Rapporto tra concorrenza ed aiuti di Stato
2.4 L'erogazione di aiuti pubblici alle imprese
Sin dalla firma del trattato di Roma nel 1957 la politica degli aiuti di Stato è stata un elemento integrante della politica della concorrenza.
Alla base della politica della concorrenza vi è l’idea che l’economia di mercato offra una migliore garanzia per accrescere il tenore di vita dei cittadini nella UE, che rappresenta uno dei principali obiettivi dell'Unione. Il regolare funzionamento dei mercati è indispensabile per accrescere la competitività dell’economia europea, in quanto consente di creare un contesto in cui le imprese efficienti e innovative vengono debitamente ricompensate, nonché
36 Carta dei Diritti fondamentali di Nizza; V. anche Max.mobil c. Commissione,
T-54/99, sent. 30 gennaio2002, Racc. p. II-313.
45 per garantire la libera concorrenza fra le imprese europee, favorire lo sviluppo del mercato unico europeo, evitare le distorsioni del commercio fra gli Stati membri dell’Unione europea, stimolare lo sviluppo delle piccole e medie imprese, e creare uguali condizioni di crescita fra le piccole e medie imprese, e le grandi imprese.
Il controllo degli aiuti di Stato risponde quindi alla necessità di garantire condizioni di parità per tutte le imprese operanti nel mercato unico europeo, a prescindere dallo Stato membro in cui hanno sede.
L'Unione europea ha così iniziato a definire e consolidare una propria politica industriale con un'evoluzione costante e trasparente che si è delineata anche nella prassi. Il criterio ispiratore alquanto preciso e solido è quello secondo cui la responsabilità degli Stati membri in tema di politica economica, nonché nelle scelte in via di principio libere tra pubblico e privato nel settore industriale del Paese, non consente alcuna indulgenza per le misure che infrangono i divieti e le incompatibilità presenti nella disciplina del mercato interno e della concorrenza. In breve, tra responsabilità ed autonomia degli Stati nelle scelte di politica economica ed industriale da un lato, e regime del mercato interno e della concorrenza dall'altro, l'accento si è andato progressivamente spostando verso il secondo.
Nonostante il Trattato ( TFUE ) enunci il principio generale di divieto di aiuti di Stato, in alcuni casi gli interventi statali sono necessari per un’economia ben funzionante ed equa. Il Trattato, quindi, lascia spazio a un certo numero di obiettivi politici per i quali l’aiuto di Stato può essere considerato compatibile. La disciplina degli aiuti di Stato alle imprese si fonda infatti sul principio secondo cui gli aiuti sono incompatibili col mercato
46 comune, ed in quanto tali sono e devono essere sottoposti ad un sistema obbligatorio di autorizzazione preventiva da parte dell'istituzione comunitaria competente, cioè la Commissione ed eccezionalmente anche il Consiglio.
La disciplina di riferimento, come ribadito più volte, è posta agli
artt. 107- 109 del TFUE;
In particolare è l'art. 107 TFUE a contenere il principio di incompatibilità degli aiuti. Tale articolo pone sostanzialmente un divieto di erogare aiuti che non siano preventivamente dichiarati compatibili col mercato comune38.
Gli aiuti incompatibili, a cui riserveremo in seguito una più accurata definizione e trattazione, sono quelli concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali; Si tratta di aiuti che devono essere imputabili allo Stato, qualora esso stesso eroghi direttamente l'aiuto tramite un suo organo ma anche qualora, per l'erogazione dell'aiuto, lo Stato si avvalga di un ente formalmente distinto da esso39,
purché si tratti di una misura che abbia origine pubblica, che determini un vantaggio per il destinatario, abbia un carattere selettivo, nonché falsi o minacci di falsare la concorrenza pur incidendo sugli scambi all'interno dell'Unione.
38 Nell'art. 92 gli Stati membri hanno sancito l'incompatibilità col mercato
comune di qualsiasi aiuto statale, concesso in qualsiasi forma, che falsi o minacci di falsare la concorrenza. V. Commissione c. Francia, 6 e 11/69, sent. 10 dicembre 1969, Racc. p. 523. Il principio di compatibilità viene mantenuto, almeno nella forma, dalla giurisprudenza Ferring ( C-53/00, sent. 22 novembre 2001, Racc. p. II- 9067; Altmark,C- 280/00, sent. 24 luglio 2003, Racc. p.I- 7747), in cui un'ipotesi di erogazione di risorse pubbliche è stata esclusa già dalla nozione di aiuto.
39 Questo è ad esempio il caso che ha riguardato l'Italia con l'Alfa Romeo e la
47 Nella stessa disposizione ( art. 107 TFUE ), i paragrafi 2 e 3 includono le ipotesi di deroga al principio di incompatibilità, alcune applicabili ipso iure, altre in forza di una valutazione ampiamente discrezionale della Commissione40.
L'art.108 TFUE,disciplina invece la procedura di controllo
preventivo della compatibilità degli aiuti nuovi, nonché la procedura di controllo permanente degli aiuti esistenti.
Infine, l'art. 109 TFUE fa riferimento al potere del Consiglio di fissare in via generale e tramite regolamento, le condizioni per l'applicazione dell'art 108, nonché le categorie di aiuti che possono essere dichiarate compatibili;
Sta di fatto che solo tardivamente il Consiglio ha esercitato questa competenza, mediante l'adozione del Regolamento n. 994/98, del 7 maggio 1998 sull'applicazione degli artt. 87 ed 88 (oggi artt. 107 e 108 TFUE) a determinate categorie di aiuti di Stato orizzontali41, ed
il Regolamento n. 659/99 del 22 marzo 1999, recante le modalità di applicazione dell'attuale art.108 TFUE42.
Per circa tre decenni la definizione di tali norme era stata essenzialmente appannaggio della sola Commissione, che aveva adottato una serie articolata di atti di incerta valenza giuridica, eppure destinata a regolamentare la materia. Solo con l'adozione
40 In questa prospettiva, le norme del Trattato che disciplinano gli aiuti sono
anch'esse subordinate alla tutela della concorrenza precisamente nella misura in cui, sulla premessa dei loro effetti distorsivi, vietano quegli aiuti che la Commissione non abbia espressamente autorizzato. Rispetto a questo dato incontestabile, si era letta con qualche difficoltà l'affermazione della Corte costituzionale italiana che l'erogazione di aiuti da parte dello Stato membro integri una forma di tutela della concorrenza; Corte Cost., sent. n. 14 del 13 gennaio 2004, poi superata.
41 GUCE L142 del 14 maggio 1998;
42 GUCE L 83 del 27 marzo 1999, modificato dal regolamento n. 1791/2006;
V. anche regolamento di esecuzione della Commissione n. 794/2004 del 20 maggio 2004, in GUUE L 140 del 30 aprile 2004, modificato più volte e in ultimo dal regolamento n. 1125/2009 della Commissione, del 23 novembre 2009, in GUUE L 308, del 24 novembre 2009;
48 dei due regolamenti del Consiglio appena citati si avrà un più completo quadro istituzionale che segna un cambiamento rispetto al passato. I regolamenti del 1998 e del 1999 affermano l'esigenza che il processo di produzione delle norme di diritto derivato non venga affidato completamente alla Commissione, ma avvenga tramite atti regolamentati in senso stretto, assunti dal Consiglio in coerenza con il sistema di articolazione delle fonti con riferimento alle norme antitrust ( art. 101 ss.).
Così il Regolamento 994/98 abilita la Commissione ad adottare in modo formale appositi regolamenti di esecuzione finalizzati a disciplinare taluni interventi di sostegno pubblico dell'economia. La Commissione a seguito della modernizzazione del sistema di controllo degli aiuti di Stato, ha adottato una serie di regolamenti che in parte codificano i precedenti orientamenti della stessa Commissione posti in essere mediante delle Comunicazioni, e che in genere intervengono su categorie di aiuti di minor impatto concorrenziale ma di considerevole importanza per lo sviluppo imprenditoriale e per l'occupazione, quali ad esempio gli aiuti de minimis43.
Nel 2008 la Commissione ha adottato il Regolamento n.
800/2008, che in parte sostituisce i precedenti regolamenti ed in
parte introduce nuove categorie di aiuto esentabili. Si tratta di un regolamento generale di esenzione per categoria, di cui le categorie che precedentemente non beneficiavano di esenzione erano: gli aiuti per la tutela ambientale, gli aiuti per l'innovazione, la ricerca e lo sviluppo a favore delle grandi imprese, gli aiuti sottoforma di capitale di rischio e gli aiuti per le imprese di nuova creazione da
43 Regolamento n. 1998/2006, del 15 dicembre 2006, in GUUE L 379 del 28
dicembre 2006; nonché il regolamento CE n- 875/2007 della Commissione , del 24 luglio 2007, relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del Trattato CE agli aiuti De Minimis.
49 parte di imprenditrici donne. Tra le categorie già previste nei precedenti regolamenti: gli aiuti a favore delle piccole e medie imprese44, gli aiuti per la ricerca e lo sviluppo delle piccole e medie
imprese45, gli aiuti per l'occupazione46 e la formazione47, gli aiuti a
finalità regionale48. Elemento comune a questi regolamenti, è la
previsione dell'esonero dall'obbligo di notifica preventiva e dunque dalla conseguente verifica di compatibilità.
Il Consiglio ha provveduto a dare una sistemazione organica alla materia, ed a colmare le lacune ancora esistenti. L'importanza di questi atti normativi del Consiglio non deve però farci sottovalutare il ruolo importante svolto dalla Commissione e dal giudice dell'Unione che hanno comunque saputo dare attuazione concreta alle disposizioni del Trattato in materia di aiuti di Stato. Lo sviluppo di una disciplina che era all'origine amministrativa e giurisprudenziale, e che si è progressivamente adattata ai numerosi problemi presentati nella prassi.
Questa evoluzione dinamica della disciplina ha investito tre importanti momenti del regime comunitario degli aiuti di Stato: la
44 Regolamento n. 70/2001, del 12 gennaio 2001, in GUUE L 10 del 13 gennaio
2001, nonché regolamento n. 1857/2006, del 15 dicembre del 2006, relativo all'applicazione degli artt. 87 e 88 del trattato agli aiuti di Stato a favore di piccole e medie imprese attive nella produzione di prodotti agricoli e recante modifica al regolamento (CE) n. 70/2001, in GUUE L 358 del 16 dicembre 2006;
45 Regolamento della Commissione n. 364/04 del 25 febbraio 2004, in GUUE
L 63 del 28 febbraio 2004 che ha esteso l'applicazione del regolamento 70/2001 agli aiuti di ricerca e sviluppo delle PMI.
46 Regolamento n. 2204/2002 del 12 dicembre 2002, in GUUE L 337 del13
dicembre 2002.
47 Regolamento n. 68/2001, del 12 gennaio 2001, in GUUE L10 del 13 gennaio
2001.
48 Regolamento n. 1628/2006,del 24 ottobre 2006, in applicazione degli artt. 87
e 88 del trattato agli aiuti di Stato per investimenti a finalità regionale,in GUUE L 302, del 1 novembre 2006. Tutti i regolamenti che disciplinavano le categorie ora interessate dal regolamento generale di esenzione sono stati abrogati.
50 nozione rilevante di aiuto; la disciplina delle deroghe al divieto; la procedura di controllo di compatibilità con il mercato comune.
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