘importanza relativa di alcuni obiettivi specifici e l‘impostazione di alcuni strumenti. In primo luogo la maggiore attenzione dedicata ai problemi derivanti dall‘impatto dei cambiamenti climatici, come la gestione dei rischi di alluvione e siccità, il controllo delle emissioni e l‘efficienza degli usi dell‘acqua, quest‘ultima declinata soprattutto come riduzione degli sprechi e dei consumi. In secondo luogo, l‘attenzione rivolta al tema del valore dell‘acqua, alla necessità di tariffe eque e cost-reflective per tutti i settori, e alla necessità di correttivi economici per gli utenti a basso reddito. In questo caso, della Direttiva vengono enfatizzati soprattutto gli aspetti relativi alla valorizzazione, economica e normativa, dell‘acqua e quelli relativi alle esigenze dell‘ambiente come legittimo utilizzatore.

Nel caso dell‘Italia è possibile riscontrare cambiamenti più diffusi che nel caso inglese, anche se la portata di questi rimane limitata. Il maggiore misfit del sistema italiano rispetto all‘approccio comunitario spiega, in parte, questo risultato. Tuttavia è la natura

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dell‘arena di policy a spiegare le forme e le tipologie del cambiamento. Qui, infatti, nel paradigma dominante nel sottosistema è ancora riconoscibile il vecchio paradigma dell‘idraulica di stato, quanto meno nei suoi tratti fondamentali. Benché adattatosi notevolmente ai cambiamenti esterni negli ultimi cinquant‘anni, e benché si trovi ora, a differenza del passato, a fronteggiare la presenza di un paradigma ―concorrente‖, il vecchio paradigma riesce ancora a mantenere la sua posizione dominante, poiché è estremamente radicato ed istituzionalizzato nell‘architettura e nelle pratiche istituzionali, nelle modalità del policy making e nella policy community.

Nel caso dell‘Inghilterra, invece, la maggiore continuità della politica pubblica può essere associata alla presenza di un paradigma di tipo egemonico, quello dell‘ambientalismo liberale, in grado di inglobare sia le sfide che le idee e le narrative provenienti dall‘esterno, senza però intaccare il nucleo centrale del paradigma. Al contrario del caso italiano, in Inghilterra il vecchio paradigma dell‘idraulica di stato viene infatti progressivamente indebolito già a partire dagli anni Settanta. L‘avvento al potere dei Conservatori nel 1979 e le conseguenti trasformazioni dell‘assetto istituzionale del governo delle acque contribuiscono poi all‘eclissi completa del vecchio paradigma. Inoltre, subito dopo la riforma del 1989, la comunità di policy si ricostruisce rapidamente attorno al nuovo assetto privatizzato, con un sistema di regolazione centralizzato e attorno ai principi condivisi dell‘efficienza economica e gestionale. Attraverso le pratiche istituzionalizzate di consultazione e negoziazione, inoltre, gli interessi ambientali e, in misura minore, dei consumatori, vengono presto incluse nella stessa policy community, suggellando definitivamente il carattere egemonico del paradigma.

In conclusione, attraverso l‘analisi dei cambiamenti di policy nel settore delle acque in Italia ed in Inghilterra, abbiamo mostrato che le forme del cambiamento sono fortemente influenzate dalla natura dell‘arena di policy. Quando questa ha carattere egemonico, come avviene in Inghilterra, i cambiamenti riguardano soprattutto gli aspetti strumentali della politica pubblica, cioè la scelta di determinate tipologie di strumenti e l‘impostazione degli stessi. Se invece, come nel caso italiano, la natura dell‘arena è pluriparadigmatica e conflittuale, il risultato del policy change è più ambiguo e tende a dipendere maggiormente dall‘evoluzione dei fattori di contesto e dai conseguenti equilibri di forza tra i paradigmi concorrenti.

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