L’attuazione della legge Delrio in Toscana

La regione Toscana è stata la prima a procedere all’emanazione di una legge di attuazione della normativa 56/2014.

Il 3 marzo del 2015, infatti, è stata emanata la legge n. 22, da parte del consiglio regionale toscano.

Punto nodale della legge è il riordino delle funzioni, tali compiti, in precedenza di competenza provinciale, vengono trasferiti alla regione ed ai comuni.

132 Centrale importanza acquista la città metropolitana di Firenze, che, oltre ad esercitare le funzioni non interessate al riordino, insieme alle province, si vede attribuire il ruolo di “ente di governo del territorio metropolitano e di coordinamento dei comuni che la compongono” dall’art. 5.

La città metropolitana di Firenze assume una funzione di raccordo tra i comuni, per l’esercizio delle funzioni più importanti, ma, soprattutto una funzione di indirizzo e programmazione per lo sviluppo strategico del territorio metropolitano, in settori come: il governo del territorio, la mobilità, la viabilità, la formazione professionale e l’edilizia scolastica.

Successivamente, la legge disciplina il trasferimento di funzioni alla regione ed ai comuni.

Per trasferire le funzioni alla regione, è prevista l’adozione di una deliberazione della giunta regionale (sentiti i presidenti delle province e il sindaco della città metropolitana), in cui vengono stabilite le attività che devono essere compiute dalla regione e dagli altri enti locali interessati, per rendere effettivo il trasferimento del personale e dei beni alla regione. Sono, inoltre, specificati i tempi entro cui dette attività devono essere concluse.

Si prevede la stipulazione di accordi, tra la regione e le province o la città metropolitana, per il trasferimento del personale, previa consultazione con le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative; tale procedura è preceduta da informative durante la definizione degli accordi.

Infine, gli accordi sono trasmessi dal Presidente della giunta regionale al Ministro dell’interno, ai sensi del D.P.C.M. del 26 settembre 2014.

Per il trasferimento delle risorse umane viene preso in considerazione sia il personale dipendente a tempo indeterminato, che appartenga alla categoria dirigenziale o alle categorie del comparto

133 regioni e autonomie locali, che quello a tempo determinato, che abbia un rapporto di lavoro in corso al momento del trasferimento. Non possono essere trascurati neanche i lavoratori con altre tipologie di contratti di lavoro o con rapporti di collaborazione coordinata e continuativa stipulati in via esclusiva, comunque in corso, finalizzati all’esercizio della funzione oggetto di passaggio.

La funzione trasferita, viene riorganizzata dalla giunta regionale, tramite un piano.

Grazie ad accordi con le amministrazioni interessate viene stabilito il numero delle unità di personale da trasferire, individuandone le caratteristiche professionali e le rispettive qualifiche. Questi accordi devono tener conto delle variazioni intervenute dopo l’entrata in vigore della legge 56/2014, dell’esclusione del trasferimento del personale, dei processi di riorganizzazione dell’ente cedente e dei processi di mobilità tra le pubbliche amministrazioni ai sensi della legge di stabilità 2015.

Il personale è individuato seguendo delle priorità: prima il personale che abbia esercitato la funzione alla data di entrata in vigore della legge Delrio, poi i lavoratori che abbiano esercitato funzioni nell’anno 2014, a seguire il personale che abbia esercitato funzioni in via prevalente nell’anno 2013 ed infine chi abbia esercitato funzioni nell’anno 2013.

Inoltre, si procede ad identificare chi svolge funzioni di supporto tecnico, contabile, legale, giuridico e amministrativo, da trasferire, comunque, alla regione.

Infine, si quantifica il costo lordo annuo di ogni unità di personale, considerando la retribuzione annua lorda, compresi salario accessorio e oneri a carico del datore di lavoro.

È necessaria l’approvazione di una proposta di legge, con cui provvedere al recepimento degli accordi e alla determinazione della

134 spesa per il trasferimento del personale e per la successione dei beni mobili ed immobili. Tale proposta è di iniziativa della giunta regionale.

A questo punto interviene l’articolo 9 della legge, il quale afferma che, dal trentesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore della legge stessa, decorrono i termini per il trasferimento del personale, delle funzioni, dei beni mobili ed immobili e dei rapporti attivi e passivi.

I comuni, invece, acquisiscono nuovi compiti con una procedura simile, ma, senza la necessità di un provvedimento legislativo finale.

Infatti, è prevista l’adozione di una deliberazione con cui vengono stabilite le attività che la provincia ed i comuni devono svolgere per il trasferimento del personale, dei beni e dei rapporti. La deliberazione è di competenza del consiglio provinciale, sentito il parere dell’assemblea dei sindaci. Sono specificati, i tempi entro i quali tali attività devono considerarsi concluse.

Possono essere, anche, stipulati accordi tesi al trasferimento del personale, dopo aver consultato le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, tra provincia e comuni, previsti dall’articolo 13, comma 2.

Entriamo nello specifico della normativa regionale toscana, legge del 3 marzo 2015 n. 22, recante “riordino delle funzioni provinciali e attuazione della legge 7 aprile 2014 n. 56. Modifiche alla legge regionale n.32/2002, alla legge regionale n. 67/2003, alla legge regionale n. 41/2005, alla legge regionale n. 68/2011 e alla legge regionale n. 65/2014”.

Analizzando il testo della legge regionale n. 22, si trova, all’inizio, una dichiarazione degli intenti seguiti nella stesura della legge stessa.

Il primo punto si riferisce alla legge Delrio, si specifica, infatti, la necessità di dettare norme “per la città metropolitana di Firenze e per

135 l’esercizio associato delle funzioni dei comuni, finalizzate al riordino delle funzioni esercitate dalle province”.

Le funzioni regionali e locali vengono riorganizzate, altro obiettivo è migliorare le prestazioni che le pubbliche amministrazioni erogano a favore dei cittadini e delle imprese, si promuovono la semplificazione dei processi decisionali, organizzativi e gestionali, in attuazione dei principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione. Si cerca di conseguire l’efficienza ed il miglioramento della produttività nella pubblica amministrazione.

La nuova organizzazione delle funzioni deve tener conto dell’istituzione della città metropolitana di Firenze, delle unioni di comuni e del nuovo ordinamento delle province.

Un passaggio cruciale della normativa è, certamente, quello riguardante la città metropolitana di Firenze, individuandone i compiti ed il ruolo di coordinamento nei confronti dei comuni. Inoltre, la città metropolitana di Firenze, insieme alle province, è destinataria delle funzioni che non sono oggetto di riordino.

L’articolo 5 si pone l’obiettivo di rafforzare il ruolo della città metropolitana di Firenze come ente di governo del territorio metropolitano, ma, anche, con un ruolo di coordinamento dei comuni che la compongono. A tal fine la città metropolitana e la regione stipulano intese per attuare il programma regionale di sviluppo, determinando i progetti di interesse della città metropolitana affinché, questa, possa sostenere lo sviluppo economico e la dotazione infrastrutturale strategica del territorio.

Le intese rappresentano un input per le iniziative programmatiche regionali, volte al rafforzamento della competitività del territorio metropolitano, o, possono intervenire in attuazione del piano strategico adottato dalla città metropolitana.

Inoltre, il secondo comma del quinto articolo, istituisce la Conferenza regione-città metropolitana, disciplinata da un protocollo

136 d’intesa, che deve essere sottoscritto, entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge, dal presidente della giunta regionale e dal sindaco della città metropolitana di Firenze.

Alla luce della legge regionale in questione, il quadro del governo del territorio che se ne trae, ferme restando le competenze della città metropolitana statuite dalla legge regionale n. 65 del 2014, è articolato nel seguente modo: il piano di indirizzo territoriale e le eventuali varianti a questo sono di competenza della regione, sentito il parere della città metropolitana, che deve essere espresso entro trenta giorni dalla comunicazione; il piano strutturale viene approvato dai comuni o dalla città metropolitana, previa convenzione con i comuni o per previsione statutaria; i comuni, per i piani operativi di loro spettanza, possono vedersi approvate direttive dalla città metropolitana.

La città accede ai finanziamenti regionali per la redazione dei piani strutturali dei comuni.

Gli atti di indirizzo e programmazione regionale per la formazione professionale, sono adottati dalla regione, dopo aver acquisito il parere della città metropolitana, che si deve esprimere entro 30 giorni.

Per quanto riguarda l’informatizzazione e la digitalizzazione c’è una collaborazione tra regione e città metropolitana.

Tramite convenzioni apposite, i comuni, possono delegare l’esercizio di funzioni in tema di viabilità e di edilizia scolastica alla città metropolitana.

Infine, per la parte di nostro interesse, la legge si sofferma sul trasferimento delle funzioni agli enti subentranti, nonché sul trasferimento del personale, delle risorse strumentali e finanziarie, corrispondenti a quelle necessarie agli enti che in precedenza svolgevano le funzioni oggetto del trasferimento. Fa eccezione il corpo di polizia provinciale, in base all’accordo sancito in sede di Conferenza unificata, datato 11 settembre 2014.

137 In generale, al riordino del mercato del lavoro deve provvedere una legge successiva, che rispetti le disposizioni sull’istituzione dell’agenzia regionale del lavoro (prevista dalla legge regionale n. 32 del 2002).

L’articolo 2 della legge n. 22 è dedicato alle funzioni oggetto di trasferimento alla regione.

Diverse funzioni, prima dell’entrata in vigore della legge regionale in questione esercitate dalle province e dalla città metropolitana di Firenze, vengono trasferite alla regione Toscana: dall’agricoltura alla caccia e pesca nel mare e nelle acque interne, dalla formazione, orientamento e qualificazione professionale a numerose funzioni in materia ambientale (tutela della qualità dell’aria, inquinamento acustico, tutela delle acque, difesa del suolo e delle coste, di autorità competente a concedere l’autorizzazione integrata ambientale e l’autorizzazione unica ambientale, energia, alcune funzioni relative alle strade regionali riguardo la progettazione e costruzione, altre funzioni già esercitate dalle regioni prima dell’entrata in vigore della legge regionale n. 61 del 2014, poiché per l’effettivo trasferimento si rinviava alla legge n. 22).

Diventano di competenza regionale, anche, le funzioni di autorità competente in materia di valutazione di impatto ambientale, la VIA, relative a progetti per cui la competenza autorizzatoria sia regionale.

Trasferite alla competenza regionale sono, pure, i compiti in materia di sanzioni amministrative, con i relativi introiti, quando questi non sono di competenza esclusiva statale.

Le funzioni relative al trasporto pubblico locale restano alla regione. Le funzioni in materia di strade regionali, diverse da quelle indicate sopra, restano di pertinenza provinciale.

La regione acquisisce compiti anche dalle unioni di comuni, infatti, le funzioni in materia di agricoltura, che al momento dell’entrata in vigore della legge n. 22 venivano esercitate dalle unioni comunali,

138 passano alla competenza regionale, seguendo le modalità di trasferimento delle funzioni dalle province e dalla città metropolitana. In questi casi il personale, identificato in quelle unità risultanti dall’ultima comunicazione dell’unione di comuni, viene destinato agli uffici territoriali regionali, dislocati nella provincia, in seguito a deliberazione della giunta. Avvenuto il trasferimento del personale e delle relative risorse, la regione rideterminerà i versamenti da effettuare a favore delle unioni di comuni, in proporzione alla spesa sopportata per il personale trasferito.

La giunta regionale, sentiti i presidenti delle province e il sindaco della città metropolitana, delibera circa le attività che la regione e gli enti locali devono portare a termine per il trasferimento del personale, dei beni e dei rapporti, specificando i tempi entro cui questi procedimenti devono essere terminati.

La deliberazione, che deve essere comunicata al consiglio regionale, stabilisce le modalità di stipulazione degli accordi.

Per completare il passaggio dei compiti e adeguare la legislazione di settore, la giunta regionale ha il compito di adottare proposte di legge e modifiche di piani e programmi, entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge n. 22.

Rilevante è l’importanza che la normativa ripone nella partecipazione delle comunità locali all’esercizio delle funzioni trasferite alla regione, all’articolo 3. Il primo comma di questo articolo, infatti, sottolinea come, la partecipazione delle comunità locali alla formazione dei programmi di intervento, debba essere garantita.

Devono essere individuate, anche, le forme di partecipazione dei sindaci dei comuni che appartengono alla zona distretto, mediante deliberazione della giunta regionale, fin quando la legislazione di settore non sarà riformata.

Occorre specificare come, concretamente, avviene il passaggio del personale da un ente all’altro, i lavoratori a tempo indeterminato

139 confluiscono in una dotazione organica provvisoria fino al termine della fase riorganizzativa, durante questa fase vengono costituiti appositi uffici territoriali, della regione, nelle province e nella città metropolitana.

Gli uffici provvisori sono regolamentati, transitoriamente, da una deliberazione della giunta regionale, che deve garantire l’accesso agli atti ed ogni collaborazione richiesta, nonché individuare il personale trasferito. Sono gli uffici del personale della regione che devono provvedere ad inquadrare i lavoratori, trasferiti a tempo indeterminato alla regione; per gli altri contratti di lavoro, la regione subentra direttamente.

Nel frattempo, il personale continua a svolgere le proprie mansioni, presso la sede dell’ente di provenienza, fino alla definizione dei rapporti, tra tale ente e la regione, circa il trasferimento dei beni e delle risorse. Fino alla data di subentro, gli oneri di gestione restano a carico dell’ente di provenienza.

Parte del personale può, anche, essere trasferito presso gli uffici regionali di Firenze, se necessario per svolgere compiti di gestione, controllo e programmazione, riguardanti tutto il territorio regionale, in seguito a disposizioni organizzative della regione.

Per assicurare il buon funzionamento di tutti gli uffici territoriali può essere prevista l’assegnazione di personale presso diversi uffici, nel rispetto della contrattazione decentrata dell’ente in questione o, comunque, a fronte di una disponibilità al cambio di sede, per motivi personali o per esigenze di servizio del lavoratore.

In ogni caso, il personale che viene trasferito mantiene la posizione giuridica ed economica, nonché l’anzianità di servizio maturata.

Per i trasferimenti del personale devono essere seguite le disposizioni di legge e contrattuali, che definiscono le forme di consultazione ed informazione delle organizzazioni sindacali.

140 Gli effetti del trasferimento del personale e delle funzioni decorrono dal trentesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore della legge.

Dalla data di trasferimento le entrate extra tributarie ed i proventi derivanti dallo svolgimento della funzione stessa spettano alla regione, fatta eccezione per le entrate relative ai beni patrimoniali. Le somme incamerate dall’ente cedente, dopo la data del trasferimento della funzione sono di pertinenza della regione e ad essa vanno riversate entro trenta giorni. Spetta, però, alle province la riscossione sui residui attivi, iscritti nei propri bilanci.

I vari trattamenti percepiti dal personale: compensi di produttività, retribuzione di posizione e di risultato, indennità accessorie, restano tutti determinati, negli importi, dai precedenti rapporti e non possono risultare incrementati fino all’applicazione del contratto collettivo decentrato integrativo, sottoscritto dopo il primo contratto nazionale di lavoro, stipulato in seguito all’ entrata in vigore della legge n. 22.

I commi 6 e 7 dell’articolo 9 fanno cenno ad appositi fondi, destinati al personale provinciale trasferito, costituiti nell’ambito dei fondi generali del personale e della dirigenza della regione Toscana.

Il successivo articolo, il 10, stabilisce le modalità da seguire per il trasferimento dei rapporti attivi e passivi e delle risorse strumentali. Esclusi, restano i residui attivi e passivi, generati prima della data di trasferimento della funzione, ma, anche, crediti e debiti per prestazioni oggetto di obbligazioni scadute prima del trasferimento. Non si verifica successione neanche nei rapporti passivi derivanti da fatto illecito, anche se consistenti in comportamenti di natura omissiva, compiuti nell’esercizio delle funzioni trasferite.

Non prendono parte alla successione neanche i procedimenti già avviati al momento del passaggio delle funzioni, questi vengono portati a termine dalla provincia o dalla città metropolitana interessata, curando anche eventuali contenziosi ed eseguendo le relative sentenze.

141 Per la realizzazione di opere ed interventi, per cui alla data di trasferimento si era già avviato il procedimento per individuare il soggetto affidatario, non si realizza la successione; le province o la città metropolitana rimangono titolari dei relativi rapporti, curandone tutte le possibili evoluzioni. Ciò si verifica anche se si tratta di progetti o attività relativi a funzioni diverse da quelle fondamentali, per cui sono stati concessi finanziamenti in seguito a partecipazione a bandi pubblici, dove gli enti trattati sono stati individuati come soggetti attuatori dallo Stato o dalla regione, in special modo se si tratta di progetti comunitari.

Tutte le attività sopra esposte richiedono risorse, che se sono state messe a disposizione dalla regione, dallo Stato o dall’Unione europea rimangono nella disponibilità dell’ente attuatore. Personale a titolo gratuito può essere fornito dalla regione o dagli enti territoriali.

Si distinguono attività istruttorie o di supporto che, restano imputate agli enti locali per favorire l’adozione di provvedimenti finali e attività o provvedimenti che, devono essere posti in essere dal personale trasferito o dall’ufficio territoriale, questi ultimi vengono svolti seguendo la disciplina locale vigente e sono direttamente imputati all’ente locale, così come gli oneri da sostenere.

Per alcune opere, considerate di interesse strategico dalla legge regionale n. 35/2011, è prevista la successione della regione nella realizzazione e nei connessi rapporti attivi o passivi che siano, a decorrere dalla data di trasferimento della funzione.

Il responsabile unico del procedimento, se trasferito alla regione, esercita le sue funzioni a meno di successive variazioni.

La ricognizione sullo stato di avanzamento delle opere viene effettuata dalla regione, congiuntamente con le province e la città metropolitana.

Alcune opere possono essere individuate come di interesse strategico, con deliberazione della giunta regionale, comunicata al

142 consiglio regionale, in tal caso il trasferimento alla competenza regionale opera dall’approvazione della delibera. La regione succede nella titolarità della realizzazione dell’opera ed in tutti i rapporti attivi e passivi.

Per quelle opere per le quali le province o la città metropolitana sono state individuate come soggetti attuatori o enti avvalsi, ma che ricadono nelle funzione trasferite alla regione, la mutazione dell’ente attuatore o dell’ente avvalso è possibile seguendo la stessa disciplina nazionale che le regola.

Spettano alla regione anche quelle risorse che, incassate dalle province o dalla città metropolitana e non ancora spese, rientrano nelle funzioni trasferite alla regione.

Le società o gli enti partecipati sono i soggetti che svolgono attività inerenti la funzione trasferita ed in cui, la provincia o la città metropolitana, detengano la maggioranza assoluta delle quote, non sono soggetti a subentro le società e gli altri enti partecipati che si trovano in fase di scioglimento o di liquidazione o per i quali ci siano i presupposti per lo scioglimento o per la messa in liquidazione.

Una volta perfezionato il trasferimento della funzione, questo, funge da titolo per la revoca dei finanziamenti concessi, dalla regione, agli enti che in precedenza esercitavano la funzione.

Al trasferimento delle funzioni segue la successione nei diritti e nelle relative controversie, se ve ne sono.

È previsto dall’articolo 11, comma 2, che, per migliorare la collaborazione tra la regione e gli enti locali, nel periodo del trasferimento delle funzioni, tra questi enti si possano stipulare convenzioni, soprattutto per determinate funzioni, che richiedono un adeguamento tempestivo alla programmazione comunitaria. In questi casi ogni ente si impegna a sostenere le spese per il personale che risulta alle proprie dipendenze, perseguendo il fine della continuità amministrativa.

143 Vengono predisposte ipotesi di esercizio associato di funzioni, attinenti la programmazione attuativa e la gestione del programma operativo regionale (POR) del fondo sociale europeo (FSE) 2014- 2020, da parte della giunta regionale, che li sottopone agli enti locali entro quindici giorni dall’entrata in vigore della legge n. 22.

Tramite convenzione, da stipulare entro trenta giorni dall’entrata in vigore della legge, si identifica il personale di cui la regione si avvale, per lo svolgimento di attività tecniche ed istruttorie, come la VIA, che portano all’adozione di provvedimenti di competenza regionale.

L’altro grande gruppo di funzioni trasferite è rappresentato da quei compiti che passano ai comuni, come specificato dall’art. 13, capo III, della legge regionale n. 22/2015.

Questo tipo di trasferimento delle funzioni avviene con deliberazione del consiglio provinciale, sentita l’assemblea dei sindaci; in questo modo, entro trenta giorni dall’entrata in vigore della legge n. 22, si stabiliscono le attività che la provincia ed i comuni devono compiere per il passaggio del personale, dei beni e dei rapporti.

Vengono stipulati degli accordi tra provincia e comuni, dopo aver consultato le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative.