L’avvento degli anni ’70 segna l’avvio si una nuova fase nell’evoluzione del si- stema dei Comitati, con particolare riguardo per il CIPE. All’abbandono del pro- getto di pianificazione globale dell’economia e del conseguente proposito di fare del CIPE il centro motore dell’intera attività programmatoria, cui si è fatto cenno, ha fatto seguito un ritorno a politiche economiche di tipo settoriale, strutturate per grandi comparti142. Di riflesso, si assiste anche ad una radicale inversione di ten- denza rispetto al tentativo di ricomposizione e di «razionalizzazione» del sistema dei Comitati operato negli anni 1967-68143.
Per quanto qui di più prossimo interesse, è sufficiente segnalare come dall’idea di una “legge di programma” si sia passati alla differente logica della “legge sulla programmazione”144. In questo senso, vi è stato il superamento di una concezione intesa a definire a livello legislativo gli obiettivi programmatici, per lasciare mag- giormente la determinazione delle finalità e dei contenuti agli organi di governo, con una conseguente disciplina minuziosa dei singoli adempimenti cui sono tenuti i soggetti istituzionali interessati145.
Inoltre, il passaggio da una programmazione globale ad un’esperienza di pro- grammazione settoriale si traduce sul piano istituzionale «nella polarizzazione dei centri decisionali di governo secondo formule collegiali dotate di maggiore elastici- tà operativa e ispirate ad un criterio di essenzialità strutturale»146. Era diffusa in quel periodo la convinzione che si dovesse disporre di organi decisionali più effi- caci, con un numero di membri ridotto, nella consapevolezza che l’operatività di un Comitato non potesse dipendere dall’esercizio di funzioni demandate da altro col- legio147.
In definitiva, per diversi settori - ed in particolare in quelli della politica indu- striale, agro-alimentare e per il settore dei rapporti economici con l’estero - si assi-
141 E. D’ANIELLO, L’esperienza dei Comitati economici interministeriali dall’istituzione del Ci-
pe ad oggi, cit., 25.
142 P. CIRIELLO, Ordinamento di Governo e Comitati interministeriali, cit., 232.
143 F. PIZZETTI, Comitati interministeriali, cit., 58; P. CIRIELLO, Ordinamento di Governo e Co-
mitati interministeriali, cit., 232.
144 Riprendendo gli punti offerti da E. D’ANIELLO, L’esperienza dei Comitati economici inter-
ministeriali dall’istituzione del Cipe ad oggi, cit., 29.
145 G. ENDRICI,F.ZUELI, Nuovi organi di politica economica: CIPI, CIPES, CIPAA, in F.VAS-
SALLI,G.VISENTINI (a cura di), Legislazione economica (Settembre 1977-Agosto 1978), Giuffrè, Milano, 1979, 387.
146 G. ENDRICI,F.ZUELI, Nuovi organi di politica economica: CIPI, CIPES, CIPAA, cit., 387. 147 E. D’ANIELLO, L’esperienza dei Comitati economici interministeriali dall’istituzione del Ci-
ste all’istituzione di nuove figure di Comitati, quale riflesso sul piano organizzativo di questo processo di settorializzazione148.
Criticamente si è constatato come, a livello organizzativo, non appena sia emer- sa la necessità di istituire un nuovo livello di governo con riferimento ad un deter- minato settore di intervento politico-economico, si sia manifestata una tendenza centrifuga che ha riproposto quel fenomeno di fuga dal governo centrale149. È come
se, non appena ve ne sia stata l’occasione, il rigetto del metodo della programma- zione abbia permesso all’amministrazione separata di ottenere una sorta di rivincita e di ottenere un nuovo riconoscimento formale150. Non da ultimo, la moltiplicazio- ne dei Comitati interministeriali trova spiegazione anche in fattori di natura politica, quale la non infrequente richiesta, da parte dei Ministri che si occupano dei settori tipici di intervento pubblico nell’economia, di istituire un “proprio” Comitato di ri- ferimento, nella non velata speranza di poterne essere posto alla presidenza e raf- forzare così la propria posizione nelle politiche di governo151.
Tuttavia, non è possibile sostenere categoricamente che si sia assistito alla nega- zione delle esigenze di “generalità”, apparendo forse più corretto riconoscere anche come si sia deciso di imboccare la strada di «pervenire per gradi»152 all’obiettivo della programmazione complessiva, pur con tutti i limiti del tentativo esperito. Espressione di questa esigenza può essere considerato - come si vedrà - proprio il richiamo che viene operato alle competenze del CIPE ogni volta che si istituisce un nuovo Comitato.
Quanto ai Comitati che nascono in questo periodo, non si registrano significativi elementi di novità rispetto ai modelli adottati per i Comitati precedenti153. Inoltre, si attesta quella tendenza da parte del legislatore, divenuta oramai quasi «ritualisti- ca»154, a ricondurre i vari Comitati in seno al CIPE e a sottoporli alle direttive di questo. Un ulteriore fenomeno che si consolida è quello di accentuare modelli di collegialità “a più livelli”, nel quale il Consiglio dei Ministri può impartire direttive al CIPE, che a sua volta può impartire direttive ad altri Comitati, che a loro volta si rivolgono ai Ministri di settore come ad altri soggetti pubblici o privati155. Simile costruzione, come si vedrà, ha delle ripercussioni sia in termini di funzionalità che di legittimità.
Il primo dei Comitati cui bisogna far menzione è il Comitato di Ministri per il coordinamento della politica industriale (CIPI), istituito dalla legge 12 agosto 1977, n. 675, contenente “Provvedimenti per il coordinamento della politica industriale, la ristrutturazione, la riconversione e lo sviluppo del settore”, in esito ad un diffici-
148 P. CIRIELLO, Ordinamento di Governo e Comitati interministeriali, cit., 232. 149 F. MERUSI, I Comitati interministeriali nella struttura di governo, cit., 173 s.. 150 Ivi, 173.
151 D. CODUTI, I comitati interministeriali, cit., 116 ss.
152 E. D’ANIELLO, L’esperienza dei Comitati economici interministeriali dall’istituzione del Ci-
pe ad oggi, cit., 29.
153 P. CIRIELLO, Ordinamento di Governo e Comitati interministeriali, cit., 232. 154 Ibidem.
155 In questo senso G. ENDRICI,F.ZUELI, Nuovi organi di politica economica: CIPI, CIPES, CI-
le iter legislativo156. Benché l’articolo 1, comma 1, della legge istituisca formal- mente il CIPI «in seno al CIPE», potrebbe trovare qui espressione un «orientamen- to volto a svalutare il ruolo monocentrico del CIPE»157.
Il Comitato «è presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri o, per sua de- lega, dal Ministro per il bilancio e la programmazione economica, che ne è vicepre- sidente», e ne fanno parte «il Ministro per il bilancio e la programmazione econo- mica, il Ministro per il tesoro, il Ministro per l'industria, il commercio e l'artigiana- to, il Ministro per le partecipazioni statali, il Ministro per il lavoro e la previdenza sociale e il Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno» (comma 2). Il richiamo ai commi 5, 6 e 9, dell’art. 16 della legge n. 48/1967, vale, tra l’altro, a rendere la sua composizione elastica al pari del CIPE158.
Alle riunioni del CIPI assiste il segretario generale della programmazione e pos- sono esservi invitati il governatore della Banca d'Italia e il presidente dell'Istituto centrale di statistica (comma 6). Il CIPE ed il CIPI, inoltre, hanno anche «un rap- porto di consultazione, al fine di garantirne la partecipazione alle scelte ad essi de- mandate»: con le Regioni, attraverso la commissione interregionale prevista dall'ar- ticolo 13 della legge 16 maggio 1970, n. 281; con le organizzazioni dei lavoratori e degli imprenditori presenti in seno al CNEL; con le organizzazioni imprenditoriali delle aziende a prevalente partecipazione statale (comma 7)159.
Quanto alle competenze, il CIPI «determina gli indirizzi di politica industriale» (art. 2, c. 1)160. A questo proposito, «salve le competenze del Consiglio dei Ministri
156 Come sottolineato da E. D’ANIELLO, Modalità di determinazione degli indirizzi di politica
industriale e sistema di governo delle agevolazioni finanziarie nella legge n. 675 del 1977, in Riv. trim. dir. pubbl., 1978, 940 s., il quale, a proposito dei lavori parlamentari che hanno portato
all’approvazione della legge, vi sia stati chi avrebbe preferito realizzare un coordinamento degli in- terventi statali nel campo della politica industriale attraverso la unificazione in un unico ministero, di tutte le competenze statali in materia economica e che perciò ha tenuto a sottolineare ripetuta- mente il carattere transitorio del CIPE; vi sia stato chi non ha considerato il CIPI una sede adeguata alle esigenze di un organico sistema di programmazione e chi ha parlato esplicitamente di svuota- mento della legge sulla programmazione.
157 Con la conseguente individuazione di «una pluralità di centri decisionali articolati su un ta-
glio più orizzontale delle competenze, più tecnicizzati e dotati di ampia capacità di autonoma inizia- tiva»; così G. NEGRO, Art. 1. Commento alla legge n. 675 del 1977, in Le nuove leggi civili com-
mentate, 1978, 614.
158 Ivi, 615.
159 Queste ultime forme di partecipazione non sono affatto novità e la legge esprime così un indi-
rizzo «corrente» nelle procedure che disciplinano la formazione delle volontà degli organi collegiali di governo; cfr. D’ANIELLO, Modalità di determinazione degli indirizzi di politica industriale e si-
stema di governo delle agevolazioni finanziarie nella legge n. 675 del 1977, cit., 947.
160 «Concetto, questo, difficilmente circoscrivibile e che le disposizioni normative non concor-
rono a chiarire; così G. ENDRICI,F.ZUELI, Nuovi organi di politica economica: CIPI, CIPES, CI-
PAA, cit., 388. Tali indirizzi «devono essere diretti: a favorire la riduzione delle importazioni nette,
mediante lo sviluppo delle esportazioni o la sostituzione delle importazioni con produzione naziona- le, in particolare nel settore agricolo-alimentare e nei settori legati all'agricoltura sia per la fornitura dei mezzi tecnici sia per la trasformazione dei prodotti agricoli; a stimolare la trasformazione, l'am- modernamento e lo sviluppo del sistema industriale italiano, sia per elevarne il livello tecnologico, sia per adeguare la struttura dell'offerta alle esigenze poste da una migliore collocazione nei mercati internazionali e dallo sviluppo, all'interno, dei consumi collettivi e sociali, sia per favorire il risana- mento ecologico degli impianti e dei processi produttivi; ad attuare una politica organica di approv- vigionamento e di razionale utilizzazione di materie prime minerarie ed energetiche; ad indirizzare le scelte degli imprenditori verso sistemi e settori produttivi a basso tasso di consumo energetico»;
e subordinatamente ad esse», il CIPI esercita, in materia di politica industriale, «le funzioni attribuite dalla legge al CIPE, nell'ambito delle direttive che quest'ultimo intenda adottare nell'esercizio delle funzioni e dei poteri ad esso demandati» (art. 1, c. 5). Spicca il carattere eventuale delle direttive che il CIPE può adottare nei con- fronti del Comitato neoistituito161, oltre al fatto che si viene ad instaurare una «con- titolarità dei poteri di direttiva» dei due organi in materia di politica industriale, «pur temprata da una posizione sovraordinata del primo comitato rispetto al secon- do»162.
Il CIPI, inoltre, accerta periodicamente le condizioni dell'industria e dell'occu- pazione industriale, anche sotto l'aspetto territoriale, nonché lo stato di attuazione e le disponibilità finanziarie delle leggi di incentivazione industriale (art. 2, c. 2, lett. a); contestualmente, provvede a fissare le direttive per la riorganizzazione e lo svi- luppo del sistema industriale nel suo complesso, per la crescita dell'occupazione nel Mezzogiorno e per la difesa dei livelli di occupazione (art. 2, c. 2, lett. b); approva un programma annuale di ripartizione del “Fondo per la ristrutturazione e la ricon- versione industriale”, istituito dall’art. 3 presso il Ministero dell’Industria e com- mercio con amministrazione autonoma e gestione fuori bilancio per la durata di quattro anni (art. 2, c. 3); approva il programmi finalizzati per ciascuno dei settori economici che assumano interesse nell’area di applicazione della legge n. 675/1977 (art. 2, c. 4)163; approva, su proposta del Ministro per le Partecipazioni statali, i programmi pluriennali di intervento per le imprese a partecipazione statale, da va- lere quale parametro per la fissazione della misura dei conferimenti da assegnare poi con legge ai singoli enti di gestione (art. 12); determina le direttive per l'attività della G.E.P.I. s.p.a., sia per quanto concerne la gestione delle partecipazioni già ac- quisite, sia per quanto si riferisce all'assunzione di nuovi interventi (art. 2, c. 7)164.
In definitiva, rispetto a quanto avveniva in passato con il CIPE, si assiste ad una concentrazione nel CIPI delle decisioni su tutti gli investimenti di maggiore entità ovunque localizzati e, per gli investimenti minori promossi da piccole e medie im- prese, delle decisioni sulle agevolazioni creditizie finalizzate alla ristrutturazione e riconversione165.
gli indirizzi di politica industriale «dovranno essere subordinati al vincolo di concentrare nel Mez- zogiorno la creazione di occupazione aggiuntiva» (art. 2, c. 1).
161 Ivi, 389.
162 G. NEGRO, Art. 1, cit., 617.
163 Cfr. D’ANIELLO, Modalità di determinazione degli indirizzi di politica industriale e sistema
di governo delle agevolazioni finanziarie nella legge n. 675 del 1977, cit., 944, secondo cui tali pro-
grammi «costituiscono uno degli elementi più nei meccanismi di agevolazione pubblica, essendo, a norma del secondo e dell’undicesimo comma dell’art. 3, il presupposto per la concessione delle agevolazioni finanziarie ai progetti di ristrutturazione e di riconversione presentati dalle imprese ed ai programmi complessivi delle proprie attività presentati dalle imprese con capitale sociale pari o superiore a trenta miliardi». Nonostante ciò, «non si può affermare che la normativa che li riguarda offra molte indicazioni intorno alla loro natura, i loro contenuti ed i modi di formazione»,
164 Cfr., più ampiamente, ivi, 942 ss., che sottolinea come il CIPE sia titolare di una gamma di
funzioni che vanno dall’indirizzo politico, all’indirizzo politico-amministrativo, sino a funzioni di alta amministrazione e amministrazione diretta; v. anche G. ENDRICI,F.ZUELI, Nuovi organi di po- litica economica: CIPI, CIPES, CIPAA, cit., 390 ss.
165 E. D’ANIELLO, L’esperienza dei Comitati economici interministeriali dall’istituzione del Ci-
Sul piano dei risultati concreti conseguiti dalla legge, la valutazione «non può che essere negativa»166, soprattutto in ragione dei ritardi accumulati nel dare attua- zione alla legge, considerato che essa ha cominciato ad operare dopo circa due anni e mezzo dalla sua approvazione, erogando finanziamenti prevalentemente a favore delle grandi imprese e, fra queste, soprattutto di quelle a prevalente partecipazione statale.
Il processo di progressivo “svuotamento” del CIPE, condotto attraverso il di- stacco di interi settori precedentemente attribuiti alla sua competenza, proseguiva poi con l’istituzione del Comitato interministeriale per la politica economica estera (CIPES), ad opera della legge 24 maggio 1977, n. 227, recante “Disposizioni sull'assicurazione e sul finanziamento dei crediti inerenti alle esportazioni di merci e servizi, all'esecuzione di lavori all'estero nonché alla cooperazione economica e finanziaria in campo internazionale” (c.d. legge Ossola, dal nome del Ministro per il Commercio Estero che l’ha sostenuta).
Tra i motivi di ordine economico e politico-sociale che hanno determinato la na- scita di questo Comitato e che, in definitiva, ne hanno condizionato il successivo funzionamento, vi è senza dubbio il clima entro il quale la legge istitutiva è stata approvata, ovvero l’intensa crisi interna dovuta all’influenza combinata dell’inflazione e della recessione167. Per controbilanciare la riduzione della poten- zialità della domanda interna, si è tentato di non perdere le quote nazionali sui mer- cati esteri, garantendo la tenuta all’estero, anche in ragione dell’esigenza di non sconvolgere i conti della bilancia dei pagamenti.
Quanto alla sua composizione, nel CIPES, presieduto dal Presidente del Consi- glio dei Ministri o, su sua delega, dal Ministro per il bilancio e la programmazione economica, siedono i Ministri per il bilancio e la programmazione economica, per gli affari esteri, per il tesoro, per l'agricoltura e le foreste, per l'industria, il com- mercio e l'artigianato e per il commercio con l'estero (art. 1, cc. 2 e 3).
La missione affidatagli è quella di «definire e coordinare le linee generali della politica del commercio estero, delle assicurazioni e dei crediti all'esportazione, del- la politica di cooperazione internazionale, con particolare riguardo per i Paesi in via di sviluppo, della politica degli approvvigionamenti e di ogni altra attività econo- mica dell'Italia nei confronti dell'estero». Il CIPES si presenta unicamente come organo di indirizzo, non essendogli stata affidata alcuna competenza di ammini- strazione attiva168. Il successivo articolo 2, infatti, istituisce presso l'Istituto nazio- nale delle assicurazioni (INA) «la Sezione speciale per l'assicurazione del credito all'esportazione - SACE», autorizzata «ad assumere in assicurazione e in riassicu-
166 P. CIRIELLO, Ordinamento di Governo e Comitati interministeriali, cit., 240 s., che pone in
luce, tra l’altro, l’insufficienza del finanziamento pubblico a fungere da unico strumento d'interven- to nel settore della politica industriale, la confusione creatasi tra progetti di «ammodernamento, am- pliamento e riattivazione» degli impianti (finanziabili sulla base della legge 2 maggio 1976 n. 183 e del D.P.R. 9 novembre 1976 n. 902), piani di «ristrutturazione e riconversione industriale» (finan- ziabili sulla base della legge n. 675/1977), e programmi di «risanamento finanziario delle imprese» (finanziabili sulla base della legge 5 dicembre 1978 n. 787).
167 Come rilevato da C. LIGUORI, I comitati interministeriali con funzioni d' indirizzo socio-
economico tra innovazione e conservazione, in Rassegna Parlamentare, 1, 1990, 95; G. ENDRICI,F. ZUELI, Nuovi organi di politica economica: CIPI, CIPES, CIPAA, cit., 398.
razione le garanzie sui rischi di carattere politico, catastrofico, economico, com- merciale e di cambio ai quali sono esposti gli operatori nazionali nella loro attività con l'estero», ed a concludere accordi con enti o imprese italiani o esteri aventi la stessa finalità (articolo 3). L’esercizio di queste attività viene affidato al comitato di gestione della SACE (articolo 7), che agisce «sulla base delle direttive impartite dal CIPES» (articolo 8). Si tratta, questa, dell’unica forma di raccordo tra CIPES e SACE e che sostanzialmente esaurisce le funzioni del CIPES169.
Da una parte, occorre osservare che quasi tutta le attività del comitato di gestio- ne sono «sottoposte per la approvazione al Ministro per il tesoro» (art. 8, c. 2), sot- toponendolo quindi ai pesanti condizionamenti di quest’ultimo. Dall’altra, l’istituzione del CIPES ha riacceso la disputa circa la «regolazione dei confini»170 fra amministrazione degli affari esteri ed amministrazione del commercio con l’estero, le quali si sono contese la vicepresidenza del Comitato e sono arrivate al punto di proporre uno “sdoppiamento” del Comitato stesso171. L’esiguità dei poteri e la conflittualità accesa tra amministrazioni sono tra le cause che hanno portato a determinare la caduta in desuetudine dell’organo.
Infine, nello stesso anno, occorre fare riferimento anche al Comitato intermini- steriale per la politica agricola e alimentare (CIPAA), introdotto dalla legge 27 di- cembre 1977, n. 984, concernente il “Coordinamento degli interventi pubblici nei settori della zootecnia, della produzione ortoflorofrutticola, della forestazione, dell'irrigazione, delle grandi colture mediterranee, della vitivinicoltura e della uti- lizzazione e valorizzazione dei terreni collinari e montani” (c.d. legge quadrifoglio).
La sua istituzione viene vista come una «necessaria e razionale risposta a gravo- si e antichi problemi riguardanti la nostra agricoltura»172, ed è legata anche ad esi- genze diverse rispetto alla nascita del CIPI e del CIPES, ovvero alla sussistenza di un assetto di competenze che riconosce nelle Regioni i soggetti pubblici responsa- bili degli interventi agevolativi173. A questo proposito, il CIPAA - si potrebbe dire - rappresenta la prima vera esperienza con cui si è cercato di attivare un procedimen- to di programmazione contraddistinto dalla partecipazione delle realtà regionali, pur con tutti i limiti che si vedranno.
Anche questo Comitato è presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri e, per sua delega, dal Ministro per il bilancio e la programmazione economica, ed è composto dai Ministri per il bilancio e la programmazione economica, per l'agricol-
169 «Si sarebbe potuto prevedere un intervento del CIPES o quanto meno stabilire un obbligo di
informazione nei suoi confronti, al fine di tentare di ridurre l’inevitabile margine di scollamento tra gli indirizzi politici generali e la concreta applicazione degli stessi»; ivi, 400.
170 P. CIRIELLO, Ordinamento di Governo e Comitati interministeriali, cit., 243 s.
171 Effettivamente in parte avvenuta ad opera del d.P.C.M. 8 novembre 1978, con la costituzione
di un Comitato di Ministri presieduto dal Presidente del Consiglio e composto dai Ministri per gli Affari esteri, per il Bilancio e la programmazione economica, per le Finanze, per il Tesoro, per l'A- gricoltura e foreste, per l'Industria e commercio, per il Lavoro e la previdenza sociale, per il Com- mercio con l'estero e per gli Interventi straordinari nel Mezzogiorno, nonché dal Sottosegretario di Stato per gli Affari esteri, competente per il «controllo dell'utilizzazione delle risorse finanziarie della Comunità economica europea all'Italia».
172 G. ENDRICI,F.ZUELI, Nuovi organi di politica economica: CIPI, CIPES, CIPAA, cit., 400. 173 E. D’ANIELLO, L’esperienza dei Comitati economici interministeriali dall’istituzione del Ci-
tura e le foreste, per il tesoro, per le partecipazioni statali, per l'industria il com- mercio e l'artigianato, per i lavori pubblici, nonché dal Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno (art. 2, c. 2).
Fatte salve «le competenze del Consiglio dei Ministri e del CIPE in ordine agli indirizzi della politica economica generale», il CIPAA esercita, nei limiti previsti dalla legge, le funzioni attribuite al CIPE in materia di politica agricolo-alimentare (art. 2, c. 3). Il CIPAA si inserisce tra gli organi cui spetta fissare gli indirizzi gene- rali, gli obiettivi, nonché coordinare gli interventi pubblici nei settori «della zoo-