Il tema della rappresentanza politica all’interno degli ordinamenti giuridici contemporanei costituisce materia che racchiude l’essenza della sovranità popolare esercitata attraverso il ricorso a strumenti di democrazia rappresentativa117.
L’accezione di “rappresentanza politica”118, richiama un fenomeno di
sovranità popolare119. ___________________
116 G.A DE FRANCESCO, Gli artt. 416, cit. 61 ss.
117 A. PIZZORUSSO, Lezioni di diritto costituzionale, Roma, 1981, 93; G. BERTI,
Manuale di interpretazione costituzionale, Padova, 1994, 99;
118 “La differenza concettuale tra “rappresentanza in campo politico” e
“rappresentanza politica” si collega al fatto che la seconda si identifica con un rapporto che lega rappresentante e rappresentato, mentre con la prima si definisce un livello di analisi. In questa dimensione coloro che vengono preposti alla carica di rappresentante devono, in ogni caso almeno teoricamente poter partecipare in maniera diretta alla distribuzione autoritativa di valori e non solo essere abilitati a influire sulla stessa. I due concetti risultano separati, anche se le aree di applicazione degli stessi possono in parte sovrapporsi”. Così F. LANCHESTER, Teoria e prassi della rappresentanza politica nel ventesimo secolo, a cura di S. ROGARI, Rappresentanza e governo alla svolta nel nuovo secolo, Firenze, 2006, 8. Invero “la democrazia rappresentativa si chiama anche democrazia delegata, con la conseguen-
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Al fine di garantire che l’esercizio delle funzioni fondamentali dello Stato sia reso in nome del popolo sovrano, presupposto indefettibile si rappresenta la legittimazione democratica degli organi preposti al governo della cosa pubblica, onde impedire che la volontà popolare, esteriorizzata mediante l’espressione del voto, possa subire un vulnus in conseguenza della distorsione del libero svolgimento del mandato rappresentativo.
Il voto, laddove espressione di una libera scelta, è così in grado di consentire all’elettore di contribuire alla definizione della politica nazionale120.
Il diritto di esercizio di voto costituisce quindi fattore ineludibile di garanzia di democraticità del sistema di governo all’interno di uno Stato, contribuendo a connotare l’assetto politico istituzionale delineato dalla Carta Fondamentale rilevando quale libertà ma anche come dovere civico.
Il legislatore più volte è intervenuto per garantire l’effettività delle regole democratiche poste a fondamento della disciplina delle competizioni elettorali, mediante previsioni normative tese a scoraggiare l’integrazione di condotte capaci di condizionare o alterare il processo di formazione della volontà politica dei votanti, ovvero le modalità di svolgimento delle elezioni.
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za che non si può concretamente parlare di sovranità popolare, ma solo di sovranità nazionale. Ad un simile modello se ne contrappone, perciò, un altro, denominato democrazia partecipativa. Il punto di partenza, in proposito, è costruito da un’adeguata valorizzazione dei diritti sociali, intesi…come diritti da esercitare nell’ambito della società…in modo da recuperare nella sua pienezza il
valore della persona umana”. Così A. VIGNUDELLI, Diritto costituzionale. Prolegomeni. Principi. Dinamiche, Torino, 1997, 52;
119 V. ITALIA, Istituzioni di diritto pubblico, Milano, 2004, 34;
120 G. COLLETTA, Il sistema elettorale dal punto di vista dei cittadini e la legge
n. 270 del 200, in C. DE FIORES, Rappresentanza politica e legge elettorale, Torino, 2007, 191.
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Il grado di permeabilità del sistema può assumere una diversa consistenza a seconda delle regole elettorali vigenti in un determinato momento storico.
Una campagna elettorale inficiata da indebite pressioni o ingerenze potrebbe trovare terreno fertile all’interno di contesti sociali particolarmente degradati e quindi, condizionare più efficacemente le sorti della competizione elettorale.
Sempre più spesso si profila il rischio che i processi di influenza illecita nell’amministrazione della res pubblica divengano un dato di fatto strutturale del sistema “capace di stendere sulle cose un velo di nebbia che tutto confonde e appiattisce, che tutto fa diventare normale fin quasi ad annullare il senso stesso di illegalità”121.
Al fine di scongiurare tale pericolo, il legislatore ha predisposto numerose disposizioni incriminatrici volte a presidiare, mediante la minaccia della sanzione penale, i cardini del sistema elettorale. La legislazione attuale, addirittura, conferisce a ciascun elettore, con riguardo a specifiche ipotesi di reato, la facoltà di promozione dell’azione penale122, attributo tipico della magistratura requirente ma
che, in materia, assurge a tratto distintivo di effettività del principio di sovranità popolare123.
Nel tempo il legislatore si è dovuto confrontare con l’evoluzione dell’idem sentire de re publica, ciò ha portato ad una rimodulazione _______________________
121 Cfr. L. MARINI, La corruzione politica, a cura di L. VIOLANTE, La criminalità
– Storia d’Italia annali 12, Torino, 2001, 369;
122 Cfr. Cass., sez. III, 17 febbraio n. 13720; Cass., sez III, 11 gennaio 2011, n. 5602;
Cass., sez. 11 novembre 2008 n. 46370; Cass., sez. III, 10 ottobre 2006 n. 38836; Cass. sez. III 23 marzo 2005 n. 17630; Cass., sez III 25 ottobre 2006 n. 42199;
123 “Sul punto si sono espresse dottrina e giurisprudenza, riconoscendo nella
locuzione utilizzata dal legislatore non una vera e propria azione popolare, quanto piuttosto la facoltà di ciascun elettore di costituirsi parte civile nei procedimenti per reati commessi in occasione delle elezioni amministrative”. In tal senso, M. MAZZANTI, Reati elettorali, in Enc. Dir., XIV., Milano 1965, 806.
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delle norme incriminatrici volte a contenere il tentativo di quella parte di società incivile di assoggettamento del processo di formazione della volontà politica dei cittadini alla propria indebita influenza, al fine di piegare lo svolgimento delle competizioni elettorali ai propri (illeciti) fini.
Il condizionamento delle consultazioni elettorali può essere attuato attraverso il ricorso a diverse forme di pressione esercitata sulla volontà dei votanti, potendo discendere sia da iniziative isolate sia di radicate cointeressenze.
La necessità di preservare la consistenza assiologica del principio democratico di governo della cosa pubblica ha favorito l’incriminazione, nel variegato panorama legislativo, anche di quelle condotte che, sebbene caratterizzate da una limitata pericolosità sociale costituiscono la fonte di un potenziale vulnus arrecato al processo di formazione della volontà dei singoli elettori.
Significativa la previsione contenuta nell’art. 96 d.p.r. 30 marzo 1957 n. 361, tesa ad arginare il possibile accordo corruttivo stipulato con l’elettorato da parte di candidati ovvero di coloro che operano in vista della promozione della candidatura di determinati esponenti politici. In tal senso, chiunque, per ottenere a proprio o ad altrui vantaggio il voto elettorale ovvero l’astensione, offre, promette o somministra denaro, valori, o qualsiasi altra utilità, o promette, concede o fa conseguire impieghi pubblici o privati ad uno o più elettori o, per accordo con essi, ad altre persone, è punito con la reclusione da uno a quattro anni, anche quando l’utilità promessa o conseguita sia stata dissimulata sotto il titolo di indennità pecuniaria data all’elettore per spese di viaggio o di soggiorno, o di pagamento di cibi o bevande o remunerazioni sotto il pretesto di spese o servizi elettorali.
L’art. 96 del d.p.r. n. 361/1957 prevede una pluralità di autonome fattispecie criminose124, che costituiscono altrettanti reati di pericolo,125
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dirette a uno o più soggetti determinati che non aderiscano all’illecita proposta e che, pertanto, assumono la qualità di persone offese dal reato126.
Soggetto attivo è il candidato, il quale intenda ottenere la firma per una dichiarazione di presentazione di candidatura, o il voto elettorale, o l’astensione.
Dette attività impongono la definizione di uno spatium temporis circoscritto dalla data in cui risulti proposta la candidatura e quella dell’elezione127 .
Siffatti comportamenti, contraddistinti da una rilevante potenzialità offensiva, consistono, a tenore della norma che non richiede adesione alcuna, in una proposta illecita rivolta a uno o più elettori, e cioè a persone individuate128.
Le condotte del candidato o del suo agente e dell’elettore sono invece interdipendenti quando intervenga l’accordo criminoso desumibile dalla somministrazione del denaro, dei valori o di ogni altra utilità, ovvero dal conseguimento di una impiego da parte dell’elettore o per accordo col candidato, da parte di altre persone129.
Nei confronti dell’elettore non può essere ascritta alcuna responsabilità solo se questi rimanga mero destinatario della proposta elettorale, cioè parte lesa del reato.
Tale disposizione ha generato consistenti perplessità in ordine all’ambito applicativo, soprattutto con l’entrata in vigore dell’art. 416
ter c.p.130.
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124 M. MAZZANTI, Reati elettorali, cit., 795; L. BERTOLINI, Elezioni – reati
elettorali, in Enc. Giur., XII, 1989, 9;
125 M. MAZZANTI, Reati elettorali, cit., 795 per il quale si tratta di ipotesi
commissibili “solo mediante azione di danno o di pericolo”.
126 Cfr. uff. ind. prel. Reggio Calabria, Sez. I 15 maggio 2006, n. 192; 127 Cfr. Cass. sez. III 9 dicembre 1997, n. 1035;
128 Cfr. Cass. ibidem;
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Con riferimento al rapporto tra le due fattispecie131, la giurisprudenza
ha precisato che la promessa di voti elettorali fatta a un candidato, in cambio di somme di denaro, da un personaggio di spicco di un’associazione mafiosa mediante l’assicurazione dell’intervento di membri dell’associazione stessa, integra il reato di cui all’art. 416 ter c.p. e non quello previsto all’art. 96 d.p.r. n. 361/1957, dovendo ravvisare il ricorso da parte degli aderenti all’associazione, alla forza di intimidazione derivante dal vincolo associativo132.
I reati elettorali prendono di mira la compravendita di “voti al dettaglio”133, vale a dire, comportamenti radicati in determinate aree
geografiche, dove le relazioni politiche si fondano su rapporti clientelari. Lo scambio elettorale politico – mafioso di cui all’art. 416
ter c.p. è invece diretto ad incriminare il controllo su vasta scala del
consenso elettorale esercitato dall’associazione mafiosa tramite la forza di intimidazione, su quella parte di bacino elettorale facente capo al territorio nel quale opera il sodalizio.
I reati elettorali sembrano quindi funzionali ad impedire la compravendita di singole espressioni di voto nei confronti di quelle fasce sociali non acculturate o poco abbienti, versus la promessa di una ricompensa in denaro.
__________________
130 R. GAROFALI, Manuale di diritto penale. Parte speciale I, Milano, 2005, 440;
A. BALSAMO, A. PANETTA, Sul patto elettorale politico mafioso vent’anni dopo. Poche certezze, molti dubbi, in Cass. pen. 2012, 11, 3756 ss; I. FONZIO, F. PULEIO, Lo scambio, cit. 1908 ss; G.A. DE FRANCESCO, Paradigmi generali e Concrete scelte repressive nella risposta penale alle forme di cooperazione inattività mafiose, in Cass. Pen. 1996, 1993 ss.;
131 A. LAUDATI, Una sentenza troppo buonista. Armi spuntate contro il connubio
mafia – politica, in Dir. e giust., 2003, 31, 42, ss; C. VISCONTI, Verso la riforma del reato di scambio elettorale politico – mafioso: andiamo avanti, ma con giudizio, in Dir. pen. Cont., 17 giugno 2013;
132 Cfr. Cass., sez. II, 30 novembre 2011, n. 47405; Cass., sez. II 30 novembre 2011
n. 46922; Cass., sez. VI, 19 febbraio 2004; Cass. sez VI 19 febbraio 2004, n. 10784;
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In queste ultime ipotesi quello che viene in considerazione è un rapporto personale tra corruttore ed elettore volto ad ottenere il voto di quest’ultimo in cambio di una contropartita di modico valore, indipendentemente dal ruolo politico assunto in caso di successo, dal candidato.
Il non elevato disvalore dei comportamenti presi in considerazione da queste fattispecie è alla base della ridotta severità delle pene, al netto dell’aggravante dell’art. 7, l. n. 203/1991.
Il reato di scambio elettorale politico – mafioso rientra tra i delitti contro l’ordine pubblico, in quanto mira a salvaguardare l’interesse alla tutela della libera e pacifica convivenza tra consociati lesa dal connubio tra mafia e politica e solo in subordine l’interesse elettorale, protetto in via diretta e immediata dalle previsioni contenute nel d.p.r. n. 361/1957134.
Ai fini della configurabilità del reato di cui all’art. 416 ter c.p. non basta l’elargizione di denaro in cambio dell’appoggio elettorale, ad un soggetto aderente alla consorteria di tipo mafioso, ma occorre che anche quest’ultimo faccia ricorso all’intimidazione ovvero alla prevaricazione mafiosa, con le modalità di cui all’art. 416 bis c.p. Nel caso di accordo tra candidato alle elezioni ed un esponente mafioso, che assicuri al primo, in cambio di denaro, il proprio appoggio elettorale, viene configurato il reato di cui all’art. 96 d.p.r. n.361/1957, quando tale accordo non preveda anche l’uso di metodi mafiosi135.
___________________
134 Cass., sez. VI 19 febbraio 2004, n. 10785; Cass., sez. VI 19 febbraio 2004, n.
10784;
135 Cfr. Cass., sez.I, 26 giugno 2003 n. 27777. Invero, “ai fini della configurabilità
del reato di scambio elettorale politico – mafioso, avente per oggetto la promessa di voti in cambio del versamento di denaro, mentre non è richiesta la conclusione di ulteriori patti che impegnino l’uomo politico ad operare in favore dell’associazione in caso di vittoria elettorale. laddove tali ulteriori patti vengano conclusi occorre accertare se la condotta successivamente posta in essere dal predetto a sostegno degli
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Laddove i fruitori dell’attività di coartazione siano gli stessi soggetti che dirigano o ruotino nell’orbita del sodalizio criminale che voglia inserirsi nei gangli dell’amministrazione locale, la metodologia mafiosa può dirsi indiziariamente sussistente a meno che non ricorrano elementi che depongano a favore di eventi riconducibili ad altra natura136.
Diversa ricostruzione invece non richiede ai fini dell’integrazione del reato di scambio elettorale politico – mafioso, che la promessa esplicita di voti venga onorata a mezzo della minaccia o dell’intimidazione137. Secondo tale ricostruzione interpretativa,
l’elemento connotante l’art. 416 ter c.p., rispetto ai reati elettorali, è legato alla sussistenza dell’accordo con l’associazione mafiosa e non all’utilizzo del metodo mafioso.
La ratio legis della previsione di cui all’art. 416 ter c.p. è rappresentata dalla necessità di sanzionare le condotte di sfruttamento della forza intimidatrice dell’organizzazione al fine di assicurarsi la competizione elettorale. La finalità della norma incriminatrice è riconducibile alla capacità della mafia di orientare l’elettorato attivo attraverso la movimentazione del corpo elettorale attraverso la forza di intimidazione e assoggettamento che deriva dalla fama criminale in determinati contesti.
Si pone così l’accento sul maggior disvalore del comportamento preso in considerazione dalla fattispecie di cui all’art. 416 ter c.p., rispetto ai reati elettorali, i quali si pongono in chiave di complementarietà con il delitto di cui all’art. 416 ter c.p., potendo anche costituire tipici reati ___________________
interessi dell’associazione che gli ha promesso o procurato voti, assuma i caratteri della partecipazione ovvero del concorso esterno all’associazione stessa, configurandosi così anche il reato di cui all’art. 416 bis c.p. Così Cass., sez. VI 9 novembre 2011 n. 43107.
136 Cass. sez. II 30 novembre 2011 n. 46922;
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scopo attuativi del patto elettorale politico – mafioso, dal momento che, per adempiere l’accordo in precedenza stabilito, il promittente può in un secondo momento, in prossimità delle elezioni, dover ricorrere alla loro commissione.
Si evince una conferma di tale maggiore disvalore anche dal fatto che la sanzione prevista dal legislatore è identica a quella prevista per la partecipazione diretta o esterna all’associazione mafiosa138.
Dal tenore letterale della norma si ricava la sua stessa ratio: punire colui che scende a patti con la mafia chiedendo voti in cambio di denaro.
Sul piano soggettivo è necessario che l’agente abbia consapevolezza di stipulare un accordo con un soggetto che rappresenti l’associazione mafiosa e che emerga la volontà di richiedere l’intervento della stessa al fine di procurarsi i voti139.
Mentre nel reato di scambio elettorale politico – mafioso è alquanto improbabile che il politico aderisca, quale componente o concorrente esterno, alla struttura malavitosa, nell’ipotesi in cui l’associazione si impegni a ostacolare il libero esercizio del diritto di voto o per procurare voti ad un determinato candidato, quest’ultimo o sarà un aderente a pieno titolo alla suddetta associazione, ovvero in quanto uomo politico disponibile al soddisfacimento delle esigenze della stessa, potrà rivestire il ruolo di concorrente esterno, potendo allacciare con la stessa un rapporto di reciproca utilità.140
Contrasti giurisprudenziali emergono in ordine al c.d. “metodo mafioso” quale elemento caratterizzante ogni attività della criminalità organizzata per il raggiungimento dei propri fini, quindi elemento indefettibile della sola ipotesi di cui all’art. 416 bis c.p. ma non necessario per la configurabilità del reato di cui all’art. 416 ter c.p.141.
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138 Cfr. Ufficio indagini preliminari Palermo, 27 aprile 2004;
139 Cfr. Ibidem;
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In tale contesto non è necessario che, ai fini della configurabilità del reato, vengano compiuti in campagna elettorale atti di sopraffazione o di minaccia, essendo sufficiente, che sussista la percezione della provenienza dell’indicazione del voto dal clan.
Le indebite pressioni, ingerenze esercitate al fine di condizionare il voto, sono idonee ad integrare ulteriori ipotesi di reato, quali le fattispecie contemplate dall’ ex art. 97 d.p.r. n. 361/1957 che applica la pena della reclusione da uno a cinque anni nei confronti di chi usa violenza o minaccia per costringere l’elettore a firmare una dichiarazione di presentazione di candidatura, o dall’esercitare il diritto elettorale o, con notizie da lui conosciute false, con raggiri od artifizi, ovvero con qualunque mezzo illecito atto a diminuire la libertà degli elettori, esercita pressione per costringerli a firmare una dichiarazione di presentazione di candidatura od a votare in favore di determinate liste o determinati candidati, o ad astenersi dal firmare una dichiarazione di presentazione di candidatura o dall’eserciate il diritto elettorale.
La fattispecie tipica del reato consiste nell’esercizio di una pressione sugli elettori, in modo diretto, mediante l’uso di violenza e minaccia, ovvero indiretto, mediante l’uso di qualunque mezzo illecito atto a pregiudicare la libertà dei votanti. Non è richiesto il pagamento di somme di denaro. che può assurgere a mero indizio della sussistenza in capo agli autori della condotta dell’elemento soggettivo del reato o del concorso nello stesso142.
Ai fini della configurabilità del delitto di cui all’art. 97 del d.p.r. n. 306/1957, costituisce mezzo di coartazione della volontà degli elettori, il sostegno alla candidatura da parte di un’associazione mafiosa ___________________
141 A. NOTARO, Art. 416 bis c.p. e “metodo mafioso” tra interpretazione e
riformulazione del dettato normativo, in Riv. Dir. e proc. pen., 1990, 1475 ss. In senso contrario Cass., sez. I 26 giugno 2003 n. 2777;
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operante nella zona interessata alle elezioni comunque esso si manifesti: propaganda elettorale, presenza del capo dell’associazione o degli associati nei luoghi della campagna elettorale, in forza della capacità intimidatoria ovvero senza l’adozione di specifici atti di minaccia o violenza143.
Altre differenze tra le figure criminose riconducibili ai reati elettorali e il voto di scambio politico – mafioso, rilevano in ordine ai soggetti attivi, in quanto nelle fattispecie di corruzione e coercizione elettorali, uno dei contraenti deve essere un elettore, mentre nella seconda ipotesi, può essere chiunque.
Giungendo a conclusioni opposte, si rischierebbe di non riuscire ad applicare il reato elettorale nei confronti del partecipe all’associazione mafiosa che stipula un patto politico – mafioso e che ha perduto l’elettorato attivo, secondo quanto previsto nel combinato dei commi 1 e 3 dell’art. 48 della Costituzione, ai sensi dell’art. 28 comma 2, n. 2 c.p. e dell’art. 2 primo comma del d.p.r. 20 marzo 1967, n. 223. Ciò che l’ipotesi di cui all’art. 416 ter c.p. punisce, non è la situazione di fatto oggetto dei reati elettorali, e consistente nel mercimonio di un singolo voto o di una pluralità di voti, al più aggravata dalla circostanza della c.d. ambientazione mafiosa, ma la stipula di un accordo ad ampio spettro che consente alla mafia, da un lato, di condizionare l’esito elettorale e dall’altro di assoggettare il politico eletto al rispetto del patto stesso, garantendosi il durevole supporto di quest’ultimo in relazione a situazioni economiche vantaggiose quali ___________________
143 Da ciò deriva che, “il reato di cui all’art. 416 ter c.p. si differenzia da quello di
cui all’art. 97 d.p.r. n. 361/1957 per la necessità nel primo, della dazione di una somma di denaro e di una modalità di esercizio della pressione, diretta. I giudici di merito hanno ritenuto che: 1) la figura criminosa introdotta dall’art. 416 ter c.p. non può costituire un doppione di quella contenuta nell’art. 97 d.p.r. n. 361/1957; 2) che per la sussistenza del secondo reato non è necessaria la prova dell’effettiva coartazione della volontà dell’elettore e della dazione di somme di denaro. Così Cass., sez. VI 3 settembre 1992 e Cass. sez. III 23 settembre 2005 n. 39554.
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assunzioni di persone, conseguimento di appalti etc.
Il delitto di scambio elettorale colpirà quelle ipotesi in cui oggetto della promessa non sia un esiguo numero di voti, in cambio di modiche controprestazioni di denaro ma un numero cospicuo di voti non di cosca, in grado di incidere sul risultato elettorale, quale espressione della forza di un clan che controlla fasce di popolazione144.
Per ciò che concerne il promissario, la differenza tra i due delitti è costituita dal tipo di controprestazione promessa: elargizione contestuale di denaro o beni di valore non elevato al momento dell’esibizione della prova del voto in caso di corruzione elettorale; promessa di futuri vantaggi economici più significativi nel voto di