La disciplina sul procedimento decisionale del CIPE viene riservata ad un rego- lamento interno, la cui definizione viene rimessa a decisioni del Comitato stesso, a testimonianza della salvaguardia delle esigenze di flessibilità che informano le
233 D.P.C.M. 15 ottobre 2008, d.P.C.M. 25 novembre 2008, d.P.C.M. 5 agosto 2010, poi abroga-
to da d.P.C.M. 1 marzo 2011, che è stato a sua volta abrogato salvo poche parti dal d.P.C.M. 1 otto- bre 2012.
234 Fra i principali si annoverano i decreti del Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consi-
glio del 15 ottobre 2008, del 3 novembre 2010.
235 Prof. Fabrizio Barca.
236 Si ricorda che con d.P.R. 14 maggio 2007, n. 114, recante “Regolamento per il riordino degli
organismi operanti presso il Ministero dell'economia e delle finanze, a norma dell'articolo 29 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248”, la Cabina di regia nazionale è stata soppressa.
strutture ed i procedimenti decisionali della Presidenza del Consiglio e, in partico- lare, del CIPE stesso.
Quanto al procedimento di adozione di tale regolamento, l’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 430/1997, nella prospettiva di riforma organica del Comitato, dispone che il CIPE, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo, provveda, su proposta del Presidente e «sentita» la Conferenza Stato-Regioni, ad «adeguare il proprio regolamento interno», al fine di assicurare» che «la partecipa- zione alle riunioni collegiali sia riservata ai Ministri interessati, limitando a casi ec- cezionali la possibilità di delega e prevedendo che un Sottosegretario di Stato al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica partecipi alle riunioni in rappresentanza dello stesso Ministero, qualora il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica partecipi alle riunioni in qualità di Presidente delegato del CIPE» (lett. a); che «il procedimento di formazione delle proposte di delibera sia riordinato in coerenza con quanto disposto dal decreto legi- slativo 28 agosto 1997, n. 281», e in modo da consentire la partecipazione della Conferenza Stato-Regioni e delle Regioni interessate all'elaborazione delle propo- ste «sin dalla fase iniziale» (lett. b); che «le proposte delle amministrazioni compe- tenti, sulla base delle quali il CIPE è chiamato a deliberare, siano corredate dalle opportune valutazioni tecniche, economiche e finanziarie» (lett. c).
Il regolamento interno del CIPE è stato modificato più volte, procedendo sempre tramite la tecnica della novazione237. È interessante notare, però, come vi sia una sostanziale continuità nei contenuti delle delibere che di volta in volta hanno ap- provato il Regolamento interno e che si sono succedute dal 1998 al 2012. Le prin- cipali novità riguardano le modifiche testuali conseguenti al trasferimento della Se- greteria tecnica, alla successiva istituzione del DIPE nel 2007, con conseguente tra- sferimento di competenze dal Ministero del tesoro, del bilancio e della programma- zione economica (poi MEF) alla Presidenza del Consiglio238, ma, soprattutto - co- me si darà conto più nel dettaglio a breve - alla fase dell’istruttoria interna.
Occorre osservare, inoltre, che nel procedimento di adozione del regolamento interno, il parere della Conferenza Stato-Regioni ex art. 5, comma 1, d.lgs. n. 430/1997 sia stato richiesto solamente per la prima delibera e non per le successive
237 Si tratta, nello specifico, delle deliberazioni del 13 luglio 1993, n. 57, in materia di disposi-
zioni organizzative relative alle attività dei Comitati interministeriali; del 26 giugno 1996, n. 101, del 9 luglio 1998, n. 63, del 6 novembre 2009, n. 94, del 13 maggio 2010, n. 58, del 30 aprile 2012, n. 62, concernenti il regolamento interno del Comitato interministeriale per la programmazione eco- nomica. La deliberazione del 5 agosto 1998, n. 79, e successive modifiche e integrazioni, hanno isti- tuito e regolato le Commissioni interne del CIPE.
238 La delibera n. 63 del 1998 originariamente prevedeva che il CIPE si riunisse presso il Mini-
stero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica (art. 1, comma 8); che svolgesse le funzioni di Segretario del CIPE un Sottosegretario di Stato al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica (art. 1, comma 6); che le attività di supporto alle sedute del CIPE fossero svolte dal Servizio centrale di segreteria del CIPE di cui all’art. 3 del D.P.R. 28 aprile 1998, n. 154 (art. 1, comma 9); che le Commissioni istruttorie avessero sede presso il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica (art. 2, comma 5); che la riunione preparatoria fosse coordinata dal Sottosegretario di Stato al tesoro, al bilancio e alla programmazione economica con funzioni di Segretario del CIPE e che le relative funzioni di segretario fossero svolte dal Dirigente della Segreteria del CIPE (art. 3, comma 2); che al termine delle sedute del CIPE fosse l’Ufficio stampa del Ministero del Tesoro del Bilancio e della Programmazione Economica a redigere il co- municato relativo ai lavori della seduta (art. 7, comma 1).
che ne hanno modificato i contenuti, con una sorta di “interpretazione una tantum” del principio di legalità.
Venendo propriamente all’organizzazione interna dei lavori, si prevede che il Comitato si riunisce, almeno due volte l’anno, in occasione della presentazione del Documento di economia e finanza e dell’allegato programma strategico infrastrut- ture predisposto ai sensi dell’art. 1, comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443. Per prassi non è prevista la formazione di alcun calendario delle sedute e, in media, il CIPE si riunisce all’incirca una volta al mese. Tradizionalmente, è al Presidente del Consiglio, eventualmente su proposta del Segretario, che spetta convocare le sedute, vista la sua responsabilità - come si dirà - nella decisione sull’ordine del giorno.
Il Comitato è presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri o, in caso di impedimento, dal Ministro dell’economia e delle finanze in qualità di Vice Presi- dente del Comitato (art. 1, comma 3, della delibera n. 62/2012, conformemente all’art. 16, comma 2, legge n. 48/1967). Nella maggioranza dei casi, comunque, è il Presidente del Consiglio che presiede l’organo. In alcune ipotesi il Comitato deve essere presieduto in maniera «non delegabile» dal Presidente del Consiglio dei Mi- nistri, segnatamente qualora all’ordine del giorno della seduta siano inclusi argo- menti per i quali la legge dispone in tal senso (art. 1, comma 3, del. n. 62/2012)239. Quando la seduta del Comitato è presieduta dal Ministro dell’economia e delle fi- nanze, vi partecipa un vice Ministro o un sottosegretario di Stato del Ministero dell’economia e delle finanze in rappresentanza dello stesso Ministero (art. 1, comma 3, del. n. 62/2012).
Quanto ai soggetti che possono partecipare alle sedute del CIPE, nel rispetto dell’art. 5, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 430/1997, l’art. 1, comma 2, del regolamento interno (del. n. 62/2012) stabilisce che «alle sedute del Comitato partecipano i Mi- nistri previsti dalla normativa vigente». Sebbene sia stata espunta la precedente previsione regolamentare che espressamente contemplava la possibilità di invitare Ministri «in ragione delle materie oggetto di trattazione» e la partecipazione «del Ministro per i rapporti con le regioni in qualità di Presidente della Conferenza Sta- to-Regioni» (art. 1, comma 2, del. n. 58/2010), tutt’oggi la composizione deve es- sere ritenuta flessibile, rispondendo così all’art. 2, legge 17 maggio 1999, n. 144, secondo cui «in attesa della riforma della composizione del CIPE, nell'àmbito della razionalizzazione dell'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri e del riordino, soppressione e fusione dei Ministeri previsti dall'articolo 11, comma 1, lettera a), della legge 15 marzo 1997, n. 59, partecipano alle singole riunioni del CIPE, con diritto di voto, anche i Ministri, non appartenenti al CIPE, nelle cui competenze sono comprese le materie oggetto delle deliberazioni», nonché alla normativa di rango primario a carattere settoriale e istitutiva dei singoli ministeri.
Un’importante e recente novità, tuttavia, è rappresentata dall’art. 1, comma 9, lett. a), della legge n. 24 giugno 2013, n. 71, che ha sostituito l’art. 16, comma 2,
239 Così, ad esempio, per la diversa allocazione delle risorse del Fondo aree sottoutilizzate ex art.
60, c. 1, legge n. 289/2002, su cui v. infra Cap. IV, par. 6. Per prassi si ritiene che il CIPE debba es- sere presieduto dal Presidente del Consiglio solamente per l’adozione delle delibere con le quali si ripartiscono fondi, non per quelle che semplicemente interessano le materie di pertinenza dei fondi (es. linee guida)
della legge n. 48/1967. Ad oggi il CIPE «è costituito in via permanente dal Mini- stro dell'economia e delle finanze, che ne è vice presidente, e dai Ministri degli af- fari esteri, dello sviluppo economico, delle infrastrutture e dei trasporti, del lavoro e delle politiche sociali, delle politiche agricole alimentari e forestali, dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, dei beni e delle attività culturali e del turismo e dell'istruzione, dell'università e della ricerca, nonché dai Ministri delegati per gli affari europei, per la coesione territoriale, e per gli affari regionali in qualità di pre- sidente della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le pro- vince autonome di Trento e di Bolzano, e dal Presidente della Conferenza dei pre- sidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, o un suo de- legato, in rappresentanza della Conferenza stessa». Si è, dunque, parzialmente “ir- rigidita” la composizione del Comitato, tramite l’individuazione di un numero fisso di partecipanti. A questo proposito, sarà forse necessario modificare la corrispon- dente parte del regolamento interno per renderla più funzionale al mutato quadro legislativo.
Ai Ministri indicati, come di consueto, si possono aggiungere ulteriori soggetti di volta in volta invitati. Fra essi vi sono, innanzitutto, i Ministri di regola esclusi, qualora «vengano trattate questioni riguardanti i settori di rispettiva competenza», ed i Presidenti delle regioni e delle Province autonome, qualora «vengano trattati problemi che interessino i rispettivi Enti» (art. 16, comma 9, legge n. 48/1967). Il regolamento interno specifica anche che «ove un Presidente si trovi nell’impossibilità di partecipare alla seduta, può delegare per iscritto un assessore della propria Regione o Provincia autonoma» (art. 1, comma 6, del. n. 62/2012).
L’art. 1, comma 7, primo periodo, del regolamento interno dispone che alle se- dute possano anche partecipare, su invito del Presidente, il Governatore o il Diret- tore generale della Banca d’Italia e il Presidente dell’Istituto statistico nazionale, ricalcando così sostanzialmente quanto previsto dall’art. 16, comma 11, della legge nl 67/1948240. Il regolamento, tuttavia, non si limita a disporre quanto previsto a li- vello legislativo, poiché aggiunge che «il Presidente può altresì invitare rappresen- tanti degli Enti locali e Presidenti di altri Enti o Istituti pubblici quando siano iscrit- ti all’ordine del giorno argomenti che interessino i rispettivi Enti e Istituti o in ra- gione di specifiche competenze settoriali» (art. 1, comma 7, secondo periodo, del. n. 62/2012). Quest’ultimi invitati, però, «non possono delegare la partecipazione alla seduta».
Infine, una novità di rilievo introdotta recentemente è la previsione che non solo alle riunioni pre-CIPE (come stabilito fin dall’art. 3, comma 2, delibera n. 63/1998), ma anche alle sedute del Comitato (art. 1, comma 7, delibera n. 58/2010), debba assistere un ragioniere generale dello Stato, o un funzionario da lui delegato, «con compiti di supporto tecnico ai partecipanti, in relazione agli effetti sulla finanza pubblica dei provvedimenti sottoposti all’esame del Comitato» (ora art. 1, comma 8, del. n. 62 del 2012).
Il regolamento interno, poi, ammette anche la possibilità che i membri del CIPE si facciano sostituire in caso di assenza. L’art. 1, comma 5, primo periodo, stabili- sce che «ove un Ministro si trovi nell’impossibilità di partecipare alla seduta, co-
240 Secondo cui «Alle sedute del Comitato interministeriale per la programmazione economica
possono essere invitati ad intervenire il Governatore della banca d'Italia, il Presidente dell'Istituto centrale di statistica, il segretario della programmazione»
munica la circostanza al Segretario del Comitato e può delegare per iscritto un Vice Ministro o un Sottosegretario di Stato».
Ben più problematica, tuttavia, è la circostanza che la seduta possa svolgersi an- che in assenza di uno dei partecipanti. Secondo l’art. 1, comma 5, secondo periodo, «in caso di assenza di un Ministro o del suo delegato, il Presidente del Comitato [...] può disporre il rinvio della trattazione della materia o, in relazione alla partico- lare rilevanza dell’argomento o alla imminente scadenza di termini normativi, la sua discussione anche in assenza del rappresentante dell’amministrazione il cui Ministro è impossibilitato a intervenire». Per prassi, anche qualora sia assente il rappresentante di un’amministrazione, il Presidente del CIPE dispone che il colle- gio deliberi comunque; non accade praticamente mai, quindi, che si rinvii una que- stione per assenza di un componente. La stessa prassi, tuttavia, attesta anche come i rappresentanti partecipino con alta frequenza alle sedute. Nonostante ciò, va messo in conto che un Ministro debba ritenersi vincolato ad una decisione del CIPE quand’anche non vi abbia concorso alla formazione.
All’art. 1, comma 4, il regolamento interno vigente stabilisce che le funzioni di segretario siano svolte da un Ministro senza portafoglio o un Sottosegretario di Sta- to alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, nominato dal Presidente del Consiglio dei Ministri, in assenza del quale sono svolte dal componente più giovane di età presente alla seduta.
Attualmente, tuttavia, a seguito delle modifiche introdotte dalla già richiamata legge n. 24 giugno 2013, n. 71, l’art. 16, comma 10, della legge n. 48/1967 stabili- sce che «partecipa alle riunioni del Comitato, con funzioni di segretario, un Mini- stro o un Sottosegretario di Stato, nominato con decreto del Presidente del Consi- glio dei Ministri». È stato quindi eliminato il vincolo che imponeva che il segreta- rio del CIPE dovesse essere ricoperto da una figura incardinata presso la Presiden- za del Consiglio. Se ciò, da una parte, spezza il forte raccordo tra Presidente del Consiglio, DIPE e segretario del CIPE, dall’altra rischia di creare commistioni im- proprie tra Ministro proponente della delibera CIPE, responsabile dell’istruttoria e segretario del CIPE, dal momento che - come si capirà meglio in seguito, quando si chiarirà il ruolo di tali figure nell’iter decisionale - ciascuna di queste tre figure po- trà essere ricoperta da soggetti di provenienza dello stesso Dicastero. Con l’inizio della XVII Legislatura, nel corso del primo Governo Letta, la carica di Segretario del CIPE è stata ricoperta da un sottosegretario al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Questo Ministero, come si vedrà, occupa una parte di indubbio prota- gonismo in seno al CIPE, sia per la quantità delle decisioni assunte dal Comitato nel settore di riferimento, e per le quali il Ministro è proponente, sia per la quantità di risorse movimentate. In definitiva, con questa modifica alla disciplina sul segre- tario del CIPE, in apparenza marginale, si rischia di mettere in pericolo l’”equidistanza“ dell’organo collegiale dalle sue singole componenti ministeriali.
Venendo propriamente all’iter decisionale, occorre osservare come l’attività istruttoria e preparatoria alle riunioni del CIPE svolga un ruolo fondamentale.
Innanzitutto il regolamento interno, in attuazione dell’art. 1, c. 3, del d.lgs. n. 430/1997, stabilisce che per l’esercizio di pressocché tutte le attribuzioni del CIPE, «riferite a questioni di particolare rilevanza generale e intersettoriale», è possibile costituire «Commissioni o Gruppi di lavoro per lo studio, la valutazione e la formu-
lazione di proposte su specifici argomenti, con sede presso la Presidenza del Con- siglio dei Ministri» (art. 2.1, del. n. 62/2012). Viene fatta salva la previsione all’art. 1, c. 4, del d.lgs. n. 430/1997, secondo cui «il Presidente del CIPE può richiedere, anche su proposta di amministrazioni statali o regionali, la trattazione collegiale di questioni che incidono sull'azione di politica economica del Governo».
Protagonista di questa fase è il Dipartimento per la programmazione e il coordi- namento della politica economica della Presidenza del Consiglio dei Ministri (DI- PE), che «assicura il necessario supporto alle sedute del Comitato e alle riunioni preparatorie» (art. 1, comma 10, del. n. 62/2012).
Il procedimento decisionale del Comitato comincia con un impulso da parte di un organo politico, ovvero la proposta di un Ministro o dei Capi di Gabinetto. Le proposte, in ossequio a quanto stabilito dall’art. 5, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 430/1997, devono essere inviate al DIPE corredate da tutta la documentazione pre- paratoria necessaria ai fini della decisione, ovvero da una «scheda di valutazione tecnica, economica e finanziaria e sul rispetto dei vincoli comunitari, nonché dei concerti, intese e pareri necessari, unitamente a una sintesi a cura dell’amministrazione proponente, finalizzata a rendere chiare e trasparenti le valu- tazioni contenute nei medesimi pareri, rilevanti ai fini delle determinazioni del Comitato» (art. 2, comma 2, del. n. 62/2012). L’importanza della presentazione dei documenti istruttori e delle correlate valutazioni costituisce una vera e propria con- dizione di procedibilità, tanto che la loro incompletezza «impedisce l’iscrizione della proposta all’ordine del giorno della convocazione della riunione preparatoria». I compiti istruttori del DIPE, dunque, sono differenti da quelli svolti dal Dicastero proponente e si sostanziano in una verifica della regolarità dell’istruttoria realizzata a livello ministeriale. A questo controllo “esterno”, però, possono eventualmente aggiungersi “osservazioni” che torneranno utili durante le successive sedute pre- CIPE per superare eventuali criticità riscontrate.
L’attuale assetto organizzativo interno e, in particolare, la disciplina delle strut- ture preposte all’istruttoria, rappresenta una grossa novità rispetto a quanto si stabi- liva fino al precedente Regolamento interno (del. 58/2010). In passato, l’attività istruttoria veniva affidata a speciali Commissioni, indicate dal regolamento ed isti- tuire con delibera CIPE241. Ciascuna delibera istitutiva ne disciplinava composizio- ne e modalità di funzionamento (art. 2, comma 5, del. 58/2010). Esse avevano sede presso la Presidenza del Consiglio ed erano composte dai Sottosegretari delle am- ministrazioni interessate dalle questioni di volta in volta affrontate e, per ciascuna Commissione, da un Sottosegretario designato dal Presidente della Conferenza Sta- to-regioni, con l’intento di rassicurare costantemente il raccordo con le istituzioni regionali. Sempre al medesimo scopo, qualora fossero state affrontate questioni di interesse regionale generale o particolare, si assicurava la partecipazione, rispetti-
241 L’art. 2, comma 1, del. 58/2010 elencava: la commissione per il coordinamento delle politi-
che economiche nazionali con le politiche comunitarie; la commissione per l’occupazione e il so- stegno e lo sviluppo delle attività produttive; la commissione per le infrastrutture; la commissione per la ricerca e la formazione; la commissione per il commercio estero; la commissione per lo svi- luppo sostenibile. L’attività della commissione per il commercio estero rimane disciplinata secondo quanto previsto dall’art. 24 del d.lgs. del 31 marzo 1998, n. 143. Il successivo comma 2, inoltre, confermava le attribuzioni del NARS e del Comitato per la montagna di cui alla delibera CIPE 13 aprile 1994 (quest’ultimo non più previsto dal regolamento di cui alla delibera n. 62/2012).
vamente, del Presidente della Conferenza dei Presidenti delle giunte regionali e delle Province autonome o del singolo Presidente della giunta regionale o della Provincia autonoma interessata (art. 2, comma 6, del. 58/2010). La delibera istituti- va, inoltre, prevedeva come l’attività della Commissione fosse supportata da una struttura interministeriale permanente242. Le Commissioni venivano poi di norma presiedute dal Sottosegretario dell’amministrazione con competenza prevalente nell’affare assegnato alla Commissione, congiuntamente al Segretario del CIPE. In passato, dunque, vi era un forte coinvolgimento concertato dalle amministrazioni ministeriali ed una loro responsabilizzazione collegiale sin dalla fase istruttoria. Al DIPE, e più precisamente al Capo Dipartimento, veniva invece affidato «il colle- gamento fra le attività delle commissioni ed il relativo coordinamento tecnico», con la condizione che almeno un funzionario del DIPE fosse componente di ciascuna struttura di supporto interministeriale.
Quanto al procedimento decisionale, spettava al Segretario del CIPE di assegna- re alla Commissione competente, con l’accordo del Ministro proponente, l’istruttoria delle questioni o provvedimenti di particolare rilevanza generale e in- tersettoriale243. La relazione prodotta veniva poi trasmessa al DIPE che predispo- neva, su tale base, lo schema di deliberazione e curava l’iscrizione dell’argomento all’ordine del giorno della successiva seduta (art. 2, comma 7, del. 58/2010).
Su richiesta del Ministro proponente, inoltre, era possibile saltare la fase istrut- toria in commissione, trasmettendo al DIPE tutta la documentazione che, come si vedrà a breve, attualmente viene richiesta come condizione di procedibilità affinché una questione possa essere valutata ai fini dell’iscrizione all’ordine del giorno delle sedute CIPE (art. 2, comma 7, del. 58/2010).
Le ragioni per cui l’istruttoria non viene più affidata a Commissioni interne ri- siedono nelle concrete esigenze decisionali del Comitato. Già da tempo, infatti, vi era bisogno di rendere più snello il procedimento decisionale e, da alcuni anni, le Commissioni non venivano più convocate. Di contro, la progressiva riduzione delle competenze del CIPE aveva reso troppo “pesante” questa modalità di istruttoria. Si è deciso, dunque, di eliminare il momento concertativo affidato a soggetti politici, ovvero i sottosegretari partecipanti alle Commissioni, per favorire uno scambio a livello amministrativo tra CIPE e singoli Dicasteri. Se tanto risulta sufficiente per assicurare la comunicazione fra CIPE e amministrazioni, bisogna ammettere che il Comitato ha - almeno in parte - perso in capacità di elaborare politiche autonome rispetto ai Ministri, sui quali oggi è costretto ad appoggiarsi per istruire le questioni.
Sebbene l’istruttoria non venga più affidata al sistema delle Commissioni, at- tualmente le proposte presentate al DIPE vengono esaminate in una riunione prepa-