A seguito dei flussi migratori verso la Tunisia e l’Egitto dovuti alla “primavera araba” e al conflitto in Libia e dopo la Conferenza organizzata dall’Unhcr per lanciare la Global Resettlement Solidarity Initiative, la Commissione europea ha organizzato, nel maggio del 2011, una Conferenza dei donatori per far aumentare la disponibilità dei posti di reinsediamento. Sebbene gli Stati membri abbiano messo a disposizione 408 posti e la Norvegia 300, tale Conferenza ha avuto il merito di fare un ulteriore passo avanti verso l’adozione del programma comune UE di reinsediamento.83
Il ruolo svolto dal Parlamento europeo è stato fondamentale in quel
83 Parlamento europeo e del Consiglio e la decisione 2007/435/CE del Consiglio.
European Parliament, Directorate General for Internal Policies. Policy Department C: Citizens’ Rights and Constitutional Affairs, Justice, Freedom and Security, Comparative Study on the best practices for the integration of resettled refugees in
the EU Member States, 2013. Disponibile su:
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contesto, in quanto il PE ha proposto sostanziali emendamenti al FER attraverso due rapporti, in particolare il “rapporto Tavares”, conosciuto dal nome del Rapporteur, Rui Tavares, membro del Parlamento che ha guidato la delegazione parlamentare in missione in Siria nel marzo 2010. Il rapporto raccomanda l’adozione di un approccio più ambizioso del Programma comune di reinsediamento da parte degli Stati e la necessità di apportare miglioramenti in termini di qualità ed efficacia attraverso nuove linee guida e incentivi. Il rapporto auspica un sistema coerente con altre politiche europee sull’asilo e flessibile, in base al quale fissare le priorità e le situazioni di emergenza che richiedono l’attuazione urgente del reinsediamento. Il rapporto prevede altresì un sistema di monitoraggio e di valutazione della qualità del reinsediamento e la sua sostenibilità in cooperazione con l’UNHCR, le autorità locali, le Organizzazioni internazionali e le ONG. Tra le proposte più significative, occorre menzionare l’istituzione di un’unità di reinsediamento all’interno dell’EASO, l’Agenzia Europea di supporto all’asilo, che avrebbe, tra l’altro, il compito di assicurare maggiore coerenza tra le politiche di asilo dell’UE, sviluppare standard di qualità in ogni fase del reinsediamento, incluso l’applicazione delle misure di integrazione.
Purtroppo, solo alcune delle proposte del “Rapporto Tavares” sono state prese in considerazione nel programma comune di reinsediamento dell’UE,84 adottato il 29 marzo 2012, dopo un lungo dibattito a livello europeo. Questo programma rappresenta un grande passo in avanti verso l’apertura di almeno un canale d’ingresso protetto nell’Unione europea, volto ad una più adeguata individuazione dei rifugiati più bisognosi di protezione e una più appropriata protezione e assistenza per la loro integrazione nei paesi di reinsediamento.
84 Commissione europea, COM (2009) 447 def., Comunicazione della Commissione
al Consiglio e al Parlamento europeo, del 2 settembre 2009, sull’istituzione di un programma comune di reinsediamento UE.
Tale programma è entrato in vigore nel 2013 e 13 Stati membri hanno indicato le loro quote annuali,85 ma l’Italia non è tra questi, anche se in passato ha attuato alcune operazioni di reinsediamento ad hoc. Nonostante ciò, le autorità italiane hanno reinsediato 450 siriani e ne hanno accolto altri 50 in base ad un programma di sponsorizzazione privata.
Nel luglio 2014 è stato adottato il programma di reinsediamento dell’Unione e secondo la definizione inserita nel Regolamento che ha istituito il nuovo strumento finanziario, il fondo FAMI,86 s’intende per reinsediamento il processo mediante il quale, su richiesta dell’UNHCR, i cittadini di Paesi terzi con esigenze di protezione internazionale, sono trasferiti da questi Paesi negli Stati membri in cui sono autorizzati a soggiornavi in virtù dello status di rifugiato, della protezione sussidiaria, oppure di qualsiasi altro status che offre, in virtù del diritto nazionale e dell’Unione, diritti e vantaggi analoghi a quelli garantiti ai titolari della protezione internazionale.
Il programma di reinsediamento dell’Unione ha previsto l’erogazione di 6.000 euro (anziché 4.000) per ogni persona reinsediata, e 10.000 euro sulla base delle priorità comuni dell’UE e nel caso di gruppi vulnerabili, come donne e bambini a rischio, persone con urgenti esigenze sanitarie o di reinsediamento di emergenza.87
È stato altresì disposto che gli importi dovranno essere assegnati ogni
85 Parlamento europeo, Direzione generale per le politiche interne. Dipartimento C:
Diritti dei cittadini e affari costituzionali, giustizia, libertà e sicurezza, studio comparativo sulle migliori pratiche per l'integrazione dei rifugiati reinsediati negli Stati membri dell'UE., 2013 (p. 19).
86 Regolamento (UE) N. 516/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16
aprile 2014 che istituisce il Fondo Asilo, migrazione e integrazione, che modifica la decisione 2008/381/CE del Consiglio e che abroga le decisioni n. 573/2007/CE e n. 575/2007/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e la decisione 2007/435/CE del Consiglio.
87 Regolamento (UE) n. 516/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16
aprile 2014 che istituisce il Fondo Asilo, migrazione e integrazione, che modifica la decisione 2008/381/CE del Consiglio e che abroga le decisioni n. 573/2007/CE e n. 575/2007/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e la decisione 2007/435/CE del Consiglio; Raccomandazione (UE) 2015/914 della Commissione dell’8 giugno 2015 relativa a un programma di reinsediamento europeo.
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due anni a seguito di impegni assunti e le priorità comuni stabilite nell’ambito dell’UE.
Inoltre, occorre, altresì, evidenziare il ruolo dell’EASO che potrebbe contribuire a rafforzare il carattere tripartitico del reinsediamento tra gli Stati membri, l’UNHCR e le ONG, e promuovere la cooperazione, lo scambio di informazioni e le sinergie tra gli Stati membri e tra questi e le ONG. L’EASO potrebbe, inoltre, essere coinvolto nella formazione, nello scambio di buone prassi, nel facilitare le missioni congiunte di selezione dei rifugiati nei Paesi terzi, e lo sviluppo di metodologie volte a valutare i programmi del reinsediamento e la loro sostenibilità, oltre che a monitorare l’effettiva applicazione delle operazioni di reinsediamento finanziate dal fondo FAMI, anche allo scopo di innalzare la qualità dei servizi offerti ai rifugiati in termini di accoglienza e di integrazione. Tuttavia, affinché l’EASO possa svolgere le suddette attività, occorre che questa agenzia sia dotata di adeguate risorse finanziarie, considerati i modesti mezzi attualmente disponibili.88
A tal proposito si fa presente che nel corso del vertice del Consiglio Giustizia e Affari Interni del 20 luglio 2015, è stato stabilito che 22.504 posti di reinsediamento verranno messi a disposizione dall’UE.
Sebbene i due programmi europei ed i finanziamenti comunitari abbiano indubbiamente giocato un ruolo fondamentale per l’adozione di un concertato approccio al reinsediamento, influenzando la procedura ed in particolare il processo di selezione delle persone da reinsediare, l’impatto in termini numerici risulta essere ancora molto limitato, poiché gli Stati membri continuano ad essere ancora riluttanti nell’adottare uno strumento comune che preveda regole e procedure chiare ed univoche per tutti gli Stati membri.
A medio e lungo termine il reinsediamento potrebbe essere
88 EASO, EASO work programme 2014. Disponibile su: https://easo.europa.eu/wp-
condizionato dalla valutazione positiva dei programmi precedentemente attuati che dimostrino l’effettiva integrazione dei reinsediati sulla base di criteri e standard di qualità. Come auspicato dall’UNHCR, vi è la necessità di sviluppare strumenti nazionali e metodologie volte a guidare, monitorare ed esaminare l’attuazione delle politiche e dei programmi d’integrazione per aumentarne l’effettività e l’impatto a più lungo termine.
3. L’assenza di una base giuridica per il reinsediamento nei Trattati