L'obbligo di assicurare le prestazioni indispensabili

Il procedimento per la definizione delle prestazioni indispensabili si attua con la valutazione di idoneità dell'accordo operata dalla Commissione. A tale scopo le parti interessate sono tenute a norma dell'art. 2, co. 4°, a comunicare tempestivamente le determinazioni pattizie. Al perfezionamento dell'iter procedimentale con la valutazione

di idoneità consegue di fatto l'efficacia generale delle regole di provenienza pattizia.

La valutazione emessa dalla Commissione, difatti, fa conseguire alla volontà negoziale privata effetti generali in quanto certifica l'idoneità delle regole poste dai privati a

realizzare i principi e gli obiettivi fissati dalla legge. La violazione dell'obbligo di cui

all'art. 2, co. 4°, trova sanzione indiretta nell'art. 19 equivale – secondo la Commissione – all'ipotesi di «mancato accordo« prevista dall'art. 13, lett. a) , ultimo periodo che autorizza i garanti a formulare la proposta sull'insieme delle prestazioni da considerarsi indispensabili. Anche rispetto ai lavoratori autonomi la generalità del vincolo del codice di autoregolamentazione dipende dalla valutazione positiva della Commissione di garanzia, mentre la valutazione negativa priva il codice di efficacia nei confronti di tutti i lavoratori. Infine119_{, va sottolineato che la valutazione positiva della Commissione non}

produce l'effetto di estendere l'efficacia delle regole procedurali in tema di raffreddamento e conciliazione nei confronti delle organizzazioni che non hanno partecipato alla loro negoziazione. L'imposizione di un'obbligazione contrattuale siffatta al sindacato che non abbia stipulato il contratto costituirebbe una lesione del principio di libertà dell'organizzazione sindacale sancito dall'art. 39, co. 1, Costituzione.

I co. 1° e 3° dell'art. 2 obbligano i soggetti che promuovono e quelli che attuano lo sciopero all'effettuazione delle prestazioni indispensabili; un vincolo imposto a tutti i

soggetti collettivi ed individuali e che , ai sensi del co. 2° dell'art. 19 l. n. 146/'90 non è

condizionato al perfezionamento degli accordi di cui all'art. 2, co. 2°. La disciplina concordata ai sensi dell'art. 2, co. 2° e valutata idonea costituisce imprescindibile termine di riferimento per l'erogazione delle prestazione indispensabili, anche per le organizzazioni sindacali che ad essa non abbiano aderito. In mancanza di accordo l'individuazione delle prestazioni indispensabili deve avere come parametri di riferimento, i codici di autoregolamentazione120, valutati idonei, e le provvisorie regolamentazioni della commissione. Sul valore normativo della regolamentazione,

119 Santoro Passarelli G, “Diritto dei lavori- diritto sindacale e rapporti di lavoro” in Dottrina Giappichelli, Foro. Ita.

120 _{Merusi., Sul potere di regolamentazione provvisoria della Commissione di garanzia per l’esercizio del}

notiamo la particolare posizione della Commissione, nel sistema regolativo degli scioperi nei servizi pubblici essenziali, sottolineata dalla Corte costituzionale121 _nella

sentenza 28 gennaio 1991, n. 32. La Corte costituzionale ha infatti precisato che la Commissione «si inserisce nella dialettica del conflitto fra il datore di lavoro e le forze sindacali per sindacare l'esatta applicazione della legge regolatrice del diritto di sciopero«. Con il risultato che, sempre a giudizio della Corte, «si è in presenza di un organismo che non esercita alcuna funzione che concerna la regolamentazione, l'organizzazione o l'erogazione dei servizi pubblici essenziali, ma che è “neutrale” rispetto a quegli aspetti«.

Sempre a riguardo della regolamentazione, è necessario precisare secondo quali modalità, e con quale distribuzione di carichi, i lavoratori debbano effettuare le prestazioni indispensabili identificate dagli accordi o dalle provvisorie regolamentazioni della Commissione. Ciò può avvenire tramite ordini o regolamenti di servizio. La specificazione122 delle prestazioni indispensabili, e la connessa ripartizione dei carichi di lavoro, può infatti svolgersi secondo tre modalità: essa può avvenire, a) tramite

accordi collettivi di livello decentrato; b) può essere effettuata attraverso ordini di servizio conformi alle indicazioni generali contenute negli accordi nazionali; può

avvenire, infine, c) tramite regolamenti di servizio basati su accordi con le rappresentanze del personale di cui all'art. 42 del d.lgs. n. 165 del 2001, da sottoporre poi alla valutazione della Commissione.

In realtà è solo attraverso gli ordini di servizio che si esercita un potere esclusivamente unilaterale di specificazione delle prestazioni indispensabili, non potendo considerarsi

121 Santoni, “Le fonti di disciplina degli scioperi e l'efficacia della proposta della Commissione di garanzia, R.it. d. lav. 99, I, o. 182

122 Alaimo, “La legge n. 146 del 1990 dopo la novella del 2000: il ruolo dei soggetti erogatori dei servizi pubblici essenziali”, in R. g. lav. '03, p. 395

unilaterale il regolamento di servizio, il quale, sin dalla originaria formulazione della legge, deve essere concordato. In ogni caso gli ordini di servizio devono essere conformi alle indicazioni generali contenute negli accordi nazionali; essi, pertanto, hanno solo natura esecutiva e «restano estranei all'art. 2, co. 2°, poiché non contribuiscono a definire le prestazioni«, ma solo a specificarle. Se , dunque, è possibile che gli enti erogatori determinano unilateralmente le prestazioni da effettuare, esercitando un potere riconducibile all'ordinario potere direttivo e organizzativo datoriale, è anche vero che tale possibilità è circoscritta alle ipotesi in cui esistano accordi nazionali che permettano ai datori di lavoro di procedere alla sola specificazione delle prestazioni indispensabili o a regolamenti di servizio che provvedono ad analoga specificazione nelle singole aziende o unità amministrative. Quando anche questi strumenti manchino, la valutazione, circa l'osservanza del principio del contemperamento delle misure predisposte dagli scioperanti per l'erogazione delle prestazioni indispensabili, è sottoposta al controllo della Commissione, in virtù dell'art. 13, lett a) ,sulla base della documentazione, prodotta dalle parti, relativa alle caratteristiche del servizio erogato in materie quali il tipo di servizio, la composizione degli utenti, le prestazioni e i periodi di massima richiesta dell'utenza, gli eventuali servizi alternativi.

Secondo l'orientamento consolidato della Commissione, il principio di effettività delle prestazioni indispensabili implica che i lavoratori, tenuti alle dette prestazioni, si astengono da ogni forma di agitazione che possa pregiudicare il corretto funzionamento del servizio come previsto negli accordi di cui all'art. 2, co. 2°. Per questi motivi i Garanti estendono il principio di effettività anche alle agitazioni effettuate mediante astensione dal lavoro straordinario, all'esercizio del diritto di assemblea durante l'orario

di servizio, alle forme di alterazione degli ordinari ritmi di espletamento delle mansioni. Tali agitazioni, secondo la Commissione, sono soggette alla valutazione negativa di cui all'art. 13, lett. c), ove comportino la violazione della garanzia della soglia123 minima di servizio pubblico essenziale. Gli obblighi relativi ai contenuti della proclamazione vanno rispettati quali che siano le modalità di esercizio dello sciopero. Secondo la Commissione l'obbligo di indicazione della durata dell'azione di sciopero non consente agitazioni a tempo indeterminato. Sempre con riguardo alle modalità di effettuazione dello sciopero, è stata valutata negativamente l'astensione consistente nella ritardata partenza dei mezzi di trasporto rispetto all'orario ordinario, in quanto viola le prescrizioni legali e convenzionali in materia di predeterminazione della durata delle azioni di lotta. Le stesse impongono la precisa delimitazione in un arco di tempo oggettivamente circoscritto dell'astensione dal lavoro e non consentono, invece, proclamazioni riferite ad orari di inizio delle singole corse, con conseguente incertezza sull'ampiezza dello sciopero ed effetti moltiplicativi del disservizio destinati a scaricarsi sull'utenza. Anche l'astensione dalla prestazione di lavoro straordinario «può compromettere l'erogazione delle prestazioni indispensabili così come contrattualmente concordate« e deve quindi osservare i limiti previsti nella l. n. 146/'90 all'esercizio del diritto di sciopero.

La Commissione ha, precisato che il periodo, entro cui i lavoratori dichiarano di volersi astenere dal lavoro straordinario richiesto, viene considerato un'unica azione di lotta e che durante lo sciopero dal lavoro straordinario vanno comunque garantite le prestazioni indispensabili previste dagli accordi giudicati idonei o dalle provvisorie regolamentazioni. La durata di ciascuna azione di sciopero dello straordinario non è

123 _{Mariucci L., “Lo sciopero nei progetti di regolamentazione legislativa”, in Aa. Vv., Lo sciopero dalla}

considerata abnorme e, dunque elusiva dell'obbligo legale di predeterminazione della durata, se contenuta in trenta giorni. Nel caso in cui la violazione della seconda astensione dal lavoro straordinario sia intervenuta successivamente alla fine della prima astensione, le due azioni di sciopero si considerano distinte, e la proclamazione successiva deve avvenire almeno tre giorni dopo l'effettuazione del primo. Tuttavia la regola di intervallo minimo non impedisce la proclamazione di uno sciopero delle prestazioni ordinarie da attuare in un periodi di sciopero dello straordinario proclamato da altra organizzazione, fermo restando l'obbligo di preavviso minimo e di intervallo minimo rispetto ad eventuale altro sciopero delle prestazioni ordinario proclamato in precedenza. Inoltre la proclamazione con un unico atto di sciopero dello straordinario e di astensione dall'ordinaria prestazione di lavoro può avvenire soltanto se quest'ultima è contenuta nel periodo interessato dall'astensione dallo straordinario. In ogni caso l'astensione dal lavoro straordinario viene considerata sciopero se lo straordinario sia legittimamente richiesto e l'astensione non venga qualificata nella proclamazione come rifiuto individuale di prestazioni lavorative ritenute non dovute.

Per costante orientamento della Commissione l'effettuazione delle assemblee durante l'orario di lavoro e non autorizzata ex art. 20 dello St. lav., concretizzandosi in una astensione collettiva dal lavoro, deve rispettare la disciplina risultante dalla l. n. 146/'90 e dagli accordi attuativi. In relazione allo sciopero per turni di lavoro la Commissione, in data 4 febbraio 1999, ha adottato una delibera di indirizzo nella quale si afferma che gli scioperi proclamati con riferimento esclusivo di turni, sono ritenuti suscettibili di valutazione negativa, salvo che risulti in concreto esattamente individuabile il periodo di astensione dal lavoro. L'individuazione delle prestazioni indispensabili è stata realizzata mediante accordi o provvisorie regolamentazioni in quasi tutti i servizi pubblici. Tra gli

accordi più recenti si ricordano: l'accordo per la distribuzione dei farmaci intermedi124, dove all'art. 9, si considerano indispensabili, ai fini della tutela della salute della collettività, le attività di allestimento dei farmaci di rilevanza curativa sulla base degli ordini delle farmacie, ivi compreso il servizio di trasporto per la consegna di quanto richiesto dalle farmacie stesse. Tali prestazioni, da erogare in caso di sciopero, saranno definite tra le parti a livello aziendale o territoriale entro sei mesi dalla delibera di idoneità della Commissione di Garanzia. Qualora le parti non raggiungano l’accordo in sede aziendale o territoriale, saranno automaticamente adottate le procedure di raffreddamento di cui al presente accordo; nell'ambito della scuola ,vi è l'accordo del 1999125, dove all'art. 2, dovrà essere assicurata, con le modalità di cui ai commi successivi, l’effettività del loro contenuto essenziale e la continuità, per gli aspetti contemplati nella lett. d), comma 2 dell’art. 1 della legge 12 giugno 1990, n. 146, delle seguenti prestazioni indispensabili da assicurare in caso di sciopero, al fine di contemperare l’esercizio del diritto di sciopero con la garanzia del diritto all’istruzione e degli altri valori e diritti costituzionalmente tutelati: a) attività, dirette e strumentali, riguardanti lo svolgimento degli scrutini e degli esami finali nonché degli esami di idoneità; b) attività, dirette e strumentali, riguardanti lo svolgimento degli esami finali, con particolare riferimento agli esami conclusivi dei cicli di istruzione nei diversi ordini e gradi del sistema scolastico (esami di licenza elementare, esami di licenza media, esami di qualifica professionale e di licenza d’arte, esami di abilitazione all’insegnamento del grado preparatorio, esami di stato); c) vigilanza sui minori durante i servizi di refezione, ove funzionanti, nei casi in cui non sia possibile una adeguata

124 Accordo nazionale del 26 gennaio 2004 di regolamentazione dell'esercizio del diritto di sciopero nel settore della distribuzione intermedia farmaceutica, delibera n. 04/267 del 15 aprile 2004, in Commissione di garanzia

125 Accordo nazionale allegato al CCNL siglato il 3/03/1999 per il comparto scuola, delibera n. 99/285-8.1 del 22.4.1999, in Commissione di garanzia

sostituzione del servizio; d) vigilanza degli impianti e delle apparecchiature, laddove l’interruzione del funzionamento comporti danni alle persone o alle apparecchiature stesse; e) attività riguardanti la conduzione dei servizi nelle aziende agricole per quanto attiene alla cura e all’allevamento del bestiame; f) raccolta, allontanamento e smaltimento dei rifiuti tossici, nocivi e radioattivi; g) adempimenti necessari per assicurare il pagamento degli stipendi e delle pensioni, secondo modalità da definire in sede di contrattazione decentrata e comunque per il periodo di tempo strettamente necessario in base alla organizzazione delle singole istituzioni scolastiche; h) servizi indispensabili nelle istituzioni educative, come indicati nelle precedenti lettere c) e d), con particolare riferimento alla cucina ed alla mensa ed alla vigilanza sugli allievi anche nelle ore notturne. Tra le regolamentazioni provvisorie si menzionano: per il servizio

postale126_{, in caso di sciopero della durata di 24 ore o, comunque, per l’intero turno di}

servizio, sono assicurate le seguenti prestazioni indispensabili:

a) accettazione delle raccomandate e delle assicurate. Il servizio da rendere all’utenza è limitato alla sola fase dell’accettazione e non anche a quella dell’inoltro degli oggetti. Gli utenti devono essere informati della suddetta limitazione anche al momento della richiesta del servizio. b) pagamento dei ratei di pensione in calendario.

Qualora l’azione di sciopero coincida con la scadenza dei ratei di pensione, il pagamento di questi è anticipato al giorno precedente, a meno che il giorno di pagamento coincida con il primo giorno del mese, nel qual caso il pagamento viene posticipato al giorno successivo. c) accettazione e trasmissione dei telegrammi e telefax. Il servizio da rendere all’utenza riguarda sia la fase dell’accettazione, anche a mezzo telefonico o telematico, sia quello dell’inoltro. Gli uffici prescelti per l’accettazione dei

126 Regolamentazione provvisoria delle prestazioni indispensabili e delle altre misure di cui all'ar. 2, co. 2° , legge n. 156/'90, come modificata dslla legge n. 83/'00, nel servizio postale, delibera n. 07/772 del dicembre 2007

telegrammi devono informare l’utenza, anche al momento della richiesta del servizio, che il recapito degli oggetti potrebbe subire ritardi, fino a 24 ore, a causa dello sciopero. Gli uffici come sopra individuati, qualora dispongano di servizio faxsimile pubblico - bureau fax, dovranno assicurare anche l’agibilità di tale servizio. d) servizio di accettazione, smistamento e recapito delle cartoline precetto all’insorgere dell’emergenza segnalata dal Ministero della Difesa. In tale evenienza, tutti gli uffici postali con servizio di recapito devono assicurare la distribuzione delle cartoline, sia pure con una limitata applicazione di personale, commisurata alle particolari esigenze. e) servizi di sorveglianza e di telesorveglianza per la sicurezza delle persone, per la salvaguardia e la funzionalità degli impianti, per la custodia dei fondi e dei valori, per la efficienza dei mezzi e delle attrezzature. Tali servizi devono essere assicurati anche in caso di scioperi brevi.

Per il soccorso e la sicurezza stradale127 si considerano prestazioni indispensabili, da garantire 24 ore su 24 (o per il minor tempo corrispondente alla normale durata delle prestazioni erogate) per tutte le giornate dell’anno in caso di sciopero quelle relative: a) soccorso meccanico: a.1) al funzionamento delle Centrali Operative, al fine di assicurare in modo continuativo la ricezione e lo smistamento delle chiamate di soccorso; a.2) al funzionamento dei Centri di Soccorso Autostradale, in modo da garantire nel minore tempo possibile la rimozione del veicolo ogni qual volta sia da soccorrere un veicolo fermo, per avaria o incidente, sulla carreggiata, sulle rampe, sugli svincoli, sulla corsia di emergenza, nonché in aree di servizio o di parcheggio; b) sicurezza: b.1) alla viabilità, in modo da garantire le condizioni di sicurezza del traffico, assicurando altresì gli opportuni interventi in caso di incidente o di altro evento; b.2) al

127 Regolamentazione provvisoria nel settore del soccorso e della sicurezza sulla rete autostradale, delibera n. 01/112 del 4.10.2001, in Commissione di garanzia

centro radio informativo, in modo da garantire continuativamente la ricezione e lo smistamento delle chiamate, nonché il collegamento tra tutti i soggetti interessati, affinché siano assicurati gli interventi necessari alla sicurezza dell’utenza e al soccorso sanitario; b.3) al funzionamento degli impianti, al fine di assicurare l’effettuazione degli interventi e delle attività di cui ai precedenti punti b.1) e b.2).