5. La Decisione Quadro 2003/577/GAI “relativa alla
5.1 Il recepimento da parte del legislatore italiano della Decisione Quadro 2003/577/GAI in materia d
sequestro.
Con la Legge 25 febbraio 2008, n.34 (Legge comunitaria per l’anno 2007), e precisamente all’interno dell’articolo 28, è stata conferita al Governo la delega ad adottare, tra le varie discipline, anche quella riguardante la Decisione Quadro 2003/577/GAI del Consiglio, in materia di sequestro. Pertanto, a seguito di un notevole ritardo di oltre 10 anni dall’emanazione della Decisione Quadro, attraverso il D.lgs. 15 febbraio 2016, n.35, il Governo italiano ha adottato le disposizioni per darle attuazione.
151 MANGIARACINA A., “L’esecuzione nell’U.E. dei provvedimenti di
blocco dei beni e di sequestro”, in MONTAGNA M., “Sequestro e confisca”,
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Il notevole ritardo con cui il legislatore nazionale ha recepito nell’ordinamento interno la Decisione Quadro 2003/577/GAI ha comportato che la relativa disciplina normativa risultasse oramai ampiamente superata alla luce della più recente legislazione comunitaria che ha notevolmente innovato la materia152, soprattutto ove si consideri che dal 22 maggio 2017, data di entrata in vigore della Direttiva relativa all’ordine europeo di indagine penale (OEI)153, le disposizioni in essa contenute, per quanto riguarda il sequestro probatorio, sono destinate ad essere sostituite da questo nuovo meccanismo di acquisizione probatoria onnicomprensivo. Nella sostanza la Decisione Quadro del 2003 ha mantenuto la sua validità, nei rapporti con i Paesi membri che l’hanno implementata, relativamente alle ipotesi di sequestro a fini di confisca154. Il testo adottato dall’esecutivo italiano recepisce le disposizioni dell’Unione nel senso di estendere il principio del reciproco riconoscimento alle ordinanze preprocessuali di blocco dei beni o di sequestro probatorio. Scopo principale del decreto legislativo è, infatti, stabilire le norme secondo le quali si riconosce e si esegue nel territorio nazionale un provvedimento di blocco dei beni o di sequestro probatorio emesso in sede penale da un’autorità giudiziaria di un altro Stato membro155.
Ad ogni modo, passando a esaminare i contenuti del D.lgs. n.35/2016, il testo si compone di 13 articoli suddivisi in due Titoli:
152 FURCINITI G., FRUSTAGLI D., “Il sequestro e la confisca dei
patrimoni illeciti nell’Unione europea”, cit., pag. 115.
153 Direttiva 2014/41/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014 “relativa all'ordine europeo di indagine penale”.
154 MANGIARACINA A., “L’esecuzione nell’U.E. dei provvedimenti di
blocco dei beni e di sequestro”, in MONTAGNA M., “Sequestro e confisca”,
cit., pag. 558.
155 PESCE C., “Il recepimento italiano degli atti UE in materia di sequestro
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“Disposizioni generali”, che concerne gli articoli 1 e 2; e “Norme di recepimento interno”, che abbraccia gli articoli dal 3 al 13. In particolare, gli articoli da 3 a 10 – che compongono il Capo I del Titolo II – riguardano la “procedura di assistenza giudiziaria passiva”, e cioè le norme di recepimento interno della richiesta di riconoscimento ed esecuzione proveniente dall’autorità giudiziaria di altro Stato membro; per contro, gli articoli 11 e 12 – che compongono il Capo II del Titolo II – disciplinano la “procedura di assistenza giudiziaria attiva”, in cui è l’autorità giudiziaria italiana a formulare la richiesta di assistenza.
Il Decreto legislativo riproduce in maniera impersonale le indicazioni contenute nella Decisione Quadro 2003/5775/GAI ed esercita tutte le facoltà concesse agli Stati in fase di recepimento. I primi due articoli fissano, rispettivamente, le finalità del Decreto legislativo medesimo e le definizioni rilevanti; così, l’articolo di apertura chiarisce che il provvedimento attua nell’ordinamento interno la Decisione Quadro in parola, nei limiti in cui sia compatibile con i principi dell’ordinamento costituzionale in tema di diritti fondamentali156. Dal canto suo, l’articolo 2 illustra le definizioni ricorrenti della Decisione Quadro, e precisamente quelle di “Stato di emissione”, “Stato di esecuzione”, “provvedimento di blocco o di sequestro”, “bene”, “prova”, conformemente alle previsioni dell’articolo 2 della Decisione Quadro. È da evidenziare, tuttavia, che rispetto al testo
156 Articolo 1 del D.lgs. n.35/2016: «Il presente decreto attua
nell’ordinamento la Decisione Quadro 2003/577/GAI del Consiglio, del 22 luglio 2003, relativa all’esecuzione dell’Unione europea dei provvedimenti di blocco dei beni o di sequestro emessi a fini probatori o a fini di confisca, nei limiti in cui tali disposizioni non sono incompatibili con i principi dell’ordinamento costituzionale in tema di diritti fondamentali nonché in tema di diritti di libertà e di giusto processo».
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della normativa europea, la definizione nazionale di “provvedimento di blocco o di sequestro”157 è più specifica in
ragione del richiamo ai «beni previsti come corpo del reato o cose pertinenti al reato che potrebbero essere oggetto di confisca nei casi e nei limiti previsti dall’articolo 240 del codice penale». Da tale disposizione è stata tratta una limitazione nel recepimento della Decisione Quadro alla sola “confisca diretta” la cui applicazione è vincolata alla prova del c.d. nesso di pertinenzialità del bene rispetto al reato, cioè della dimostrazione di una correlazione diretta del profitto con il reato e una stretta affinità con l’oggetto di questo. Questa limitazione, tuttavia, ha trovato subito una smentita nella successiva definizione di “bene” – contenuta nella lettera d) dello stesso articolo 2 – dove si stabilisce che esso è da riferire a «ogni bene materiale o immateriale, mobile o immobile, nonché ogni atto giuridico o documento attestante un titolo o un diritto su tale bene, che secondo la competente autorità giudiziaria dello Stato di emissione costituisca il prodotto di uno dei reati di cui all’articolo 3, ovvero rappresenti l’equivalente del valore di tale prodotto, ovvero sia stato lo strumento o l’oggetto di uno dei presenti reati». Pertanto, conformemente alle prescrizioni della Decisione Quadro, anche per il legislatore italiano il bene deve essere “qualificato”, nel senso che l’autorità competente dello Stato di emissione può richiedere il sequestro preventivo transfrontaliero
157 Articolo 2, comma 1, lett. c) del D.lgs. n.35/2016: «Provvedimento di
blocco o di sequestro: qualsiasi provvedimento adottato dalla competente autorità giudiziaria dello Stato di emissione al fine di impedire provvisoriamente ogni operazione volta a distruggere, trasformare, spostare, trasferire o alienare beni previsti come corpo di reato o cose pertinenti al reato, che potrebbero essere oggetto di confisca nei casi e nei limiti previsti dall’articolo 240 del codice penale».
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soltanto riguardo a quei beni che siano il prodotto di uno dei reati indicati all’articolo 3, oppure che rappresentino l’equivalente in tutto o in parte al valore del prodotto, oppure, ancora, che costituiscano lo strumento o l’oggetto di tali reati158.
In base a tali definizioni, dunque, rientra nell’ambito applicativo del mutuo riconoscimento il sequestro preventivo prodromico al modello classico della confisca-misura di sicurezza prevista dall’articolo 240 del codice penale. Tuttavia, sebbene la norma richiami espressamente soltanto la figura generale di confisca diretta, sono da ritenere ricomprese anche le ipotesi di sequestro preventivo finalizzato alla confisca obbligatoria prevista dall’articolo 416-bis, comma sette, del codice penale.
Peraltro, poiché la definizione di bene di cui all’articolo 2, lettera d) del Decreto legislativo abbraccia anche il prodotto che rappresenti l’equivalente, in tutto o in parte al valore di tale prodotto, è possibile richiedere il riconoscimento e l’esecuzione anche dei provvedimenti di sequestro adottati nella forma “per equivalente”.
La parte centrale della disciplina è contenuta del Titolo II, il quale è suddiviso in due Capi: il primo delinea la procedura “passiva”, mentre il secondo quella “attiva”159. A venire in rilievo
è, innanzitutto, l’articolo 3, il quale elenca i casi di riconoscimento ed esecuzione dei provvedimenti di blocco o sequestro adottati in un procedimento penale in corso all’estero, in conformità all’art. 3 della Decisione Quadro. Al primo comma, il legislatore delegato inserisce un elenco tassativo di reati in relazione ai quali non si
158 FURCINITI G., FRUSTAGLI D., “Il sequestro e la confisca dei
patrimoni illeciti nell’Unione europea”, cit., pag. 118.
159 PESCE C., “Il recepimento italiano degli atti UE in materia di sequestro
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applica il principio della doppia incriminabilità; si tratta di un elenco di trentadue fattispecie penali, pressoché integralmente corrispondenti a quelle contenute all’interno dell’articolo 3, paragrafo 1, della Decisione Quadro, sempre che si tratti di reati puniti con una pena privativa della libertà non inferiore nel massimo a tre anni. Le uniche differenze sostanziali riguardano tanto il reato di “incendio” (lettera hh), dato che la norma di recepimento vi include la fattispecie dolosa e colposa, mentre la Decisione Quadro contempla il solo incendio “volontario”; quanto la fattispecie di “favoreggiamento dell’ingresso e del soggiorno illegale” enunciata nella Decisione Quadro, che è declinata dall’atto di attuazione con specifico riferimento ai «cittadini non appartenenti a Stati membri dell’Unione europea». In ogni caso, il requisito della “doppia incriminazione” non scompare del tutto ma è destinato ad essere utilizzato – come motivo di rifiuto di riconoscimento ed esecuzione del provvedimento – nelle ipotesi in cui il provvedimento stesso non abbia ad oggetto una delle fattispecie incriminatrici espressamente individuate nella lista di cui all’articolo 1, comma 1. Per tali reati, comunque, lo Stato di esecuzione può subordinare il riconoscimento e l’esecuzione del provvedimento di blocco o di sequestro alla condizione che «i fatti per i quali è stato emesso costituiscano reato ai sensi della legge di tale Stato indipendentemente dagli elementi costitutivi o dalla qualifica dello stesso ai sensi della legge dello Stato di emissione». Dunque, secondo il comma 3 dell’articolo 3 del D.lgs. in analisi, se il provvedimento di blocco o di sequestro è stato emesso a fini di confisca, e ha ad oggetto una fattispecie di reato non contemplata nel comma 1, «il riconoscimento e l’esecuzione hanno luogo se
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per il reato previsto dalla legge italiana è consentito il sequestro di cui all’articolo 321, comma 2, del codice di procedura penale». Il procedimento finalizzato al riconoscimento diretto del provvedimento di blocco o di sequestro da parte dell’autorità giudiziaria italiana è analiticamente definito dagli artt. 4 e ss. Così, il procuratore della Repubblica presso il tribunale nel cui territorio si trova il bene o la prova è l’autorità che riceve il provvedimento dall’autorità dello Stato di emissione. Alla richiesta deve essere allegato un certificato – redatto secondo un formulario standard – il quale deve attestare l’esattezza delle informazioni inerenti al provvedimento; nonché deve essere presente anche la richiesta di trasferimento della prova nello Stato di emissione, oppure la richiesta di confisca del bene. Inoltre, può essere presente anche la richiesta di trattenimento del bene in Italia fino alla formulazione della richiesta di trasferimento o di confisca.
L’articolo 5 disciplina la fase di esecuzione della richiesta in conformità ai principi stabiliti dal diritto processuale interno. In particolare, si prevede che l’organo competente all’esecuzione del provvedimento estero di blocco o di sequestro è il pubblico ministero, il quale provvede con decreto, se il blocco o il sequestro è emesso a fini probatori; viceversa, è il giudice per le indagini preliminari, il quale provvede con ordinanza – previa trasmissione del provvedimento estero da parte del pubblico ministero – in caso il sequestro sia finalizzato alla confisca.
L’articolo 6 è tra i più rilevanti del testo normativo. Esso prevede che l’autorità giudiziaria italiana debba provvedere senza ritardo al riconoscimento, con un proprio provvedimento, del blocco o sequestro, disponendo che sia data immediata esecuzione alla richiesta. Nel caso di esecuzione dei provvedimenti di blocco
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o di sequestro emessi per ragioni probatorie, è previsto l’obbligo di osservare le formalità e le procedure eventualmente richieste dall’autorità giudiziaria dello Stato di emissione, nel rispetto dei principi giuridici fondamentali dello Stato di esecuzione; se invece il provvedimento è finalizzato alla confisca, si osservano le disposizioni procedimentali relative al sequestro preventivo. Uno dei punti nodali degli strumenti normativi fondati sulla logica del reciproco riconoscimento è costituito dalla lista dei motivi di non riconoscimento o di non esecuzione: la “mutua fiducia”, infatti, richiederebbe un pressoché automatico riconoscimento del provvedimento straniero160. A tal riguardo, l’articolo 6, comma 4, del Decreto legislativo161, ha attuato le previsioni dell’articolo 7 della Decisione Quadro 2003/577/GAI, e ha disciplinato cinque casi di possibile rigetto della richiesta di riconoscimento o di esecuzione del provvedimento. Secondo quanto previsto dal comma 6 dell’articolo 6: «la decisione di
160 MANGIARACINA A., “L’esecuzione nell’U.E. dei provvedimenti di
blocco dei beni e di sequestro”, in MONTAGNA M., “Sequestro e confisca”,
cit., pag. 563.
161 Articolo 6, comma 4, del D.lgs. n.35/2016: «La richiesta di
riconoscimento o esecuzione del provvedimento di blocco o di sequestro può essere rigettata con decreto motivato: a) se il certificato di cui all’articolo 12, comma 3, non è stato prodotto unitamente alla richiesta; b) se il predetto certificato risulta incompleto, ovvero se le informazioni ivi contenute risultano manifestamente non corrispondenti al provvedimento di blocco o di sequestro oggetto della richiesta; c) se la persona nei cui confronti deve essere eseguita una decisioni di confisca gode di immunità riconosciute dallo Stato italiano che limitano l’esercizio o il proseguimento dell’azione penale; d) se dalle informazioni contenute nel certificato risulta evidente la violazione del divieto di un secondo giudizio, ai sensi dell’articolo 649 del codice di procedura penale; e) se non ricorrono i presupposti indicati nell’articolo 3. Tuttavia, se il provvedimento di blocco o di sequestro è stato emesso in relazione a violazioni tributarie, doganali o valutarie, l’esecuzione non può essere rifiutata per il fatto che la legge italiana non impone lo stesso tipo di tasse o di imposte […]».
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rigetto, adottata con decreto motivato, va immediatamente comunicata all’autorità giudiziaria dello Stato di emissione». Infine, se le irregolarità concernono il certificato – ex articolo 6, comma 5 – «l’autorità giudiziaria può imporre all’autorità dello Stato di emissione un termine per la produzione del certificato completo o corretto, ovvero di un documento ad esso equipollente».
Accanto ai motivi di rifiuto, la normativa nazionale – all’interno dell’articolo 7, comma 1, del D.lgs.162 – enuclea i motivi, anch’essi facoltativi, di rinvio del riconoscimento o dell’esecuzione, conformemente al contenuto dell’articolo 8 della Decisione Quadro. Tale rinvio può avvenire in tre circostanze e, nel dettaglio, a) se l’esecuzione può danneggiare un’indagine penale in corso; b) se il bene è stato già sottoposto a blocco o sequestro nell’ambito dell’indagine medesima; c) se il bene sequestrato a fini della confisca sia già stato oggetto di analogo provvedimento in altri procedimenti penali. Secondo quanto previsto, inoltre, dal comma 2 del medesimo articolo, «la decisione di rinvio dell’esecuzione è immediatamente comunicata all’autorità giudiziaria dello Stato di emissione». Infine, una volta venute meno le già ricordate cause di rinvio, l’autorità giudiziaria
162 Articolo 7, comma 1, del D.lgs. n.35/2016: «Il procuratore della
Repubblica può disporre il rinvio dell’esecuzione del provvedimento di blocco o di sequestro: a) se dall’esecuzione può derivare pregiudizio per le indagini nell’ambito di un procedimento penale già in corso, per un periodo non superiore a sei mesi; b) se i beni o la prova risultano già sottoposti a blocco o a sequestro nell’ambito di altro procedimento penale, fino alla revoca di tale provvedimento; c) se il bene oggetto di un provvedimento di blocco o di sequestro a fini di confisca è stato già oggetto di analogo provvedimento nell’ambito di altri procedimenti, fino alla sospensione dell’efficacia di tale provvedimento».
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italiana deve eseguire senza ritardo il provvedimento dandone notizia all’autorità giudiziaria di emissione.
Il legislatore italiano ha individuato, altresì, nell’articolo 8 della disposizione, la durata del vincolo sul bene o sulla prova, derivante dal riconoscimento ed esecuzione del provvedimento di blocco o di sequestro, che permane fino alla decisione definitiva sulla richiesta di trasferimento del bene all’estero o sulla richiesta di confisca.
Infine, il Capo II del Titolo II del Decreto legislativo racchiude in due disposizioni – articoli 11 e 12 – la procedura di assistenza giudiziaria attiva, in cui, cioè, è l’autorità giudiziaria italiana a formulare la richiesta di assistenza per l’esecuzione in un altro Paese membro di un proprio provvedimento penale.
L’articolo 11, innanzitutto, prevede la possibilità che l’autorità giudiziaria italiana trasmetta e chieda l’immediato riconoscimento ed esecuzione del sequestro probatorio o preventivo disposto durante un procedimento penale direttamente all’autorità giudiziaria dello Stato membro, sul cui territorio si trovi l’oggetto del procedimento. In conclusione, l’articolo 12 prevede che l’assistenza dell’autorità giudiziaria del Paese membro di esecuzione avvenga in stretta analogia con la procedura di assistenza giudiziaria passiva; pertanto, anche in questo caso, la richiesta di riconoscimento ed esecuzione prende avvio con la trasmissione diretta del provvedimento e del certificato da parte dell’autorità giudiziaria di emissione. Anche in tale ipotesi la richiesta deve essere corredata da una domanda di trasferimento della prova nello Stato di emissione, oppure da una domanda di confisca; in alternativa, è possibile dare indicazioni nel certificato per il mantenimento del bene nel territorio dello Stato di
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esecuzione fino alla formulazione delle richieste di trasferimento o di confisca.
Come anticipato, a decorrere dal 22 maggio 2007, le disposizioni della Decisione Quadro 2003/577/GAI sono state sostituite dalle disposizioni contenute nella Direttiva 2014/41/UE “relativa all’ordine europeo di indagine penale” (OEI) per quanto riguarda il sequestro probatorio; per contro, l’OEI non copre il sequestro a fini di confisca che rimane pertanto disciplinato dalla Decisione Quadro 2003/577/GAI.