transnazionale” nell’Azione comune 98/733/GAI e il suo
superamento con la Decisione Quadro 2008/841/GAI
“relativa alla lotta contro la criminalità organizzata”.
Gli attuali processi di globalizzazione – come già anticipato precedentemente62 – hanno comportato il graduale depotenziamento delle frontiere e il sempre più libero e incontrollato trasferirsi delle persone e dei beni; inoltre, hanno avuto una notevole ricaduta sullo sviluppo e sulle interconnessioni fra le economie e i soggetti criminali dei vari paesi, accentuando il carattere sistemico delle relazioni tra le società e gli Stati63. Di fronte a tali fenomeni, nel contesto europeo si è provveduto ad adottare alcuni strumenti normativi che avessero lo scopo di attuare un’azione di contrasto più efficace contro le principali condotte criminose, attraverso l’elaborazione di definizioni comuni delle più gravi figure delittuose. In questo contesto si
61 PONTI C., “Il diritto internazionale e la criminalità organizzata”, in Osservatorio sulla criminalità organizzata (CROSS), Vol.1, n.1, 2015, cit., pag. 30.
62 v. supra: cap. I, par. III.
63 BARTONE N., “Mandato di arresto europeo e tipicità nazionale del
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collocava l’Azione comune 98/733/GAI “relativa alla punibilità della partecipazione a un’organizzazione criminale negli Stati membri dell’Unione europea” 64. All’interno dell’Azione comune – e precisamente nei considerando numeri 3 e 4 – si afferma, rispettivamente, che «il Consiglio ritiene che la gravità e lo sviluppo di alcune forme di criminalità organizzata richiedano un rafforzamento della cooperazione tra gli Stati membri dell’Unione europea, in particolare per quanto riguarda i reati seguenti: traffico di stupefacenti, tratta di esseri umani, terrorismo, traffico di opere d’arte, riciclaggio di denaro, criminalità economica grave, estorsione nonché altri atti di violenza contro la vita, l’integrità fisica o la libertà di una persona o che comportino un pericolo collettivo per le persone»; e poi che «per rispondere alle varie minacce alle quali gli Stati membri devono far fronte, è necessario un approccio comune nei confronti della partecipazione alle attività delle organizzazioni criminali». A tal fine, nell’articolo 1 della medesima Azione comune l’organizzazione criminale viene definita come «l’associazione strutturata di più di due persone, stabilita da tempo, che agisce in modo concertato allo scopo di commettere reati punibili con una pena privativa della libertà o con una misura di sicurezza privativa della libertà non inferiore a quattro anni o con una pena più grave, reati che costituiscono un fine in sé ovvero un mezzo
64 L’Azione comune 733/98/GAI “relativa alla punibilità della
partecipazione a un’organizzazione criminale negli Stati membri dell’Unione europea” è stata adottata dal Consiglio dell’Unione europea il 21 dicembre
1998, ed era tesa al rafforzamento – nel rispetto dei diritti fondamentali riconosciuti e tutelati dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo – della cooperazione tra gli Stati membri nella lotta alle gravi forme delinquenziali a carattere associativo, allo scopo di evitare che i partecipanti alle attività delle organizzazioni criminali potessero sottrarsi alle indagini e alle azioni giudiziarie.
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per ottenere profitti materiali e, se del caso, per influenzare indebitamente l’operato delle pubbliche autorità»65.
Ancora, secondo il dettato dell’articolo 2 dell’Azione comune, a ciascuno Stato membro è posto l’obbligo di prevedere sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive a carico non solo di chi – intenzionalmente ed essendo a conoscenza dello scopo e dell’attività criminale generale dell’organizzazione, o dell’intenzione della organizzazione di commettere reati – partecipi attivamente alle attività del gruppo delinquenziale; ma anche a carico di chi si accordi con una o più persone per porre in essere attività che, se realizzate, comporterebbero la commissione dei reati fine dell’associazione, anche se la persona non partecipi all’esecuzione materiale.
La già ricordata definizione di partecipazione a un’organizzazione criminale, contenuta all’interno dell’Azione comune, prescinde da vincoli strutturali rigidi o dalla gerarchia interna dell’organizzazione criminale ma, al contempo, ha il pregio di sottolineare la pericolosità dell’organizzazione sia in quanto diretta a commettere delitti, sia in quanto, avvalendosi del ricorso alla violenza, minaccia, intimidazione o corruzione, costituisce un mezzo illegale per raggiungere finalità in sé lecite66.
L’azione comune 98/733/GAI “relativa alla punibilità della partecipazione ad un’organizzazione criminale negli Stai membri dell’Unione europea”, è stata sostituita dalla Decisione Quadro
65 Articolo 1 dell’Azione comune 98/733/GAI, del 21 dicembre 1998
“relativa alla punibilità della partecipazione ad un’organizzazione criminale negli Stati membri dell’Unione europea”.
66 NUNZI A., “La Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità
organizzata transnazionale”, in BASSIOUNI M. C. (a cura di), “La cooperazione internazionale per la prevenzione e la repressione della criminalità organizzata e del terrorismo”, Giuffrè Editore, Milano, 2005, cit.,
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2008/841/GAI “relativa alla lotta contro la criminalità organizzata”67.
Per quel che concerne i contenuti, tale Decisione Quadro richiama molto da vicino la Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale del 2000, di cui l’Unione è divenuta parte con la decisione 2004/579/CE del Consiglio68. All’interno della Decisione Quadro oggetto di analisi – nel considerando numero 1 – viene specificato che «l’obiettivo imposto dal programma dell’Aia è quello di migliorare le capacità comuni dell’Unione e dei suoi Stati membri al fine, segnatamente, di lottare contro la criminalità organizzata transnazionale […]. La pericolosità e la proliferazione delle organizzazioni criminali richiedono una risposta efficace che corrisponda alle aspettative dei cittadini e alle esigenze degli Stati membri e che avvenga mediante il potenziamento della cooperazione tra gli Stati membri dell’Unione europea […]».
Nel dettato dell’articolo 1, paragrafo1, della Decisione Quadro in esame viene definito il concetto di “organizzazione criminale”, intendendosi per tale «un’associazione strutturata di più di due persone, stabilita da tempo, che agisce in modo concertato allo scopo di commettere reati punibili con una pena privativa della libertà o con una misura di sicurezza privativa della libertà non
67 La Decisione Quadro 2008/841/GAI “relativa alla lotta contro la
criminalità organizzata” è stata adottata dal Consiglio il 24 ottobre 2008. La
sua base normativa è individuata negli articoli 29; 31 paragrafo 1 lettera e); 34 paragrafo 2 lettera b) del Trattato che istituisce l’Unione europea (ora articoli 67 e 83 TFUE), oltre che nelle previsioni del Programma dell’Aja. L’obiettivo di questa Decisione Quadro è il ravvicinamento del diritto penale sostanziale, in funzione del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie.
68 APRILE E., SPIEZIA F., “Cooperazione giudiziaria penale nell’Unione
europea prima e dopo il Trattato di Lisbona”, IPSOA, Milano, 2009, cit., pag.
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inferiore a quattro anni o con una pena più grave per ricavarne, direttamente o indirettamente, un vantaggio finanziario o un altro vantaggio materiale». La Decisione Quadro abbraccia, inoltre, un insieme molto ampio di condotte punibili; infatti – in materia di obblighi di incriminazione per gli Stati membri – nell’articolo 2 si stabilisce che «dovranno essere considerate penalmente rilevanti le seguenti attività connesse ad un’organizzazione criminale: a) il comportamento di una persona che, intenzionalmente, ed essendo a conoscenza dello scopo e dell’attività generale dell’organizzazione criminale o dell’intenzione di quest’ultima di commettere i reati in questione, partecipi attivamente alle attività criminali dell’organizzazione, ivi compresi la fornitura di informazioni o mezzi materiali, il reclutamento di nuovi membri nonché qualsiasi forma di finanziamento delle sue attività, essendo inoltre consapevole che la sua partecipazione contribuirà alla realizzazione delle attività criminali di tale organizzazione; b) il comportamento di una persona consistente in un’intesa con una o più altre persone per porre in essere un’attività che, se attuata, comporterebbe la commissione di reati di cui all’articolo 1, anche se la persona in questione non partecipa all’esecuzione materiale dell’attività»69.
Dalla relazione presentata da parte della Commissione europea al Parlamento europeo e al Consiglio il 7 luglio 2016, sull’attuazione della Decisione Quadro 2008/841/GAI del 24 ottobre 2008, risulta che vi sono ancora molte differenze tra le legislazioni degli Stati membri nella lotta alla criminalità
69 Articolo 2 della Decisione Quadro 2008/841/GAI, del 24 ottobre 2008, “relativa alla lotta contro la criminalità organizzata”.
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organizzata, a causa delle differenti tradizioni giuridiche70. La Commissione europea, nella conclusione della sua relazione, ha dato un parere piuttosto negativo sull’impatto della Decisione Quadro nell’ambito delle legislazioni nazionali71. Essa sostiene che tale strumento “non garantisce il livello minimo necessario di ravvicinamento per quanto concerne la gestione o la partecipazione di un’organizzazione criminale in base a una nozione unica di organizzazione criminale”72.
5. Il principio del mutuo riconoscimento delle decisioni