2. Le Obbligazioni Bancarie e il loro impatto sulla solidità bancaria
2.3 L'evoluzione di Basilea e la vigilanza bancaria
Una singola banca può fallire diventando insolvente, senza dovere mettere
a repentaglio la stabilità del sistema nel suo complesso: potremmo anzi dire che
questa ipotesi è, per certi versi, salutare poiché il rischio di fallimento dovrebbe
46Per maggiori dettagli si consulti AA. VV., "Rapporto sulla Stabilità Finanziaria", Banca d'Italia,
essere visto come uno stimolo a mantenere una forte attenzione ai rischi e a
seguire una attenta disciplina.
Ma cosa succede se, a causa di una sfiducia collettiva verso il sistema,
vengono a cadere anche le banche economicamente sane? In quel caso si hanno
ricadute pesanti sulla stabilità finanziaria, sugli equilibri del bilancio pubblico e
sul benessere dei cittadini.
Per evitare quanto sopra esiste, come estrema "cintura di salvataggio", il
credito di ultima istanza della banca centrale e l'assicurazione sui depositi, ma
questa misura di sicurezza può generare, a sua volta, dei problemi: può fare
sorgere un azzardo morale che spinge le banche ad assumersi rischi crescenti
(tramite l'aumento del leverage e minando la solidità finanziaria della banca
medesima), nella convinzione che, nella peggiore delle ipotesi, vi sarà un
salvataggio da parte dello Stato.
Per eliminare l'azzardo morale (o, più realisticamente, ridurlo) le soluzioni
sono rappresentate dalla regolamentazione e dalla vigilanza bancaria che si
presentano come due aspetti complementari, ma ben distinti: «la
regolamentazione è l’insieme delle regole e dei principi normativi definiti dal legislatore, che governano l’operato delle istituzioni finanziarie. La vigilanza è
invece l’insieme dei provvedimenti amministrativi, dei processi di controllo e degli strumenti di intervento mediante i quali l’autorità preposta applica alle
imprese vigilate le regole e i principi stabiliti dalla regolamentazione, verifica che
le banche devianti, quando necessario anche con la liquidazione»47.
L'ultimo aspetto, ovvero quello della vigilanza, è il pilastro centrale su cui
si fonda tutta l'impalcatura di Basilea, perché spetta proprio alla vigilanza fare in
modo che le regole si adattino ai contesti nazionali e all'evoluzione della finanza.
Da quanto detto emerge che il compito della vigilanza non è quello di azzerare il
rischio del fallimento degli istituti di credito (rischio che, per quanto si provi a
ridurre, non si potrà mai eliminare completamente), ma rendere le banche
"responsabili" nel senso di sapere coprire i rischi che si assumono rispettando le
regole legate alla gestione e copertura dei rischi medesimi.
Questo tipo di approccio è definito dalla prof.ssa Montanaro come "micro-
prudenziale"48, in quanto non presenta una visione dell'intero sistema (in questo
caso si parlerebbe di approccio macro-prudenziale).
Questa visione micro-prudenziale ha dei forti limiti: regole e politiche
ottimali per una banca possono risultare inadeguati quando sono applicati a tutte
le banche dell'intero sistema (anche alla luce delle procedure di assicurazione dei
rischi fra istituzioni e fra istituzioni e mercati). Un altro limite è posto dall'ipotesi
che la banca sia in grado di misurare (e verificare) i rischi assunti, ma cosa
succede se la banca non è in grado di valutare o se applica una valutazione
difforme dalle altre istituzioni?
In tal senso interviene sempre la vigilanza che "produce" circolari che
possono essere considerate al pari dei manuali di risk-management , con annesse
47 Cfr. Montanaro E., "Limiti della vigilanza prudenziale", pubblicato sul
link:www.academia.edu/14466158/Limiti_della_vigilanza_prudenziale e consultato il 15/07/2016.
formule matematiche e prescrizioni metodologiche49.
Tutto ciò ci porta ad un altro limite del sistema regolato da Basilea II: la
convinzione che il sistema finanziario fosse un sistema "autoregolatore", nel senso
che fosse in grado di regolarsi da solo adottando comportamenti virtuosi per
tutelare gli azionisti. La storia (e le recenti crisi) ci hanno pienamente mostrato
quanto fosse velleitaria questa convinzione, con il risultato che è diventato
impellente rivedere il sistema di Basilea II e migliorarlo50.
In generale possiamo affermare che Basilea III agisce su due fronti: da un
lato rende più "pesante" la disciplina sul capitale che era contenuta in Basilea II,
dall'altro, prevede delle nuove regole in particolare per quanto attiene ai requisiti
di liquidità e del leverage.
Fondamentalmente, la riflessione che ha portato all'assetto regolamentare
di Basilea III origina dalla considerazione che la crisi è imputabile ad alcuni
fattori che sono stati individuati in:
Capitale delle banche: molte banche presentavano un insufficiente rapporto tra la propria capitalizzazione e i rischi assunti, questo ha
reso difficoltoso (se non impossibile) coprire le perdite sia on a
going sia on a gone concern.
49 Per approfondire il rapporto tra vigilanza e Basilea II si può consultare: Montanaro E., "Regole
di Basilea e modelli di vigilanza: quale convergenza?", Moneta e Credito, vol. 66 n. 264 del 2013, pp. 415 - 442
50 Senza volere approfondire troppo l'argomento basti considerare il fallimento della banca
Northern Rock nel 2007 come dimostrazione di come può fallire anche la vigilanza più attenta. Per ulteriori riflessioni sulla vigilanza, la regolamentazione e i limiti di Basilea II si invita a consultare (senza avere la presunzione di esaurire un argomento così complesso): Montanaro E., "Limiti della vigilanza prudenziale", op. cit. e consultato il 15/07/2016, e Montanaro E., Tonveronachi M., "Il secondo pilastro di Basilea 2. Prove di stress per le banche o per la vigilanza?", rivista Banca, Impresa e società, n.1 del 2009, pp. 73-94 e anche Montanaro E., "Regole di Basilea e modelli di vigilanza: quale convergenza?", op. cit.
Leverage: abbiamo già accennato nelle precedenti pagine ai rischi che comporta un uso eccessivo della leva da parte delle banche.
Un uso eccessivo del leverage pone seri rischi per quanto attiene
la solvibilità della singola banca e la solvibilità dell'intero sistema
(trasmissione a livello sistemico della crisi della singola banca).
Misura e copertura dei rischi: Basilea II sottovalutava i rischi insiti nelle esposizioni del trading book e nelle operazioni legate
alle cartolarizzazioni (e ad altre operazioni fuori bilancio). Il
problema è sorto da una errata convinzione, cioè che i mercati che
operano con queste attività si mantenessero liquidi ed efficienti,
ma questa ipotesi ha dimostrato tutta la sua fallacia, in quanto
«un’aliquota rilevante delle perdite subite dalle banche e dagli
altri intermediari è derivata proprio dalle attività di mercato. (...)
In particolare, le banche e i regolatori non avevano
adeguatamente valutato il rischio di “re-intermediazione” delle esposizioni fuori bilancio, ossia il rischio che queste operazioni si
possano trasformare in attivi per cassa di bassa qualità in
situazioni di stress dei mercati, com’è avvenuto per gli impegni a concedere liquidità ai veicoli (SPV) nei processi di
cartolarizzazione»51.
Liquidità: la crisi ha fatto emergere una grossa criticità in merito alla liquidità a disposizione delle banche. Queste ultime
operavano abitualmente tramite un enorme sbilancio di scadenze
51 Cfr. Montanaro E., "Basilea 3 nell'Unione Europea", lezioni di Gestione del Capitale, anno
e di valute, senza avere adeguate riserve di liquidità, in quanto
erano convinte che, in caso di bisogno, avrebbero potuto rifornirsi
di liquidità tramite il mercato (e con costi molto bassi). Il
problema è sorto quando si è innescata una diffusa sfiducia verso
la liquidità bancaria, che ha azzerato l'offerta di liquidità delle
controparti, causando problemi di solvibilità. Per risolvere questo
problema sono intervenute le banche centrali, immettendo credito
di emergenza, ma, contemporaneamente, si è capito che il sistema
non è immune ad una "crisi" generalizzata di fiducia.
Profili macroprudenziali: come abbiamo detto nelle pagine precedenti, Basilea II si concentrava su un'ottica micro-
prudenziale, ma la crisi innescata nel 2008 ha mostrato che non si
deve guardare solo alla singola azienda bancaria, ma che la crisi
di una banca può contagiare tutto il sistema. In particolare i fattori
di rischio sistemico sottovalutati da Basilea II possono essere
sintetizzati in: pro-ciclicità (la tendenza da parte delle banche ad
amplificare i cicli economici e le fasi che li costituiscono);
interconnessione (è la concentrazione di rischi da parte delle
società finanziarie connesse tra loro da contratti di copertura dei
rischi)52; i fenomeni di moral hazzard da parte del management
52Basti pensare ai casi di American International Group, Freddie Mac e Fannie Mae che
detenevano esposizioni di svariati miliardi di dollari (AIG addirittura mezzo triliardo di dollari) in mutui sub prime, cartolarizzazioni e credit default swaps: questi tre soggetti coprivano le altre banche americane, ma questa esposizione significava un enorme rischio di credito, per cui, quando scoppiò la crisi, queste tre società non avevano sufficienti risorse per coprire le potenziali perdite e dovette intervenire il governo USA per evitare che il fallimento si trasmettesse a tutto il sistema. Per maggiori informazioni, si consulti Rajan G. R., "Terremoti finanziari", Einaudi, 2013.
che ritenevano che le banche sarebbero stata salvate dal governo
qualora vi fosse stata una crisi (too big to fail), di fatto trasferendo
i rischi ai contribuenti.
Basilea III è introdotta nell'Unione Europea nel 2013 tramite una Direttiva
(la CRDIV) e un Regolamento (CRR) e hanno iniziato ad esplicare i loro effetti
dal gennaio 2014. La tabella 1 sotto riportata contiene una sintesi dei principali
strumenti prudenziali previsti nella CRDIV/CRR e degli obiettivi specifici che si
vogliono perseguire.
Tabella 1: sintesi dei principali strumenti previsti nella CRDI/CRR. Fonte: E., "Basilea 3 nell'Unione Europea", op.cit. pp. 4-6
OBIETTIVI SPECIFICI STRUMENTI CRDIV/CRR
1. Accrescere la quantità del capitale (obiettivi micro-prudenziali)
Nuove soglie minime del Primo Pilastro rispetto a quelle previste da Basilea 2. 2. Migliorare la qualità del capitale
(obiettivi micro-prudenziali)
Ricomposizione del capitale a favore del Common Equity (CET1); adozione di criteri più stringenti per la computabilità degli strumenti ibridi nel patrimonio di vigilanza; armonizzazione delle deduzioni.
3. Buffer di capitale (Obiettivi macro e micro-prudenziali):
Ridurre la pro-ciclicità della regolamentazione del capitale. Contenere la crescita del credito che può generare bolle speculative. Coprire i rischi sistemici. Aumentare la capitalizzazione delle banche sistemiche.
Il capitale deve essere in eccesso rispetto ai minimi (“buffer di conservazione del capitale”), pena vincoli da parte della Vigilanza alla distribuzione dei dividendi, cedole su AT1 e/o al pagamento di bonus ai dipendenti (Obbligatorio per tutte le banche perché previsto da Basilea 3). 5
Nei periodi di espansione eccessiva del credito all’economia, alle banche può essere richiesto un addizionale “buffer anticiclico” (a discrezione delle autorità di vigilanza nazionali, per tutte le banche). Anche questo buffer è previsto da Basilea 3.
Per le banche classificate come G-SIIs (global
systemically important institutions) sono previsti
buffer addizionali di capitale (Obbligatori per tutte le G-SIBs, perché previsto da Basilea 3)6. Possono essere previsti, su decisione delle autorità nazionali, “buffer sistemici” per la copertura di rischi sistemici (a discrezione delle autorità nazionali, per tutte le banche o per determinate categorie). Questo buffer non è previsto da Basilea 3, ma è un’opzione prevista dalla CRDIV/CRR.
Ulteriori buffer rispetto ai minimi possono essere previsti dalle autorità nazionali nell’ambito del II Pilastro (a discrezione delle autorità di vigilanza, per specifiche banche, in misure diverse in funzione della rischiosità specifica).
4. Aumento della copertura dei rischi (RW)
(Obiettivi micro-e macro-prudenziali)
Aumento dei requisiti patrimoniali per il rischio di mercato e il rischio di controparte, per le cartolarizzazioni e per le operazioni fuori bilancio (Obbligatori per tutte le banche). Aumento dei coefficienti di ponderazione di specifiche categorie di prestiti (es. mutui residenziali) (a discrezione delle autorità nazionali, per finalità di tipo macro- prudenziale). Opzione prevista dalla CRDIV/CRR.
5. Coefficiente di leverage
(Obiettivi micro- e macro-prudenziali)
Livello minimo del 3% del coefficiente di leverage, calcolato come rapporto fra il T1 e l’attivo non ponderato, comprensivo delle poste fuori bilancio. Tale vincolo è previsto da Basilea 3. Il leverage ratio verrà incluso nelle regole del Primo Pilastro dal 2018.
Vincoli sul livello del leverage possono essere imposti per finalità micro- o macro-prudenziale nell’ambito del II Pilastro.
6. Requisiti a fronte del rischio di liquidità (funding e market) e degli squilibri di scadenze fra attivo e passivo
(obiettivi micro- e macro-prudenziali)
Introduzione di due regole quantitative sulla liquidità: 1) un indicatore di breve termine,
liquidity coverage ratio (LCR); 2) un
indicatore strutturale, net stable funding ratio (NSFR) (saranno obbligatori per tutte le banche quando migreranno nel I Pilastro). Tali vincoli sono previsti da Basilea 3.
Vincoli di liquidità possono essere previsti per finalità micro- o macro-prudenziali nell’ambito del II Pilastro.
7. Limiti alle grandi esposizioni (rischio di concentrazione e
interconnessione): obiettivi micro-e macro-prudenziali
Le grandi esposizioni verso una singola controparte o un gruppo di controparti connesse sono quelle pari o superiori al 10% del capitale della banca. La somma di tutte le grandi esposizioni di una banca verso singole controparti o gruppi di controparti fra loro connesse non può essere superiore del 25% del capitale della banca, misurato come T1. Questa soglia è fissata al 15% per le esposizioni di una G-SIBs verso un’altra G-SIBs. Le esposizioni sono calcolate con riferimento sia al banking book sia al trading book e i derivati. Sono previste esenzioni per specifici strumenti (covered bonds), per specifiche controparti (stati sovrani) e per le esposizioni interbancarie
intraday derivanti dai sistemi di pagamento e
compensazione. Sono consentite le forme di mitigazione delle esposizioni previste per il calcolo dei requisiti di capitale.
Il rischio di concentrazione deve essere inoltre coperto con capitale nell’ambito del II Pilastro.
L'obiettivo di Basilea III, come abbiamo detto, è di intervenire sui rischi
sia micro che macro (ovvero a livello di sistema), in particolare agendo sui
requisiti legati alla liquidità e al leverage: «il requisito di liquidità di breve termine è
entrato in vigore (sia pure nella misura attenuata del 60%, come previsto dal
Comitato di Basilea) da gennaio 2015. Quello di liquidità a lungo termine sarà
applicato dal gennaio 2018»53.
Ovviamente gli strumenti e gli obbiettivi di Basilea III possono avere sia
una valenza micro-prudenziale che macro-prudenziale, nel primo caso si vuole
ridurre la probabilità della singola banca, mentre il secondo caso si ha quando si
affrontano i rischi sistemici.
Per ottemperare a quanto detto, gli obbiettivi che si vogliono perseguire, in
funzione della stabilità finanziaria sono:
ridurre il leverage e il credito non supportato da adeguata capitalizzazione: una delle cause della bolla speculativa sui prezzi
immobiliari è stato l'aumento del credito e del leverage ad esso
connesso;
ridurre la raccolta a breve termine da parte delle banche: se le banche sono troppo dipendenti da una raccolta di breve periodo si può
verificare il caso che l'istituto di credito, per fare fronte alle scadenze,
debba svendere assets (fire sale), creando illiquidità nei mercati
(market liquidity risk) e processi di contagio quando il ciclo si
inverte;
ridurre la concentrazione delle esposizioni, per evitare (o quanto meno ridurre) le debolezze che si manifestano attraverso le
esposizioni in bilancio e gli effetti di contagio;
ridurre l'erogazione di incentivi inappropriati e azzardo morale, in modo da responsabilizzare maggiormente i manager e gli azionisti
degli istituti di credito.
Per realizzare quanto sopra, si ricorre a strumenti come
il buffer54 anticiclico;
il leverage ratio; buffer sistemico;
54 I buffer sono surplus di capitale al di sopra dei minimi regolamentari. A seconda della
vincoli di liquidità (in particolare il NSFR);
vincoli addizionali alle grandi esposizioni e requisiti addizionali di capitale sulle esposizioni fra intermediari.55.