L’introduzione di una disciplina di “end of waste”

La seconda delimitazione dell‟ambito di operatività della nozione di rifiuto si rinviene all‟art. 6, rubricato “cessazione della qualifica di rifiuto”. Esso fa riferimento alle materie prime secondarie, che, per quanto già citate dal legislatore europeo, non

10 M.G. BOCCIA, Guida alla lettura della nuova direttiva quadro, cit., 39.

11 F. GIAMPIETRO, La nuova Direttiva Quadro sui rifiuti ed il Tua dopo il d.lgs. n. 4/2008, cit.,14.

12 S. MAGLIA, M.A. LABARILE, Prime osservazioni sulla nuova direttiva europea sui rifiuti, cit., 808.

183 rano mai state oggetto di apposita definizione a livello comunitario.

Le precedenti versioni della direttiva, infatti, non contenevano una norma che avesse ad oggetto il tema dell‟“end of waste”, ossia che chiarisse quando un rifiuto, a valle di determinate operazioni di recupero, cessasse di essere tale, diventando nuova-mente fruibile per il mercato come prodotto.

Ai sensi dell‟art. 6, appunto, taluni rifiuti specifici cessano di essere tali quando siano sottoposti a un‟operazione di recupero, incluso il riciclaggio, e soddisfino criteri specifici da elaborare conformemente alle seguenti condizioni:

a) la sostanza o l‟oggetto è comunemente utilizzata/o per scopi specifici; b) esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto;

c) la sostanza o l‟oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e ri-spetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti; e

d) l‟utilizzo della sostanza o dell‟oggetto non porterà a impatti complessivi nega-tivi sull‟ambiente o sulla salute umana.

Anche per le materie prime secondarie dovranno poi essere adottate misure a li-vello comunitario che fissino i criteri volti a definire quando un rifiuto cessa di essere tale; ciò quantomeno per gli aggregati, i rifiuti di carta e di vetro, i metalli, i pneumatici e i rifiuti tessili (art. 6, par. 2). I suddetti criteri possono includere, se necessario, valori limite per le sostanze inquinanti e tener conto di tutti i possibili effetti negativi sull‟ambiente della sostanza o dell‟oggetto.

Le specificità menzionate nei criteri enucleati sono lasciate, invero, sul vago; per di più all‟art. 6, par. 4, la direttiva prevede che gli stati membri, qualora non siano stati stabiliti criteri a livello comunitario in conformità della procedura di cui ai paragrafi 1 e 2, “possono decidere, caso per caso, se un determinato rifiuto abbia cessato di essere ta-le, tenendo conto della giurisprudenza applicabile e notificando tali decisioni alla Com-missione”.

E‟ evidente come la possibilità per gli stati membri di adottare normative atte a riconoscere la qualifica d materia prima secondaria a specifici rifiuti, con il solo riferi-mento della giurisprudenza comunitaria¹³ applicabile, apra astrattamente le porte a corpi

13 Sebbene non sia esplicitato, si ritiene che il riferimento alla giurisprudenza applicabile sia da intendersi alla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, spettando soltanto ad essa l‟interpretazione del diritto comunitario.

184 normativi volti ad escludere sostanziosi flussi di rifiuti dall‟ambito di applicazione della legislazione in materia; inoltre, consentendo ad ogni stato membro di procedere indivi-dualmente, appare allontanare il perseguimento degli obiettivi di armonizzazione nor-mativa che la direttiva si pone.

Invero, in ossequio del principio di priorità, la competenza degli stati membri sussiste soltanto nella misura in cui non saranno stabiliti criteri a livello comunitario, con la procedure c.d. della comitatologia. Inoltre ciascun stato membro non potrà adot-tare la misura progettata prima che la Commissione e gli altri stati membri abbiano e-scluso che la stessa sia atta a creare ostacoli ingiustificati agli scambi, ovvero ostacoli che è possibile evitare adottando provvedimenti comunitari armonizzati¹⁴.

Ciò premesso, nella parte in cui la norma attribuisce agli stati di stabilire “caso per caso” se un determinato rifiuto abbia cessato di essere tale, si ritiene che essa debba essere interpretata in senso non meramente formale, come indicazione nominativa dei singoli rifiuti disciplinati, ma sostanziale, nel senso che i criteri per la qualifica di mate-ria prima secondamate-ria debbano essere stabiliti individualmente per ogni tipologia di rifiu-to¹⁵.

Poiché i materiali in oggetto perdono la qualifica di rifiuto ed acquistano quella di materia prima secondaria ad opera di un processo di recupero o di riciclaggio, ai fini della loro individuazione, appare, infine, opportuno esaminare le nuove nozioni di “re-cupero” e di “riciclaggio” introdotte dalla direttiva quadro.

Come visto, al generico rinvio operato dalla direttiva previgente all‟allegato II B, nel quale sono ricapitolate le operazioni di recupero, così come sono effettuate nella pratica - rinvio che comunque rimane, accompagnato dall‟indicazione della non esausti-vità dell‟elenco - la nuova direttiva enuncia un concetto di recupero, già sviluppato a li-vello giurisprudenziale in relazione al recupero energetico¹⁶, secondo cui l‟elemento ri-levante per determinare se ci si trovi in presenza di una tale operazione è che essa miri

14 Per un‟analisi approfondita delle procedure di emanazione delle discipline specifiche si veda D.A. RÖTTGEN, End of waste: arrivano le prime indicazioni, in Gazz. Ambiente, 2009, 134.

15 D.A. RÖTTGEN, La fine del rifiuto (end of waste): finalmente arrivano le indicazioni di Bruxel-les, in Ambiente e sviluppo, inserto n. 11, 2008, 21.

16 Corte di giustizia delle Comunità europee, sent. del 27 febbraio 2002, nel proc. C-6/00, Abfall Service AG (ASA) c. Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie, in European Court reports, 2002, I-01961.

185 principalmente a che i rifiuti possano svolgere una funzione utile, sostituendosi all‟impiego di altri materiali che avrebbero dovuto essere usati per svolgere tale funzio-ne, consentendo in tal modo di preservare le risorse naturali.

Nodo problematico della disciplina, secondo i commentatori, è la non sufficiente chiarezza in ordine alla fondamentale nozione di recupero: dalla definizione infatti non emerge alcun elemento che consenta di valutare in concreto quando siffatta sostituzione delle risorse può considerarsi realizzata¹⁷.

E‟ stato notato, infatti, come la definizione di cui all‟art. 3, n. 15, sembri riferirsi soltanto al risultato finale dell‟operazione, nella misura in cui consente ai rifiuti recupe-rati di sostituirsi ad altri materiali, in tal senso rinviando non alla cessazione della quali-tà di rifiuto a seguito di determinate operazioni, ma all‟utilizzo del rifiuto come materia-le sostitutivo o come recupero di energia. Tuttavia, la direttiva parla di recupero anche quando si riferisce al riciclaggio, quale speciale forma di recupero (art. 3, n. 17 e art. 6), in tal caso sottendendo invece operazioni che determinano la cessazione della qualità di rifiuto.

Secondo alcune voci in dottrina, quindi, la direttiva sottenderebbe due nozioni di recupero, l‟una riferita direttamente ai rifiuti riutilizzabili, ad esempio, per la produzione di energia, l‟altra alle materie prime secondarie¹⁸.

Inoltre, nulla disponendo expressis verbis sul punto, il dettato letterale del primo paragrafo dell‟art. 6 lascia il dubbio che non sia necessario che la sostanza sia sottoposta ad un recupero completo. Dubbio rafforzato dalla definizione di recupero contenuta all‟art. 3, punto 15, che ha fatto ritenere ad alcuni commentatori definitivamente tra-montato il concetto di recupero completo¹⁹.

Più dettagliata appare, dall‟altro lato, la definizione di “riciclaggio”, enunciata al n. 17 dell‟art. 3. Essa traspone gli esiti della riflessione svolta sul concetto dalla Corte di giustizia, la quale aveva indicato appunto il criterio distintivo delle operazioni di rici-claggio nel ritrattamento dei rifiuti in un processo di produzione per la loro funzione

17 M.G. BOCCIA, Guida alla lettura della nuova direttiva quadro, cit., 40.

18 F. GIAMPIETRO, La nuova Direttiva Quadro sui rifiuti ed il Tua dopo il d.lgs. n. 4/2008, cit., 12.

19 F. GIAMPIETRO, La nuova Direttiva Quadro sui rifiuti ed il Tua dopo il d.lgs. n. 4/2008, cit., 12, nota 58; D.A.RÖTTGEN, End of waste: arrivano le prime indicazioni, cit., 134.

186 riginaria o per altri fini, escluso il recupero di energia²⁰.

1.5. Rifiuti, sottoprodotti e materie prime secondarie nella nuova direttiva