5. I metodi di selezione dei candidati al reinsediamento
5.2 L’integrazione nello Stato di accoglienza
Dopo l’arrivo nel Paese di accoglienza, ha inizio la fase di ricostruzione della vita. È importante che lo Stato che attua il programma di reinsediamento accolga i rifugiati al momento dell’arrivo, per esempio, prevedendo la presenza di una ONG di supporto o di rifugiati provenienti dalla stessa comunità che possano dare il benvenuto ai nuovi arrivati.
La sistemazione al momento dell’arrivo dovrebbe anche includere il trasferimento dei rifugiati in alloggi sia temporanei che permanenti. Dopo l’arrivo li attendono sfide complesse e di lungo periodo: la ricerca di un lavoro, di un’abitazione permanente, di nuovi amici e di una nuova comunità.
Nella maggior parte dei Paesi, la società civile gioca un ruolo importante in questo processo.
Le organizzazioni della società civile (ONG, associazioni, chiese, enti e altri attori) sono importanti non soltanto per erogare servizi di assistenza e svolgere una funzione di guida nelle prime fasi di ricostruzione della vita, ma anche come un gruppo di interazione nelle società di accoglienza.
Oltre a dare il benvenuto, i membri della società civile spesso sviluppano una relazione più personale con i singoli rifugiati o con intere famiglie, instaurando con loro rapporti di amicizia e sostenendoli nel loro percorso di ricostruzione di una nuova vita. Sia che arrivino attraverso i flussi di asilo o di reinsediamento, i rifugiati devono affrontare ingenti sfide per integrarsi agevolmente, a seguito di un percorso travagliato e intricato, nei nuovi terrori che
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diventeranno le loro nuove case.33 Poiché sono generalmente tra i più vulnerabili, i rifugiati reinsediati arrivano di solito con poche risorse finanziarie, limitate capacità linguistiche del Paese ospitante e nessuna rete sociale o conoscenza del contesto per aiutarli a navigare nelle loro nuove comunità. Immediatamente dopo l'arrivo, i rifugiati hanno bisogno di un alloggio e di un sostegno finanziario che consenta loro di acquistare cibo e altri beni. A più lungo termine, avranno bisogno di assistenza per imparare la lingua locale, entrare nel mercato del lavoro, creare legami sociali e accedere all'istruzione per i loro figli.
I Paesi di reinsediamento forniscono generalmente assistenza ai rifugiati attraverso uno o più dei seguenti tre canali: servizi sociali tradizionali, servizi generali di integrazione degli immigrati e programmi di sostegno ai rifugiati. Nella maggior parte dei Paesi di reinsediamento, i rifugiati ricevono un qualche tipo di assistenza finanziaria o in natura per un periodo di tempo dopo l'arrivo; la maggior parte di essi riceve anche aiuto per assicurarsi un alloggio e assistenza sanitaria, almeno inizialmente, e ha accesso a corsi di formazione linguistica, servizi per l'impiego e corsi di orientamento culturale. Le condizioni specifiche e la portata di questi aiuti, tuttavia, variano notevolmente da Paese a Paese.34
33 Per una rassegna delle sfide specifiche che i rifugiati devono affrontare per
l'integrazione, vedi Desiderio, Integrating Refugees into Host Country Labor Markets.
34 Uno studio del 2013 commissionato dalla commissione per le libertà civili, la
giustizia e gli affari interni del Parlamento europeo e una revisione del 2016 da parte della REM forniscono entrambi una panoramica dei servizi disponibili per i rifugiati reinsediati in Europa. Tuttavia, nessuna delle due relazioni mette in luce come, se mai, il sostegno all'integrazione che i rifugiati reinsediati ricevono differisce da quanto è disponibile per i rifugiati che sono arrivati nell'Unione europea attraverso flussi spontanei. Cfr. Parlamento europeo, Direzione generale per le politiche interne, Comparative Study on Best Practices for the Integration of Resettled Refugees in the EU Member States (Bruxelles: European Union, 2013), http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2013/474393/IPOL- LIBE_ET%282013%29474393_EN.pdf; EMN, Resettlement and Humanitarian Admission Programmes in Europe.
Alcuni Paesi forniscono servizi speciali per i rifugiati reinsediati, oltre a quelli disponibili per il più ampio numero di richiedenti asilo o di immigrati;35 tuttavia, finora sono state condotte poche ricerche su come i bisogni di servizio e di sostegno dei rifugiati reinsediati differiscono da quelli dei richiedenti asilo o di altri gruppi di immigrati, o su come questi bisogni sono meglio affrontati.36 Oltre alla formazione, all'assistenza sociale e ad altri aiuti diretti, diverse altre politiche influenzano l'integrazione dei rifugiati. In primo luogo, le politiche che determinano lo status giuridico che i rifugiati reinsediati ricevono possono plasmare in modo significativo la loro capacità di stabilirsi in una nuova società. Tradizionalmente, il reinsediamento è stato pensato come una soluzione permanente allo sfollamento e la maggior parte dei programmi nazionali ha concesso ai rifugiati reinsediati uno status di residenza permanente. Negli ultimi dieci anni, tuttavia, le ammissioni umanitarie e altri programmi di protezione alternativi si sono moltiplicati, in particolare sulla scia delle acute crisi di sfollamento in Iraq e Siria. Molte di queste iniziative offrono una residenza temporanea, piuttosto che permanente, e non garantiscono gli stessi diritti e benefici concessi ai rifugiati
35 Il Programma canadese di assistenza ai rifugiati, ad esempio, fornisce ulteriori
livelli di sostegno ai rifugiati reinsediati. Cfr. IRCC, 'The Refugee System in Canada', aggiornato al 16 giugno 2016, https://www.canada.ca/en/immigration-refugees- citizenship/services/refugees/canada-role.html. Nel Regno Unito, i rifugiati reinsediati ricevono assistenza al reddito e sostegno da parte di un operatore del caso – servizi non disponibili per i richiedenti asilo. Cfr. EMN, Programmi di reinsediamento e di ammissione umanitaria in Europa.
36 Le valutazioni globali che esistono ad oggi non confrontano i risultati dei rifugiati
che sono arrivati attraverso i canali dell'asilo con quelli che sono stati reinsediati. Si veda, ad esempio, IRCC, Evaluation of Government Assisted Refugees (GAR) and Resettlement Assistance Program (RAP); European Parliament, Directorate General for Internal Policies, Comparative Study on Best Practices for the Integration of Resettled Refugees; Labour and Immigration Research Centre, New Land, New Life: Insediamento a lungo termine di rifugiati in Nuova Zelanda (Wellington: New Zealand Ministry of Business, Innovation, and Employment, 2012); Nicolien Rengers, Peter Geerlings, e Ruthy Cortooms, Meedoen: Een onderzoek naar participatie, welbevinden en begeleiding van hervestigde vluchtelingen (L'Aia: Centraal Orgaan
opvang asielzoekers, 2015),
https://www.coa.nl/sites/www.coa.nl/files/paginas/media/bestanden/3576.1188_r apport_evf_monitor_web_02.pdf.
34 reinsediati.37
Nel progettare una nuova iniziativa di reinsediamento, i responsabili politici devono valutare i meriti di offrire uno status di insediamento permanente o temporaneo. Mentre i leader politici possono trovare più facile vendere l'insediamento temporaneo a membri scettici dell'opinione pubblica, il fatto che la maggior parte delle situazioni di rifugiato si protragga significa che i rifugiati ammessi sotto regimi temporanei possono ancora trascorrere anni o addirittura decenni nel Paese di reinsediamento. Se non si riconosce questo potenziale risultato, si rischia di creare aspettative irrealistiche che potrebbero ritorcersi contro i cicli elettorali futuri.
Le politiche che determinano lo status giuridico che i rifugiati reinsediati ricevono possono plasmare in modo significativo la loro capacità di stabilirsi in una nuova società.
Le politiche che regolano l'accesso all'alloggio possono avere un impatto importante anche sul successo post-arrivo. Molti Paesi di reinsediamento, in particolare quelli che affrontano anche l'arrivo spontaneo dei richiedenti asilo, devono affrontare la carenza di alloggi a prezzi accessibili nei centri urbani, dove i servizi sono accessibili e l'occupazione più facile da trovare.38 Di conseguenza, alcune autorità preposte al reinsediamento sono state costrette a stabilirsi in zone suburbane e rurali, dove il costo della vita è più basso, ma i servizi o le opportunità di lavoro sono meno accessibili.
In Svezia, ad esempio, il servizio pubblico per l'impiego era
37 Ad esempio, il programma tedesco per l'ammissione umanitaria dei rifugiati siriani
è durato dal 2013 al 2015 e ha ammesso 20.000 siriani con permessi di soggiorno biennali. Cfr. Grote, Bitterwolf e Baraulina, "Programmi di reinsediamento e ammissione umanitaria in Germania", 5-6.
38 In Canada, ad esempio, grandi famiglie di rifugiati reinsediati possono avere
difficoltà a sostenere i costi elevati degli alloggi nelle aree urbane. Nel frattempo, coloro che si trovano in comunità più piccole potrebbero non avere accesso alla stessa gamma di servizi disponibili per coloro che vivono in città. Cfr. Carla Turner, 'Refugee Agencies Making Headway in Housing Syrians, But Thousing Thousing Still Need Homes', CBC News, 8 marzo 2016, www.cbc.ca/news/canada/refugees- housing-moving-in- 1.3476893.
responsabile dell'insediamento dei rifugiati nelle zone in cui è probabile che trovino lavoro. Ma un'ampia carenza di alloggi, unita ad un forte aumento del numero di rifugiati bisognosi di alloggio nel 2015 e nel 2016, ha costretto le autorità svedesi ad accogliere i rifugiati ovunque possano trovare un alloggio disponibile.39
Anche altri fattori possono svolgere un ruolo nella scelta di un luogo di insediamento.
In Canada e negli Stati Uniti, le autorità cercano di collocare i rifugiati, quando possibile, in località dove hanno famiglia o amici, o dove esiste una comunità etnica esistente; tali politiche sono intraprese partendo dal presupposto che avere accesso a una rete sociale e ad altre persone che parlano la stessa lingua faciliterà l'integrazione. La maggior parte dei Paesi europei adotta un approccio diverso. Preoccupati dalla segregazione e dai vincoli di risorse dovuti all'afflusso di richiedenti asilo, molti governi europei hanno messo in atto politiche di distribuzione dei rifugiati in tutto il Paese, con l'obiettivo di non sovraccaricare nessuna località.40 Con qualsiasi politica
di collocamento, c'è il rischio che, se gli incarichi non vengono assegnati con attenzione, i rifugiati scelgano di trasferirsi in una località più desiderabile.
Il movimento secondario dopo il reinsediamento è stato un problema non solo all'interno dei Paesi, ma anche tra gli Stati membri dell'UE.41
39 Cfr. Susan Fratzke, 'Svezia' in Migrazione forzata nei paesi membri dell'OIC:
Quadro politico adottato dai paesi ospitanti (Ankara: Standing Committee for Economic and Commercial Cooperation of the Organisation of Islamic Cooperation
Coordination Office, 2016),147-74,
http://ebook.comcec.org/Kutuphane/Icerik/Yayinlar/Analitik_Calismalar/Yoksullugu n_Azaltilmasi/Toplanti8/index.html
40 La maggior parte degli Stati membri dell'UE che attuano programmi di
reinsediamento utilizzano politiche di distribuzione geografica (ad esempio, Belgio, Finlandia, Germania, Paesi Bassi, Norvegia e Svezia). Cfr. REM, Programmi di reinsediamento e di ammissione umanitaria in Europa.
41 Secondo le dichiarazioni dei partecipanti allo scambio di esperti UE-FRANCIA del
febbraio 2017, il movimento secondario dei rifugiati reinsediati è stato osservato in paesi come l'Italia, il Portogallo, la Romania e la Spagna. Tali movimenti possono rendere i responsabili politici riluttanti a sostenere il reinsediamento, in quanto gli investimenti effettuati nei servizi di reinsediamento e integrazione potrebbero andare persi e potrebbero sorgere tensioni con i paesi vicini se i rifugiati scelgono di spostarsi dal loro luogo di insediamento originario. Anche la Commissione europea ha riconosciuto questo problema. Cfr. Parlamento europeo, "Interrogazioni parlamentari, 6 gennaio 2017: Risposta data da Avramopoulos su "Behalf of the Commission", gennaio 2017, http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-8-
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Anche negli Stati Uniti, dove le preferenze individuali e le reti esistenti sono prese in considerazione nel collocare i rifugiati, la migrazione secondaria tra Stati Uniti e città è comune,42 sollevando interrogativi sulla misura in cui tali movimenti possono di fatto essere prevenuti. I dati sui movimenti di rifugiati dopo il reinsediamento sono tuttavia estremamente limitati nella maggior parte dei Paesi, rendendo difficile per i responsabili politici comprendere le decisioni, i fattori e le tendenze che guidano i movimenti secondari. Dati migliori su questo argomento potrebbero essere raccolti come parte degli studi di follow-up sui risultati dei rifugiati.
Le discussioni sulla distribuzione dei rifugiati riguardano le questioni inerenti alle relative responsabilità e al potere decisionale dei governi nazionali e locali.
Molti dei servizi critici su cui i rifugiati si affidano dopo il reinsediamento, come l'istruzione e l'assistenza all'occupazione, sono forniti dalle autorità locali o regionali; di conseguenza, gli attori locali sostengono molti dei costi di integrazione.43
Mentre i governi nazionali spesso forniscono finanziamenti supplementari per compensare questi costi, i comuni non sempre considerano sufficiente a coprire l'entità dei loro investimenti.
Con qualsiasi politica di collocamento, c'è il rischio che, se gli incarichi non vengono assegnati con cura, i rifugiati scelgono di trasferirsi in una località più desiderabile.
Il ruolo degli attori locali nell'approvazione dell'insediamento dei rifugiati nelle loro località varia enormemente da Stato a Stato. In alcuni Paesi, come la Danimarca, la Svezia e gli Stati Uniti,44 i comuni
42 Eleanor Ott, Get Up and Go: Refugee Resettlement and Secondary Migration in
the USA (Ginevra: UNHCR, 2011), https://www.unhcr.org/4e5f9a079.pdf.
43 Kate Hooper, Maria Vincenza Desiderio e Brian Salant, Improving the Labour
Market Integration of Migrants and Refugees: Rafforzare il potere delle città attraverso un migliore utilizzo degli strumenti dell'UE (Bruxelles: MPI Europe, 2017), www.migrationpolicy.org/research/improving-labour-market-integration-migrants- and-refugees-empowering-cities-through-better.
sono obbligati ad accogliere rifugiati reinsediati; in altri, come la Repubblica Ceca e la Finlandia, le città possono scegliere se i rifugiati saranno reinsediati o meno.45
Anche il coordinamento tra gli attori nazionali e locali nella preparazione al reinsediamento è estremamente vario.
Mentre in alcuni Stati gli attori locali possono partecipare ai colloqui di selezione (Finlandia) o ai programmi di orientamento prima della partenza (Svezia),46 in altri (Stati Uniti), gli attori locali hanno lamentato che le informazioni loro fornite sono troppo poche, spesso troppo tardive, per prepararsi adeguatamente all'arrivo dei rifugiati.47 In definitiva, una scarsa preparazione può interferire con l'insediamento e l'integrazione dei rifugiati se ciò limita il sostegno a loro disposizione o l'efficacia di questi servizi.
Tuttavia, forse la sfida più impegnativa per i responsabili politici è la questione di base di come definire un'integrazione di successo. L'autosufficienza economica è stata spesso utilizzata come indicatore del successo dell'integrazione ed è spesso considerata prioritaria nei programmi di integrazione dei rifugiati. Gli Stati Uniti, ad esempio, mirano a far sì che i rifugiati siano autosufficienti entro sei-otto mesi dall'arrivo; in Canada, si prevede che i rifugiati trovino lavoro entro un anno.
Tuttavia, l'estrema vulnerabilità di molti rifugiati reinsediati solleva interrogativi sulla misura in cui la rapida autosufficienza è
...autorità nazionali di reinsediamento di attribuire un ruolo maggiore alle giurisdizioni locali nell'approvazione del collocamento dei rifugiati.
45 ICMC Europe e SHARE, Building a Resettlement Network of European Cities and
Regions (Bruxelles: ICMC Europe, 2015),
https://www.icmc.net/sites/default/files/documents/building-a-resettlement- network-of-cities-and-regions.pdf.
46 Governo della Finlandia, "Country Chapter: Finlandia" nel manuale dell'UNHCR sul
reinsediamento, ed. UNHCR (Ginevra: UNHCR, 2014),
https://www.unhcr.org/3c5e57f07.html; Governo svedese, "Country Chapter: Svezia" nel manuale dell'UNHCR sul reinsediamento, ed. UNHCR (Ginevra: UNHCR, 2016), www.unhcr.org/3c5e5a219.html.
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un'aspettativa realistica e un parametro di riferimento appropriato per il successo. Inoltre, alcuni analisti hanno evidenziato il rischio di enfatizzare eccessivamente l'integrazione economica a scapito degli investimenti nell'integrazione sociale, come la costruzione di legami personali con i vicini e i membri della comunità o l'apprendimento della lingua del paese ospitante.48 Tali investimenti possono essere difficili da realizzare se i rifugiati sono sottoposti a forti pressioni per trovare rapidamente un lavoro e diventare autosufficienti.
48 Si veda, ad esempio, Demetrios G. Papademetriou e Meghan Benton, Towards a
Whole-of-Society Approach to Receiving and Settling Newcomers in Europe (Washington, DC: MPI, 2016), https://www.migrationpolicy.org/research/towards- whole-society-approach-receiving-and-settling-newcomers-europe.
CAPITOLO II
Le iniziative di reinsediamento dei rifugiati portate avanti dall’UNHCR
SOMMARIO: 1. La definizione di reinsediamento secondo l’UNHCR. 2. Evoluzione e portata delle prime iniziative di reinsediamento dei rifugiati: le origini della moderna politica di resettlement. 3. L’istituzionalizzazione della pratica del reinsediamento. 4. Le operazioni di reinsediamento condotte dall’UNHCR: alcune statistiche. 5. Una panoramica delle operazioni di reinsediamento. 6. Il Fondo fiduciario dell'UNHCR per il rafforzamento delle attività di reinsediamento. 7. L’impegno globale nel reinsediamento: applicazioni recenti. 8. L’impegno dell’UNHCR al fine di prevenire e contrastare eventuali frodi. 9. Lo sviluppo delle capacità dei Paesi di reinsediamento nuovi ed emergenti. 10. Le esigenze di reinsediamento nel 2019. 11. Le priorità chiave per il 2019: i Paesi di Roll-Out del CRRF, il Mediterraneo centrale ed il reinsediamento in Turchia, Libano, Giordania, Iraq ed Egitto nel contesto della situazione in Siria. 12. La direzione strategica dell’UNHCR nel 2019.
1. La definizione di reinsediamento secondo l’UNHCR
Il reinsediamento, come definito dall’Unhcr,49 rappresenta una delle tre soluzioni durature per i rifugiati insieme all’integrazione nella società di accoglienza e al rimpatrio volontario. Il reinsediamento è un importante strumento di protezione e di condivisione delle responsabilità a livello internazionale, poiché consente a persone che hanno trovato rifugio in un Paese terzo il trasferimento in un altro Stato che ha accettato di ammetterle come rifugiati e che permette loro di stabilirsi nel proprio territorio in modo permanente.
Gli Stati di reinsediamento assicurano la protezione fisica e legale dei
49 Unhcr, Resettlement Handbook and Country Chapters, Resettlement, 4 novembre
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rifugiati reinsediati ai quali è garantito il diritto all’accoglienza, l’esercizio di diritti civili, sociali, politici e culturali simili a quelli assicurati ai propri cittadini.
Secondo l’UNHCR, ai rifugiati reinsediati, dovrebbe essere offerta l’opportunità di diventare cittadini per naturalizzazione. Per questi motivi, il reinsediamento, che si applica su base volontaria, rappresenta una soluzione duratura per i rifugiati che sono nell’impossibilità di ritornare nei loro Paesi di origine e di integrarsi nello Stato terzo dove hanno trovato inizialmente rifugio.
La decisione di reinsediamento di un rifugiato viene normalmente presa, in via prioritaria, quando non esiste un modo alternativo per garantire la sicurezza giuridica o fisica della persona interessata. Alla luce di ciò, la descrizione comune del reinsediamento come "ultima risorsa" non dovrebbe essere interpretata nel senso che esiste una gerarchia di soluzioni e che il reinsediamento è il meno prezioso o necessario tra di esse.
Per molti rifugiati, il reinsediamento è, infatti, la migliore - o forse l'unica alternativa.50
In sintesi, i criteri dell'UNHCR per il reinsediamento si concentrano su quanto segue:
• Esigenze giuridiche e di protezione • Sopravvissuti alla violenza e alla tortura • Esigenze mediche
• Donne a rischio
• Ricongiungimento familiare
• Bambini e adolescenti con esigenze particolari • Rifugiati anziani con bisogni speciali
• Rifugiati senza prospettive di integrazione.
50 Manuale per il reinsediamento dell'UNHCR, Dipartimento della protezione
2. Evoluzione e portata delle prime iniziative di reinsediamento dei