Le misure imposte dalla legge: la rarefazione oggettiva

Tra le misure che devono essere previste negli accordi vi sono le clausole che dispongono intervalli tra le azioni di sciopero. L'art. 2, 2° co., stabilisce129 che i contratti collettivi devono prevedere «intervalli minimi« tra l'effettuazione di uno sciopero e la proclamazione del successivo, «quando ciò sia necessario ad evitare che, per effetto di scioperi proclamati in successione da soggetti sindacali diversi e che incidono sullo stesso servizio finale o sullo stesso bacino di utenza, sia oggettivamente compromessa la continuità dei servizi pubblici«. Questa innovazione della legge è particolarmente importante, perchè tenta di ridurre il disagio forse più grave provocato agli utenti dagli scioperi nei servizi essenziali, soprattutto nei trasporti, costituito dalla concomitanza o dall'addensamento, se non dal vero e proprio stillicidio, di agitazioni in periodi ristretti di tempo e concentrati nel medesimo settore o comunque incidenti sul medesimo servizio finale. Il legislatore, in materia di intervallo, riprende, in parte, la formula della «rarefazione oggettiva« adottata nel «Patto sulle politiche di concertazione e sulle

nuove regole delle relazioni sindacali per la trasformazione e l'integrazione europea nel sistema dei trasporti« sottoscritto il 23 dicembre 1998 fra il Ministro dei trasporti e

la maggior parte delle associazioni imprenditoriali e delle organizzazioni sindacali dei vari settori dei trasporti e delle associazioni degli utenti. L'accordo-quadro era stato valutato idoneo solo parzialmente. La Commissione, difatti, aveva espresso riserve sulla previsione dell'art. 6.1 del Patto, laddove si affermava che la regola dell'intervallo oggettivo non si applica «fermo restando il periodo minimo di preavviso e le altre procedure« quando lo sciopero è proclamato da più organizzazioni sindacali che

129 “La nuova disciplina dello sciopero nei servizi pubblici essenziali”, a cura di L. Menghini, M. Miscione e A.Vallebona, Padova, 2000, p.37ss.

rappresentino la «maggioranza dei dipendenti rispetto al totale dei lavoratori cui si applica il contratto collettivo di riferimento«.

Ad avviso della Commissione tale previsione avrebbe avuto l'effetto di determinare una disciplina diseguale in tema di prestazioni indispensabili, a seconda dei soggetti proclamati dagli scioperi. La l. n. 83/'00 che ha mutato in obbligo legale le clausole di

rarefazione, già previste negli accordi di individuazione delle prestazioni indispensabili

attuativi della l. n. 146/'90, non indica espressamente la durata dell'intervallo ma ne indica l'ambito: l'effettuazione di uno sciopero e la proclamazione del successivo e le

condizioni: a) l'incidenza sullo stesso servizio finale o sullo stesso bacino di utenza; b) l'oggettiva compromissione della continuità dei servizi pubblici. E' compito delle parti

negli accordi sulle prestazioni indispensabili e dell'attività interpretativa della Commissione contribuire a chiarire gli incerti parametri di «servizio finale« e «bacino di utenza130«, ai quali il legislatore ha ancorato l'obbligo dell'intervallo tra le azioni di sciopero.

Nel settore del trasporto aereo,131 all'art. 16 della regolamentazione provvisoria del 2014, notiamo che le azioni di sciopero proclamate da diversi soggetti sindacali, che incidono effettivamente sullo stesso servizio finale (trasporto aereo) e sullo stesso bacino di utenza, devono essere distanziate tra di loro da un intervallo minimo di quindici giorni liberi. E’ consentita la concentrazione degli scioperi nella stessa data e nello stesso orario, quando interessano lo stesso servizio e lo stesso bacino di utenza e qualora sussista la presenza di servizi minimi alternativi nell’ambito del servizio del trasporto passeggeri del trasporto aereo. Resta fermo quanto previsto all’articolo 17

130 _{Labriola S., “Le autorità indipendenti”, Milano, ‘99}

131 Regolamentazione provvisoria delle prestazioni indispensabili e delle altre misure di cui all'ar. 2, co. 2° , legge n. 156/'90, come modificata dslla legge n. 83/'00, nel settore del trasporto aereo, delibera n. 14/387 del 13 ottobre 2014, in Commissione di garanzia

(servizio di assistenza al volo), all’articolo 18 (servizio di conduzione di apparecchiature per l’assistenza al volo), all’articolo 19 (servizi di pulizie aeromobili e catering aereo, servizi di sicurezza aeroportuale, servizi aeroportuali accessori, servizi professionali di supporto tecnico legale e amministrativo alla navigazione aerea). Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano alle astensioni proclamate per il personale tecnico addetto al servizio manutenzione. In assenza132 di una regolamentazione di settore, il principio di rarefazione oggettiva di cui all'art. 2, co. 2°, della l. n. 146/'90 come modificata dalla l. n. 83/'00, opera direttamente per effetto della legge e va inteso nel senso di precludere la proclamazione di uno sciopero prima della

effettuazione dello sciopero proclamato in precedenza, quando sia necessario ad evitare

che, per effetto dello sciopero proclamato in successione da soggetti sindacali diversi e che incidono sullo stesso servizio finale o sullo stesso bacino di utenza, sia oggettivamente compromessa la continuità dei servizi pubblici di cui all'art. 1, da valutare con riferimento all'intervallo intercorrente tra le due astensioni. In questo intervallo può essere ammessa soltanto l'adesione di un altro soggetto allo sciopero già proclamato oppure la proclamazione di uno sciopero totalmente coincidente con quello già proclamato, giacchè in tali ipotesi non risulta oggettivamente compromessa la continuità dei servizi pubblici di cui all'art. 1 della citata l. n. 146/'90.

La regola di intervallo minimo non opera nel caso di scioperi concomitanti, il che si verifica quando lo sciopero, anche dello straordinario, proclamato successivamente, sempre nel rispetto del termine di preavviso, è attuato in un periodo coincidente o ricompreso in quello dello sciopero proclamano in precedenza. Inoltre la concentrazione degli scioperi (proclamati da sigle sindacali diverse) è consentita, nella stessa data e

132 “Commentario Breve alle leggi sul lavoro”, a cura di Grandi-Pera-Tamajo-Mazzotta, Brevaria Iuris, p1066

nello stesso orario, quando non dia origine ad un ampliamento degli effetti dello sciopero proclamato per primo.

L'accordo sottoscritto dalle parti produce immediatamente i suoi effetti, ma non esaurisce il procedimento per la definizione delle prestazioni indispensabili descritto dal legislatore che prevede un'ulteriore fase ad opera della Commissione, chiamata a verificare la congruità dell'accordo con i principi dettati dall'art. 1 della l. n. 146/'90 e a dichiarare la idoneità delle determinazioni pattizie. Il rinvio alla contrattazione collettiva pone il problema dell'efficacia degli accordi oltre la sfera dei contraenti, assumendo come parametro per la valutazione dei comportamenti, da cui all'art. 13, lett. c), la disciplina concordata e dichiarata idonea. Con la sentenza133 della Corte costituzionale del 1996, notiamo che «oggetto della contrattazione collettiva non è un conflitto di interessi tra imprenditori e lavoratori incidente sull’assetto generale del mercato del lavoro (maggiore o minore elasticità dei modi d’impiego della mano d’opera, mantenimento dei livelli di occupazione, ecc.), bensì il conflitto tra i lavoratori addetti ai pubblici servizi essenziali e gli utenti (terzi) in ordine alla misura entro cui l’esercizio del diritto di sciopero deve essere mantenuto per contemperarlo con i diritti della persona costituzionalmente garantiti. A questo fine la legificazione del contratto collettivo non era una via percorribile, né dal punto di vista della legittimità costituzionale, mancando i presupposti in presenza dei quali è consentita la delega alla contrattazione collettiva di funzioni paralegislative, né dal punto di vista dell’orientamento della l. n. 146 a fondare la regolamentazione dello sciopero su una base di consenso la più ampia possibile, e quindi ad allargare il procedimento, oltre che ai datori di lavoro e alle rappresentanze dei lavoratori delle singole imprese o

amministrazioni erogatrici dei servizi, anche alle organizzazioni degli utenti e all’intervento di una autorità super partes esponente dell’interesse pubblico generale. Perciò l’atto conclusivo del procedimento è individuato dalla legge nel regolamento di servizio da emanarsi dalle singole imprese o amministrazioni in base a un accordo con le rappresentanze sindacali aziendali o con le rappresentanze del personale, che deve recepire, con gli opportuni adattamenti alle singole strutture erogatrici, il codice di comportamento negoziato al livello della contrattazione di categoria o di comparto. Quando sia stata raggiunta un’intesa a entrambi i livelli contrattuali e la commissione di garanzia non abbia espresso una valutazione di inidoneità, fonte diretta dell’obbligo dei lavoratori di effettuare le prestazioni riconosciute indispensabili è il regolamento di servizio in quanto atto di esercizio (a formazione «procedimentalizzata» e quindi a contenuto vincolato) del potere direttivo del datore di lavoro. Se manca l’accordo a livello d’impresa, senza il quale non può essere emanato il regolamento, le prestazioni indispensabili – che il datore di lavoro è tenuto ad assicurare in ogni circostanza – saranno da lui determinate unilateralmente caso per caso mediante specifici ordini di servizio conformi alle indicazioni generali dell’intesa intervenuta al livello superiore della contrattazione collettiva oppure, se la commissione le abbia giudicate negativamente, alla proposta presentata alle parti ai sensi dell’art. 13«.

La formula consensuale per l'individuazione delle prestazioni indispensabili, comportando un'attività delle parti di ricognizione delle modalità organizzative di ciascun servizio, ha dato luogo ad una proliferazione di clausole che impongono nuovi e diversificati limiti all'esercizio del diritto di sciopero e realizzano una migliore tutela dell'utenza. Da una analisi degli accordi può desumersi che le parti che le parti, sulla base delle specificità tecniche di ciascun servizio, hanno in generale distinto tra servizi a

rete (telefonici, distribuzione del gas, acqua, elettricità..) nei quali il livello minimo di prestazioni assicurate corrisponde nella sostanza a quello ordinario e servizi nei quali la garanzia è assicurata su base oraria in considerazione delle esigenze di particolari categorie di utenti. Negli accordi idonei si rileva anche una relativa diffusione di clausole che impongono un assoluto divieto di sciopero in relazioni a determinati eventi o periodi temporali. Specialmente nel settore dei trasporti è diffusa la «franchigia«, vale a dire l'individuazione di determinati periodi dell'anno in cui le organizzazioni si impegnano a non proclamare e il lavoratori si obbligano a non esercitare il diritto di sciopero. In alcuni accordi si è individuata una ristretta gamma di attività di cui i lavoratori garantiscono la totale effettuazione (trasporto aereo, ferroviario..). A proposito dei periodi di franchigia deve essere ricordato l'accordo per il Giubileo del 28 febbraio 2000, valutato idoneo con delibera n. 00/157 del 23 marzo 2000, che ha previsto periodi di franchigia uniformi ed estesi a tutti i servizi di trasporto.