Il concetto di asilo affonda le sue radici nel passato e nonostante nel tempo si sia arricchito di significati si può dire consista nell’ammissione da parte di uno Stato nel proprio territorio (o comunque in un luogo in cui esercita la sua sovranità) di uno straniero al quale viene riconosciuta tutela nei confronti di un altro Stato.106
Nel definire il diritto d’asilo è opportuno procedere operando delle differenziazioni e in particolare distinguendo l’asilo inteso come la facoltà per uno Stato di garantire protezione allo straniero e il diritto individuale di ottenere tutela da parte dello stesso.107
Nella prima accezione il riferimento è evidentemente alla sovranità territoriale di ciascuno Stato nella quale vi rientra pacificamente anche la facoltà di concedere asilo agli stranieri che ne facciano richiesta con i soli limiti eventualmente posti da trattati e accordi tra Stati.
Il secondo profilo si colloca invece in modo più specifico nell’ambito del diritto internazionale dei diritti umani trattandosi della facoltà di ciascun individuo di domandare ed ottenere tutela da parte di uno Stato diverso dal proprio d’origine.
106 Descrive così la nozione di asilo Pisillo Mazzeschi R. “Il diritto d’asilo 50 anni dopo la Dichiarazione Universale dei diritti dell’uomo” in Rivista Internazionale dei diritti
dell’uomo 1999, p. 694.
107 Per tali differenziazioni si veda Morrone F. “L’asilo nel diritto internazionale” in Il
Un’ulteriore distinzione a cui fare riferimento è quella tra asilo territoriale ed extraterritoriale: nel primo caso si tratta del riconoscimento della tutela, da parte dello Stato, all’interno del proprio territorio, nel secondo invece la protezione viene garantita nelle proprie legazioni o ambasciate situate nello Stato nei confronti del quale l’individuo richiede tutela.
Si può affermare che attualmente il diritto internazionale si limita a riconoscere il diritto dell’individuo di abbandonare uno Stato, e quindi anche quello d’origine, garantendo invece agli Stati la libertà di decidere se consentire o meno l’accesso e il soggiorno di stranieri nel loro territorio.108
Tale libertà degli Stati trova tuttavia dei limiti nelle convenzioni che vengono stipulate o, al fine di favorire il riconoscimento dell’asilo, o viceversa, per limitare la facoltà dello Stato di riconoscere tale diritto a determinate categorie di soggetti e cioè imputati o condannati nel proprio paese, in tal caso mediante i trattati di estradizione.
Si può considerare inoltre come un limite alla facoltà degli Stati di riconoscere l’asilo, lo stesso prinicipio di non-refoulement che, per quanto non implichi direttamente l’obbligo per lo Stato di concedere l’asilo a chi lo richieda, ne limita la libertà di riviare verso paesi nei quali si possano subire delle persecuzioni.
Non esiste quindi nel diritto internazionale un diritto soggettivo d’asilo che invece è piuttosto frequentemente affermato nell’ambito degli ordinamenti giuridici nazionali.109
Tuttavia, a partire dalla fine della seconda guerra mondiale, la tematica dell’asilo ha assunto sempre maggiore rilevanza in corrispondenza all’accresciuta sensibilità per le questioni attinenti alla tutela dei diritti umani.
Per tale ragione un’affermazione del diritto individuale d’asilo si ritrova nella Dichiarazione Universale dei diritti dell’uomo110 agli articoli 13 e 14.
L’articolo 13 riconosce quello che è stato definito il diritto di emigrare, a cui si è sopra fatto riferimento, e infatti al paragrafo 2 si prevede che
“Ogni individuo ha diritto di lasciare qualsiasi paese, incluso il proprio, e di ritornare nel proprio paese.”
L’articolo 14 invece, in modo più esplicito, riconosce il diritto per gli individui di ottenere l’asilo e ne indica dei limiti: “Ogni individuo ha il
diritto di cercare e di godere in altri paesi asilo dalle persecuzioni. Questo diritto non potrà essere invocato qualora l’individuo sia realmente ricercato per reati non politici o per azioni contrarie ai fini e ai principi delle Nazioni Unite.”
Nonostante la Dichiarazione del 1948 contenga un riferimento esplicito al diritto d’asilo come uno dei diritti fondamentali dell’individuo, si è concordi nel ritenere che si tratti di un’enunciazione prevalentemente di natura programmatica, inoltre notoriamente la Dichiarazione ha valore di
109 Si pensi all’articolo 10 della Costituzione italiana che riconosce il diritto d’asilo allo
straniero “al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà
democratiche garantite dalla Costituzione italiana...”
mera raccomandazione, in quanto tale non vincolante per gli Stati che vi hanno aderito.
Ulteriori affermazioni del diritto in esame si ritrovano, a livello universale, all’interno della Dichiarazione sull’asilo territoriale del 1967 adottata dall’Assemblea Generale al fine di dare attuazione all’articolo 14 della Dichiarazione Universale del 1948 e nella quale tuttavia viene riaffermata la libertà degli Stati nelle scelte relative alla concessione o meno dell’asilo, e nell’ambito della Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status di rifugiato, nella quale in realtà non è disciplinato il diritto d’asilo ma si incide indirettamente sullo stesso, essendo affermato il principio di
non-refoulement ed essendo contenuto nella definizione di “rifugiato” il
concetto di persecuzione cui fa riferimento anche l’articolo 14 della Dichiarazione Universale.
A livello regionale il diritto d’asilo è stato affermato nella Convenzione americana sui diritti dell’uomo del 1969 e nella Carta africana dei diritti dell’uomo e dei popoli del 1981.
La Convenzione europea dei diritti dell’uomo, invece, com’è noto, non contiene l’affermazione del diritto d’asilo ma solo del diritto ad emigrare nel Protocollo numero 4 e di limiti all’espulsione degli stranieri nel Protocollo numero 7, oltre che ovviamente il principio di non-refoulement sulla base di un’interpretazione estensiva dell’articolo 3 della Convenzione.
Al di là di tali ulteriori affermazioni del diritto d’asilo, si ritiene che non sia ancora un principio parte del diritto internazionale consuetudinario e che quindi gli Stati possano discrezionalmente decidere sulla concessione dello stesso, sempre tuttavia nel rispetto dei limiti derivanti o da trattati a cui sono vincolati o da diritti che hanno invece assunto il rango di principi
di diritto consuetudinario, come il principio di non-refoulement o il divieto di estradizione per reati politici, dai quali discende piuttosto un diritto ad un asilo provvisorio o temporaneo.