Sviluppi recenti in materia di aiuti di Stato
4.2 Gli interventi comunitari all'origine della crisi sulla disciplina degli aiuti di Stato
I recenti sviluppi della crisi economica mondiale non lasciano più dubbi sul fatto che la depressione economica, la più profonda dalle origini dell'integrazione comunitaria, abbia investito in pieno tutta l'Europa. L'Unione europea si trova di fronte a sfide senza precedenti non solo dal punto di vista economico e sociale, ma anche politico; e nell'intento di superare la crisi deve dar prova delle sue capacità di reagire, di adattare i suoi strumenti e le sue scelte politiche, ma anche di inventarne nuovi.
Il diritto antitrust europeo non si è mai trovato ad affrontare recessioni così gravi, ma soltanto crisi relative a congiunture negative di limitata entità, crisi aziendali individuali o crisi di settore. Gli accordi relativi alla medesima materia sono stati, in questi casi, eccezionalmente esentati a condizione che fossero supportati da un relativo programma di ristrutturazione volto a riportare un equilibrio strutturale tra domanda ed offerta nel mercato, tale da non contenere misure restrittive della concorrenza non indispensabili, rispetto al fine dell'attuazione del programma di ristrutturazione.
114 Ad un'impostazione simile, si è ispirata anche la disciplina comunitaria sugli aiuti di Stato ad imprese e settori in difficoltà, restando comunque tendenzialmente più restrittiva nell'ammettere aiuti di salvataggio. Peraltro, come avremo modo di osservare, la normativa sugli aiuti è la sola che contiene espressamente una previsione relativa a situazioni di crisi economiche più generali, mediante la clausola "del turbamento dell'economia di uno Stato membro" prevista all'art. 107, par. 3 lett. b).
Sin dall'inizio di questo periodo di crisi, il superamento dell'instabilità economico - finanziaria poneva la necessità di interventi diretti e puntuali da parte delle istituzioni europee, e nel contempo anche di quelle nazionali, nel mercato interno. In particolare, all'origine si chiedeva l'adozione di misure eccezionali a sostegno delle imprese, delle banche o di istituti finanziari, volte a superare il divieto europeo degli aiuti di Stato; esigenze che peraltro si scontravano con il consolidato atteggiamento restrittivo dell'Unione.
Successivamente, il dilagare della crisi e le preoccupanti ripercussioni sull'economia reale dei Paesi membri, ha indotto l'Unione a leggere con minor rigore tali principi applicabili alle misure statali a beneficio delle imprese, e dunque ad assumere un atteggiamento più flessibile dinanzi ai progetti di aiuti di Stato posti in essere dai Paesi membri a sostegno della lotta alla crisi.
Tuttavia, si fa riferimento ad una deroga che è stata concepita dall'Unione come temporanea e valida solo fino a quando la situazione di emergenza ne avesse giustificato l'applicazione, anche se in realtà la Commissione ha riconosciuto la possibilità di estendere tali agevolazioni oltre i sei mesi o ha concesso proroghe agli aiuti già esistenti. Si tratta pur sempre di una deroga
115 temporanea, volta al fine di salvaguardare la disciplina antitrust dell'Unione a tutela del mercato e della sana concorrenza nello spazio comunitario, garantendo che le interferenze dei singoli Stati nel funzionamento dell'economia non mettessero in discussione i principi generali del diritto europeo. L'Unione, infatti, mira pur sempre a valorizzare il mercato e la concorrenza come strumenti di sviluppo economico e sociale, guardando con sfavore gli aiuti pubblici alle imprese. A tali riguardi, il Consiglio e la Commissione hanno precisato che l'intervento pubblico nazionale dovesse realizzarsi all'interno di un quadro ordinato e sulla base di principi comuni, al fine di arrecare il minor pregiudizio possibile al mercato. Altresì, il Consiglio ha invitato la Commissione a valutare in maniera rapida e flessibile le sovvenzioni statali, enfatizzando al contempo la necessità di continuare ad applicare i principi del mercato comune e del regime degli aiuti di Stato alle imprese157.
Pertanto, i principi fondamentali in materia di aiuti utili a fronteggiare la crisi economica e finanziaria sono stati la tempestività e la temporaneità degli interventi, la tutela degli interessi dei contribuenti e dei concorrenti nonché le conseguenze per gli azionisti.
Si deve considerare che soprattutto le misure statali a sostegno di banche e mercato rischiavano di scontrarsi con gli obblighi procedurali previsti dal Trattato. Al fine di garantire un beneficio immediato sul mercato in questo contesto di crisi, era, quindi, necessario accelerare la procedura di controllo della Commissione, che di fatto in condizioni normali si protrae per alcuni mesi. L'Unione doveva attuare un contemperamento degli interessi in gioco: minor pregiudizio alla concorrenza; adozione di misure
157 Cfr. conclusioni del Consiglio ECOFIN del 7 ottobre 2008, a sostegno del
116 concrete e rapide anticrisi; superamento dei tempi amministrativi utili al controllo di compatibilità.
Il bilanciamento delle suddette esigenze è stato, di volta in volta, operato nelle diverse comunicazioni anticrisi adottate dalla Commissione. Ad esempio, in occasione della prima comunicazione, del 13 ottobre 2008, relativa ai criteri applicabili agli Stati membri che intendevano sostenere le istituzioni finanziarie nella crisi economica, l'istituzione europea si è impegnata ad adottare una decisione entro 24 ore dalla ricezione di una notifica completa158, a fronte del termine di due mesi previsto
dal Regolamento n. 659/1999159.
Parimenti, le successive comunicazioni di lotta alla crisi dell'economia hanno cercato di garantire l'adozione di decisioni in tempi rapidi, le quali, tuttavia, non determinano il superamento dei principi europei della sana concorrenza. In particolare, si tratta della comunicazione del 5 dicembre 2008, sulla ricapitalizzazione delle istituzioni finanziarie nel contesto dell'attuale crisi finanziaria160;
della comunicazione del 25 febbraio 2009, concernente il settore
158 Comunicazione della Commissione- L'applicazione delle regole in materia di
aiuti di Stato alle misure adottate per le istituzioni finanziarie nel contesto dell'attuale crisi finanziaria mondiale, in GUUE C270, del 25 ottobre 2008.
159 Questo non vuol dire che la decisione sarà adottata definitivamente entro 24
ore. La nozione di notifica completa implica che se la Commissione non dispone di tutte le informazioni per prendere posizione, invia una lettera con la quale chiede informazioni supplementari allo Stato membro. Il termine decorre nuovamente dalla ricezione delle richieste di informazione supplementari e così di seguito per ogni altra lettera d richiesta di informazioni supplementari inviata dalla Commissione. Lo sforzo di prendere posizione entro 24 ore è comunque lodevole.
160 Comunicazione della Commissione - la ricapitalizzazione delle istituzioni
finanziarie nel contesto di crisi attuale: limitazione degli aiuti al minimo necessario e misure di salvaguardia contro indebite distorsioni della concorrenza, in GUUE C 10, del 15 gennaio 2009.
117 bancario161; o ancora della comunicazione del 22 gennaio 2009,
nota come " Quadro temporaneo " di riferimento nella crisi finanziaria ed economica162.
Le comunicazioni appena elencate hanno fornito orientamenti dettagliati sui criteri di compatibilità del sostegno accordato dagli Stati membri alle banche e alle imprese non finanziarie rispetto alle disposizioni previste all'art. 107, n.3, lett. b), TFUE, secondo cui, possono considerarsi compatibili col mercato interno gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro163.
Quindi, la compatibilità delle misure statali è stata valutata ai sensi dell'art. 107, n. 3, lett. b) TFUE, che consente l'approvazione di misure eccezionali in favore di imprese che non siano in difficoltà secondo la nozione utilizzata tradizionalmente dalla Commissione, con l'obiettivo di consentire misure strutturali ritenute necessarie ad affrontare l'instabilità economico - finanziaria. In modo particolare, l'uso di questa base giuridica è stato circoscritto alle imprese che non erano in difficoltà prima della crisi economica e finanziaria. Il quadro di riferimento temporaneo degli aiuti pubblici del 2009, aveva lo scopo di permettere agli Stati membri di adottare misure di aiuto di Stato supplementari, al fine di agevolare l'accesso delle
161 Comunicazione della Commissione concernente il trattamento degli attivi
svalutati nel settore bancario della Comunità, del 25 febbraio 2009, in GUUE C 72, del 26 marzo 2009.
162 Comunicazione della Commissione - Quadro di riferimento temporaneo
comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell'accesso al finanziamento nell'attuale situazione di crisi finanziaria ed economica, in GUUE C 16, del 22 gennaio 2009.
163 La comunicazione anticrisi, si basava sui principi enunciati negli
Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà del 2004, ( GUUE C 224, del 1 ottobre 2004 ), tenendo conto delle circostanze particolari relative al settore finanziario nel contesto della crisi.
118 imprese ai finanziamenti, ed al tempo stesso di incoraggiare le imprese ad optare per investimenti futuri. Il medesimo atto ha giocato un ruolo fondamentale per combattere la crisi delle economie nazionali, e di riflesso dell'Unione, dimostrandosi valido strumento per garantire la crescita delle imprese in periodo di crisi. La Commissione, per tali scopi, ha attuato un'azione coordinata per garantire trasparenza e condizioni eque per le imprese e gli Stati membri all'interno del mercato comune.
Il quadro temporaneo è stato rivisto nel febbraio 2009164 e
nuovamente modificato nel dicembre 2009165 per inserirvi alcuni
adeguamenti tecnici, in particolare per ciò che concerne gli aiuti concessi sotto forma di garanzie166.
Va considerato che gli Stati membri hanno fatto ampio ricorso alle possibilità offerte dal quadro temporaneo.
La Commissione ha compiuto una prima valutazione del quadro temporaneo nell'ottobre 2009. In tale occasione è stata decisa l'eliminazione progressiva nel tempo delle misure previste nel quadro di riferimento, tenendo in considerazione diversi fattori tra cui l'evoluzione della situazione economica e la capacità delle istituzioni finanziarie e dei mercati di fornire fondi adeguati al
164 Comunicazione della Commissione - Quadro di riferimento temporaneo
comunitario per la misure di aiuto di Stato a sostegno dell'accesso al finanziamento nell'attuale situazione di crisi finanziaria ed economica (GUUE C 83, del 7 aprile 2009).
165 Comunicazione della commissione che modifica il quadro di riferimento
temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell'accesso al finanziamento nell'attuale situazione di crisi finanziaria ed economica, (GUUE C 303, del 15 dicembre 2009).
166 Comunicazione della Commissione che modifica il quadro di riferimento
temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell'accesso al finanziamento nell'attuale situazione di crisi finanziaria ed economica ( in GUUE C 261, del 31 ottobre 2009). Nell'ottobre 2009, la Commissione ha introdotto un'ulteriore modifica al quadro temporaneo, per autorizzare un importo compatibile di aiuti ( limitato a15.000 euro) per il settore agricolo.
119 settore delle imprese meritevoli di credito; l'adeguatezza del quadro temporaneo come strumento di sostegno alla ripresa economica a lungo termine ed i suoi effetti sulla concorrenza tra imprese e in tutti gli Stati membri. Del resto, secondo i rilevamenti della Commissione, la crisi non ha fatto aumentare eccessivamente il volume degli aiuti di Stato concessi.