del 30 ottobre 2002 “Carnevale”.
2. Il travagliato iter legislativo: i disegni di legge
Sebbene la riforma fosse ormai improcrastinabile, il Governo, nel tentativo di scongiurare il medesimo errore procedurale commesso in passato, sfugge alla tentazione di ricorrere al decreto – legge e si affida alle Camere tramite procedimento ordinario il compito di “riscrivere” il delitto di scambio elettorale politico – mafioso.
La difficoltà di raggiungere un equilibrio, la necessità di evitare un’altra trappola che avrebbe condotto a risultati incerti e controversi ha inciso sui tempi di approvazione, dilatandoli.
Una strada tortuosa quella che ha portato alla agognata riforma dell’art. 416 ter: in pochi giorni una pluralità di progetti di legge hanno reso necessario un laborioso accorpamento onde evitare inutili duplicazioni.
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considerarli punibile a titolo di concorso esterno anche quando si traduceva in una mera disponibilità ex ante prestata dal politico in caso di esito positivo della consultazione elettorale. Nel primo senso Cass. Sez. I, 17 aprile 2002, n. 21356, Frasca con nota critica di V. MAIELLO, Una judge-made law italiana: l’affermata punibilità ex art. 110 e 416 bis c.p. del candidato alle elezioni che promette favori alla mafia in cambio di voti, in Foro it., 2003, II c. 682. Nel secondo senso V. MAIELLO, Una judge – made law, cit., 682; in tempi più recenti altra parte della giurisprudenza ha ritenuto invece necessaria per integrare un patto politico – mafioso penalmente rilevante, la prova di uno specifico contributo apportato dal concorrente alla conservazione o al rafforzamento dell’associazione mafiosa. In tal senso Cass. Sez. un., del 12 luglio 2005, Mannino, n. 33748, Rv. 231672; Cass. Sez. V, 9 marzo 2012, n. 15727, in Dir. pen. Cont. 7 maggio 2012.
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I primi in ordine di tempo, furono i d.d.l. dei deputati Vendola e altri299
e De Petris300, che non recavano particolari novità se non l’integrazione
del testo normativo con la locuzione “ovvero altra utilità”, proponendo di non stravolgere eccessivamente il dato normativo. Tali proposte incontrarono le critiche della dottrina,301 perché si
limitavano ad accogliere le richieste di estensione dell’applicabilità della fattispecie senza tuttavia farsi carico delle questioni che sul piano interpretativo, restavano aperte: erogazione – promessa, metodo mafioso, dosimetria sanzionatoria (previsione identica pena comminata per l’associazione di tipo mafioso).
Il disegno di legge a firma Burtone al contrario, prevedeva così tante e tali modifiche da stravolgere la fisionomia della fattispecie originaria, sganciandola dall’art. 416 bis, dal metodo mafioso e prevedendo anch’esso l’estensione dell’oggetto della prestazione del politico, comprendendovi oltre al denaro anche ogni altra utilità302.
È con il disegno di legge presentato dall’onorevole Sanna303 che
vengono introdotte modifiche strutturali molto più penetranti rispetto alla precedente disciplina, ricomprendendovi condotte prive di una effettiva carica lesiva rispetto al bene tutelato e andando a parificare sul piano sanzionatorio condotte aventi differente portata offensiva. La fattispecie così delineata, tuttavia, finiva col contenere novità capaci di accrescere anziché dirimere le problematiche interpretative, anche sotto il profilo costituzionale.
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299 Il d.d.l. C. 251 onn. Vendola e altri, presentato il 15 marzo 2013, consultabile
in http://www.camera.it/dati/leg17/lavori/stampati/pdf/17PDL0002900.pdf.;
300 Cfr. http://www.senato.it/japp/bgt/showdoc/17/DDLPRES/698936/insex.html.
301 C. VISCONTI, Verso la riforma del reato di scambio elettorale politico –
mafioso andiamo avanti ma con giudizio, in Diritto penale contemporaneo;
302 Il d.d.l. C. 204 on. Burtone, in commento consultabile in
http://www.camera.it/dati/leg17/lavori/stampati/pdf/17PDL0004980.pdf.;
303 Per il d.d.l. S. 328, onn. Sanna e altri consultabile in
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A questi, seguiranno altri disegni di legge304 poco innovativi, semplici
progetti di rivitalizzazione.
Il d.d.l. presentato dal senatore Giarrusso305 si muove su una direttrice
differente, incentrando il disvalore anche sul mero adoperarsi per l’ottenimento della promessa di voti per sé o per altri, arrivando ad incriminare condotte del tutto prive di disvalore e attirandosi per questo critiche in ordine alla compatibilità con i principi di offensività ed extrema ratio della tutela penale.
La fattispecie comincia ad assumere contorni corrispondenti a quelli attuali a partire dal d.d.l. S.948, presentato il 16 luglio 2013. Si aprono le porte alla previsione della punibilità del promittente e ad una cornice edittale autonoma rispetto all’art. 416 bis c.p., facente leva sul ridotto disvalore penale della condotta di scambio elettorale politico – mafioso, sebbene si sostituisca la promessa dei voti con il procacciamento, quindi con un comportamento di maggiore gravità. A causa della sua indeterminatezza, l’ultimo disegno di legge, in ordine di tempo,306 presta il fianco ad alcune critiche307. Ciò che si
contesta è un impoverimento strutturale della fattispecie che non consente di recepire i profili di disvalore che avrebbero dovuto contraddistinguerlo, col rischio non solo di una offensività del tutto eventuale, ma anche di una colpevolezza vuota e formalizzata.
Il d.d.l. n. 957 così dispone:
“La pena stabilita dal primo comma dell’art. 416 bis c.p. si applica anche a chi ottiene o si adopera per far ottenere la promessa di voti prevista dal terzo comma del medesimo articolo 416 bis c.p. in cambio
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304 Cfr. http.//www.camera.it/leg17/995?sezione=documenti&tipoDoc=lavori_tes-
to_pdl&idLegislatura=17&codice=17PDL0003880&back_to=http://www.camera.i t/leg17/126?tab=2-e-idDocumento=923-e-sede=-e-tipo=;
305 Cfr.http://www.senato.it/japp/bgt/showdoc/17/DDLPRES/705609/insex.html
306 D.d.l. S. 957 onn. Lumia ed altri, 19 luglio 2013;
307 E. SQUILLACI, Punti fermi e aspetti problematici nella riforma del reato di
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della erogazione o della promessa di erogazione di denaro o di qualunque altra utilità, ovvero in cambio della disponibilità a soddisfare gli interessi o le esigenze dell’associazione mafiosa di cui all’art. 416 bis o dei suoi associati”.
La proposta in esame viene tacciata di indeterminatezza e definita irrispettosa dei parametri fissati dall’art. 416 bis c.p.,308 nonché di
quelli sanciti dall’evoluzione giurisprudenziale in tema di concorso esterno, rispetto ai quali segna un preoccupante regresso (anche perché basata su scelte punitive non ben ponderate). Sul versante processuale, poi, sembrerebbe incline a fondarsi più sul sospetto che su un effettivo accertamento di responsabilità conforme al dettato costituzionale. Il momento consumativo del delitto continua a coincidere con l’ottenimento della promessa di voti prevista dal terzo comma dell’art. 416 bis c.p. 309, affiancando alla condotta di chi “ottiene” tale promessa,
quella di chi agendo come intermediario, “si adopera per far ottenere” questa stessa promessa. Tale requisito svolge la funzione di anticipare la soglia della punibilità trasformando un tentativo in delitto consumato, in contrasto con il principio costituzionale di offensività: se la soglia della punibilità è troppo anticipata rispetto all’offesa, il bene giuridico pare irraggiungibile da una condotta sempre più evanescente.
La qualificazione del reato proposta dal d.d.l. 957, ne àncora il disvalore all’incontro di consensi, anche laddove non ne sia seguito alcun atto esecutivo.
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308 E. SQUILLACI, Punti fermi e aspetti problematici, cit. 3;
309 M.T. COLLICA, Scambio elettorale politico mafioso: deficit di coraggio o
questione irrisolvibile? in Riv. It. Proc. pen. 1999, 878. L’Autore evidenzia come non sia stata corretta l’imprecisione contenuta nel vigente art. 416 ter c.p. che allude alla promessa di voti di cui al terzo comma dell’art. 416 bis c.p. e che non troverebbe invece riscontro alcuno;
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Con un emendamento si era proposto inizialmente l’utilizzo del verbo “somministrare”, sostituito, tuttavia, prima della votazione finale, dal verbo “erogare”, forse con l’intento di includere anche la dazione non effettiva di denaro. Infatti leggendo la modifica alla luce dei reati di corruzione elettorale, nei quali la condotta del corruttore viene designata con la triplice modalità dell’”offrire, promettere, somministrare”, si è indotti a ritenere che, laddove si fosse considerata una effettiva dazione di denaro, il riferimento utilizzato sarebbe stato al termine “somministrare”310.
Il campo della fattispecie è stato poi ulteriormente ampliato mediante l’utilizzo del termine “qualunque altra utilità”. Nel lontano 1992 il legislatore, che aveva incontrato non poche resistenze nella maggioranza parlamentare, preoccupata che un’incriminazione così estesa consentisse di sanzionare ogni comportamento elettorale della classe politica attiva nei tradizionali luoghi di insediamento delle cosche, limitò il raggio d’azione della norma al solo denaro, fermo restando che tale scelta sia stata poi, in taluni casi, aggirata da una giurisprudenza creativa che ha preteso di ravvisare il reato anche nei casi in cui la prestazione del politico avesse ad oggetto qualsiasi altro bene dotato di un valore di scambio in termini di immediata commisurazione economica311. La locuzione in esame è ritenuta
fuorviante dalla dottrina.312 In essa infatti confluirebbero vantaggi
anche privi di connotazione economica e solo promessi dal politico in forza di un mero accordo; vantaggi la cui esistenza sarebbe soggetta ad accertamento ex ante, al di fuori quindi di ogni verifica eziologica ___________________
310 C. VISCONTI, Verso la riforma del reato di scambio elettorale politico –
mafioso: andiamo avanti ma con giudizio, in Diritto penale contemporaneo, Riv. trim. n. 3/2013;
311 G. FIANDACA, Riflessi penalistici del rapporto mafia – politica, cit., 137;
312 E. SQUILLACI, Punti fermi e aspetti problematici, cit. 11; C. VISCONTI,
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circa il mantenimento o rafforzamento dell’associazione per effetto della controprestazione del politico: requisiti sempre richiesti in relazione al concorso esterno.313
L’insidia maggiore, secondo la stessa dottrina, è riconducibile al fatto che il requisito dell’utilità consente di ricomprendervi anche i casi in cui l’attività politica è volta al raggiungimento di interessi pubblici attraverso il soddisfacimento di quelli privati: un’utile occasione per avviare indagini nel corso di una campagna elettorale314, col rischio di
condizionare i rapporti tra magistratura e politica.
Anche sul fronte dell’oggetto della controprestazione del politico, la proposta non è esente da critiche315. Il progetto legislativo
sanzionerebbe anche la condotta di colui che ottenga la promessa di voti in cambio della “disponibilità a soddisfare gli interessi o le esigenze…”. Il requisito della disponibilità altro non sarebbe che la replica del concetto di “messa a disposizione”, elaborato dalla giurisprudenza316 con riguardo al concorso esterno, dal quale si
distinguerebbe sia per l’assenza di un’effettiva utilità nei confronti della cosca, sia in termini dinamici, mancando una effettiva mobilitazione in favore di quest’ultima.
Il richiamo a non precisate “esigenze” e all’altrettanto generico soddisfacimento di “interessi” è frutto di una discutibile e approssimativa317 estensione operativa della norma, che finirebbe così
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313 Occorre ricordare che la giurisprudenza sia di merito che di legittimità successiva
alla pronuncia Mannino, si è orientata nuovamente verso una valutazione ex ante del patto, valorizzando quei parametri tipici della causalità psichica oggetto di censura da parte della sentenza stessa. (Corte d’ass. d’app., Reggio Calabria, Sez. II, 15 ottobre 2012, n. 15 e Cass. Sez. V, 6 febbraio 2007);
314 E. SQUILLACI, Punti fermi e aspetti problematici, cit. 11; C. VISCONTI,
Verso la riforma del reato di scambio, cit., 12;
315 Ibidem;
316 Cass. Sez. un., 12 luglio 2005, Mannino, cit;
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per sanzionare vicende banali anche prive di una reale connessione con gli interessi dell’organizzazione, quando non addirittura la disponibilità manifestata dal politico a soddisfare un interesse del tutto personale dei singoli associati. Secondo una parte della dottrina,318 per
evitare quest’ultimo inconveniente, il legislatore avrebbe dovuto inserire nel testo proposto dall’art. 416 ter c.p. un riferimento all’associazione mafiosa, proprio per non estendere lo scambio elettorale a soggetti operanti uti singuli, garantendo così alla norma una funzione offensiva rispetto al bene tutelato e individuato nell’ordine pubblico. D’altro canto, tale assunto pare ormai recepito pacificamente anche nell’elaborazione giurisprudenziale delle S.U., presso le quali ha trovato affermazione il principio secondo il quale il concorrente è colui che ha contribuito a rafforzare l’associazione e non i singoli associati.
Anche sul piano sanzionatorio, la proposta presta il fianco ad alcune valutazioni critiche, confermando la stessa pena stabilita dal primo comma dell’art. 416 bis c.p. per il partecipe all’associazione mafiosa: la reclusione da sette a dodici anni.
Il d.d.l. 957 parrebbe aver tipicizzato una particolare ipotesi di compartecipazione eventuale nel reato associativo, differenziandola tuttavia per quel parametro fissato dalle S.U. e riconducibile al rafforzamento dell’organizzazione mafiosa, giungendo così alla discutibile equiparazione del trattamento sanzionatorio di condotte connotate da ben diversa capacità lesiva.
La proposta rientrerebbe tra le ipotesi che prevedono l’applicabilità della circostanza aggravante di cui all’art. 416 bis 1 c.p., “al fine di agevolare un’associazione mafiosa”, con conseguente aumento di pena, che non trova invece applicazione per il concorrente esterno rientrando la sua condotta tra quelle punite a titolo associativo e quindi contemplanti già di per sé la finalità di agevolare un sodalizio ___________________
160 mafioso319.
L’esito della presentazione degli innumerevoli disegni di legge, non apportò, secondo la dottrina,320 alcun valido contributo se non quello
di incrementare l’incertezza che già gravitava attorno alla materia del concorso esterno e dilatare ulteriormente i tempi per la definitiva approvazione.
I lavori hanno rischiato di arenarsi nelle more di un dibattito spesso acceso e veemente, sollecitati più che da un’esigenza di chiarezza, dall’insistenza dei media.
3. La proposta avanzata da Costantino Visconti. Un tentativo di sintesi
Le proposte all’esame della Commissione Giustizia della Camera dei Deputati hanno quale fattore comune la finalità di estendere l’ambito applicativo del vigente art. 416 ter c.p., delineando la punibilità di condotte consistenti nel mero “adoperarsi per ottenere una promessa”: un tentativo di scambio sanzionato con la stessa pena cui è sottoposto colui che invece il patto conclude. Una pericolosa estensione che equiparerebbe condotte differenti sia sul piano dell’offensività che della pericolosità, determinando altresì un’anticipazione della tutela non giustificata da una pericolosità sufficiente a giustificare tale criminalizzazione.
Anche sul versante della controprestazione promessa dall’uomo politico o da chi per lui, il proponente esprime forti riserve: in particolare, “la disponibilità a soddisfare gli interessi o le esigenze dell’associazione mafiosa di cui all’art. 416 bis o di suoi associati” rischia, per un verso, di rivelarsi un mero doppione della pur ivi prevista promessa di “qualunque altra utilità”; e, per altro verso, di ___________________
319 C. VISCONTI, Verso la riforma del reato di scambio elettorale, cit. 12;
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snaturare la funzione politico-criminale della fattispecie riducendola a un mero scambio “al minuto” con singoli associati.
Altri tentativi si limitavano ad accogliere quelle istanze politico – criminali volte ad estendere la portata della norma in dibattito, senza tuttavia farsi carico di quelle problematiche ancora attive sul piano interpretativo.
La proposta321 del Professor Visconti dispone in tal senso:
“Chiunque ottiene, per sé o per altri, la promessa di procacciamento di voti secondo le modalità previste dal terzo comma dell’art. 416 bis, in cambio promettendo all’associazione che si adopera per procurarli, denaro, appalti, autorizzazioni, concessioni, finanziamenti pubblici o privati o comunque altro indebito profitto, è punito con la reclusione (...)”.
Il proponente tenta di riprodurre la “locuzione ad ampio spettro” già adottata nel 1992, nella proposta originaria del governo di allora, e consistente nel promettere in cambio dei voti mafiosi “denaro, appalti, autorizzazioni, concessioni, finanziamenti pubblici o privati o comunque altro indebito profitto”.
Si tratterebbe di una formulazione potenzialmente in grado di garantire quel punto di equilibrio tra esigenze politico – criminali di segno repressivo e le irrinunciabili garanzie penalistiche a sfondo costituzionale, al riparo da facili scorciatoie “simboliche” pronte a trasformarsi in trappole processuali.
La proposta è caratterizzata da una formula di chiusura, quella dell’ “indebito profitto”, suscettibile di coprire altre prestazioni meritevoli di definire l’area del penalmente rilevante, con una formulazione della fattispecie in due tempi.
L’indeterminatezza della clausola, oggetto di disquisizioni dottrinali322, sarebbe infatti controbilanciata dalla presenza di un
___________________
162
elenco, quale parametro per la “concretizzazione selettiva” dell’ampia formula.
Sul fronte dell’impegno del politico e attraverso l’inserimento della formula “per sé e per altri” si precisa come esso possa essere assunto dal diretto interessato ovvero per interposta persona, mentre il destinatario risulterebbe l’associazione nel suo complesso, riservando così alla normativa in materia di corruzione elettorale gli episodi di tipo individuale.
La messa a disposizione dell’organizzazione malavitosa nel procurare i voti, non richiederebbe l’accertamento dell’utilizzo della forza di intimidazione derivante dal vincolo, o atti di violenza e minaccia, ritenendo sufficiente il riscontro di una qualche sua attivazione. Per ciò che concerne la cornice edittale, la norma vigente rinvia al primo comma dell’art. 416 bis c.p., ossia alla reclusione da sette a dodici anni, prevista per il partecipe dell’associazione mafiosa. Mantenendo tale livello, si arriverebbe eguagliare la fattispecie di concorso esterno, punibile ai sensi degli artt. 110 e dell’art. 416 bis c.p. primo comma e il reato di scambio elettorale politico – mafioso. Secondo il dictum espresso delle S.U nella sentenza Mannino, è punibile per concorso esterno il politico che stipula un patto elettorale avente per oggetto voti contro la promessa di future agevolazioni con ___________________
322 G. AMARELLI, La contiguità, cit. Secondo l’Autore, “quella di agganciare la
clausola dell’ “altra utilità” a un elenco tassativo di prestazioni di carattere omogeneo rappresentava una soluzione compromissoria. In tal modo la lettura in combinato disposto della clausola ad analogia espressa avrebbe trovato nel contesto normativo circostante una solida sponda su cui poggiare, finendo con il coincidere con ogni profilo di carattere economico. Sotto questo versante, cioè, si proponeva di formulare la fattispecie in due tempi, (definizione acquisita da Squillaci), descrivendo nella prima parte le prestazioni illecite del politico di promessa di erogazione di denaro, appalti, autorizzazioni, concessioni finanziamenti pubblici o privati e nella seconda parte una clausola di chiusura facente riferimento a ogni altro indebito profitto”.
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l’associazione mafiosa, sempre che tale accertamento risulti all’esito di una valutazione ex post dell’effetto causale di mantenimento e rafforzamento della stessa.
Laddove si conservasse il trattamento sanzionatorio previsto dal primo comma dell’art. 416 bis c.p., si rischierebbe di punire nella stessa misura condotte suscettibili di esporre in modo diverso gli interessi protetti: la condotta più grave del concorrente esterno punita meno gravemente della condotta di scambio elettorale dotata di un minor potenziale lesivo.