La cultura nella normativa comunitaria pre – Maastricht

Nonostante l’assenza di una norma culturale all’interno del Trattato istitutivo, la Comunità, nell’esercizio della propria attività legislativa, ha coinvolto sin dall’inizio alcuni aspetti dell’ambito culturale197. I provvedimenti del Trattato applicabili alle attività dell’ambito economico non potevano non ripercuotersi anche sul settore culturale198. Il completamento del mercato interno comporta «l’instaurazione di uno spazio senza frontiere interne nel quale è assicurata la libera circolazione dei beni, servizi, persone e capitali, conformemente alle disposizioni dei trattati»199. Nell’elaborare proposte di regolamentazione, la Commissione

191

Ivi, p. 6 192

Risoluzione sul rilancio dell' azione comunitaria nel settore culturale - istruzione, cultura, società: un' attività immensa in GU C 69 del 20.3.1989, p. 183

193

Il Comitato affari culturali era costituito da rappresentanti degli Stati membri e funzionari della Commissione, con il compito di assistere il Consiglio e/o i Ministri della Cultura nella preparazione delle attività culturali. Il Comitato dei consulenti culturali, composto da figure eminenti del mondo dell’arte era stato istituito per assistere la Commissione nella formulazione di una strategia culturale comunitaria.

194

La Conferenza intergovernativa sull’Unione politica fu aperta a Roma nel dicembre del 1990 parallelamente alla Conferenza intergovernativa sull'Unione monetaria. L’accordo sul testo dei due progetti fu raggiunto nel 1991 e portò alla stesura e all'approvazione del Trattato di Maastricht.

195

Vedi Conclusioni del Consiglio europeo tenutosi a Roma il 14 e 15 dicembre del 1990, in Bull.EC 12/1990, al punto 1.8.

196

Commission formal opinion of the 21 october 1990 on the proposal for amendment of the treaty establishing the European Economic Community with a view to political union in COM (90) 600, p. 13. In linea con il principio di sussidiarietà la cultura doveva rimanere parte delle competenze statali e regionali, ma l’introduzione di un articolo sulla dimensione culturale dell’attività della comunità era auspicabile sopratutto poiché rendeva evidente l’importanza dell’azione intrapresa per assicurare la libera circolazione delle opere audiovisive, incoraggiare gli artisti creativi europei e ampliare il programma Media, per citare sono alcuni esempi.

197

SHORE C., The cultural policies of the European Union and cultural diversity, cit., p.109. 198

Vedi CORTESE B.,“Principi del mercato interno ed Europa della cultura. Alcune suggestioni” in ZAGATO L., VECCO M., Le culture dell’Europa, l’Europa della cultura, Milano, 2011, p.109–130.

199

doveva, sin dall’inizio, bilanciare gli interessi comunitari con altre rilevanti considerazioni politiche anche di carattere culturale.200 Un primo esempio può darsi nella materia di commercializzazione di prodotti, che presenta clausole eccezionali motivate da ragioni religiose. Così la Direttiva 69/349/CEE201 rendeva possibile l’autorizzazione della pratica d’insufflazione di un organo ove questo fosse imposto da una pratica religiosa (art. 12, lett. b). Nel 1974 la direttiva 74/577/CEE202 aveva riconosciuto la possibilità di considerare determinati riti religiosi nella pratica di abbattimento degli animali (considerando 8). Ancora si può ricordare la direttiva 89/104/CEE203 che concedeva agli Stati membri la possibilità di rifiutare la registrazione di un marchio qualora questo includesse un segno di alto valore simbolico o un simbolo religioso (art. 3, comma 2, lett.b).

Anche il sistema comune dell’IVA riguardava una forma di tassazione indiretta dalla quale il settore culturale non è esonerato; così la compravendita delle opere d’arte, di libri, di quotidiani e periodici, l’ammissione nei teatri e concerti è sottoposta all’IVA. La direttiva 77/388/CEE204 determinava quali beni e servizi erano soggetti alle imposte sulla cifra d’affari e si ripercuoteva anche sul settore della cultura. L’atto conteneva provvedimenti specifici che riguardavano le attività culturali, ad esempio l’art. 9, par. 2, lett. c) prevedeva che il luogo di prestazione di servizi relativo ad attività culturali, sportive, scientifiche, d’insegnamento ricreative o affini (...) era il luogo dove questi servizi venivano erogati fisicamente. L’art. 13 esonerava dall’IVA alcune prestazioni e servizi di interesse pubblico procurati ai propri membri da organismi a finalità religiosa (art. 13, par. A, lett. l) e talune prestazioni di servizi culturali e le forniture di beni loro strettamente connesse effettuate da organismi culturali di diritto pubblico o da altri organismi culturali riconosciuti dallo Stato membro interessato (art. 13, par. A, lett. n). La Direttiva 92/77/CEE205 modificava la succitata direttiva e inseriva nell’elenco dei beni e delle prestazioni di servizi suscettibili a essere soggetti ad aliquote

comma, del Trattato CEE. 200

CRAUFURD SMITH R., Culture and European Union Law, cit., p. 40. 201

Direttiva 69/349/CEE del Consiglio, del 6 ottobre 1969, che modifica la direttiva del 26 giugno 1964 relativa a problemi sanitari in materia di scambi intracomunitari di carni fresche in GUCE L 256 del 11.10.1969 pp. 5 – 14. 202

Direttiva 74/577/CEE del Consiglio, del 18 novembre 1974, relativa allo stordimento degli animali prima della macellazione in GUCE. L 316 del 26.11.1974, pp. 10 – 11.

203

Prima direttiva 89/104/CEE del Consiglio del 21 dicembre 1988 sul ravvicinamento delle legislazioni degli Stati Membri in materia di marchi d'impresa GUCE L 040 del 11.02.1989, pp. 1 – 7.

204

Sesta direttiva 77/388/CEE del Consiglio, del 17 maggio 19/77, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati Membri relative alle imposte sulla cifra di affari - Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base imponibile uniforme in GUCE L 145 del 13/06/1977 pp. 1 – 40.

205

Direttiva 92/77/CEE del Consiglio, del 19 ottobre 1992, che completa il sistema comune di imposta sul valore aggiunto e modifica la direttiva 77/388/CEE (ravvicinamento delle aliquote dell'IVA) in GUCE L 316 del

ridotte la fornitura di libri, inclusi quelli in locazione nelle biblioteche206, giornali e periodici, diversi dal materiale interamente od essenzialmente destinato alla pubblicità; il diritto d'ingresso a spettacoli, teatri, circhi, fiere, parchi di divertimento, concerti, musei, zoo, cinema, mostre ed altre manifestazioni o istituti culturali simili; la ricezione di servizi radiotelevisivi; i servizi forniti da o diritti da versare a scrittori, compositori e artisti interpreti (allegato H, punti 6 – 8).

Ulteriori provvedimenti atti a regolare il mercato comune incidevano sulla materia culturale, basti pensare alla Direttiva 89/48 relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi d'insegnamento superiore207, poi integrata dalla direttiva 92/51 CEE208, che in ordine del suo ampio ambito d’applicazione aveva effetto anche su professionisti del settore culturale. Oppure direttive direttamente legate al settore culturale, adottate dagli anni sessanta in poi, che eliminano i requisiti di nazionalità previsti dalle legislazioni degli Stati membri per permettere la costruzione del mercato comune, come la direttiva 63/607/CEE209 e la direttiva 65/264/CEE210 riguardanti la soppressione delle restrizioni della libera prestazione dei servizi cinematografici. Si può citare altrettanto la direttiva 89/522 comunemente nota come «Televisioni senza frontiere»211 relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti l'esercizio delle attività televisive. La direttiva, che rimane ancora oggi elemento essenziale della politica audiovisiva dell’UE, era stata creata con l’obiettivo di garantire la libera circolazione dei programmi televisivi europei nel mercato interno e imponeva alle reti l’obbligo delle quote di diffusione, secondo le quali più della metà del tempo di trasmissione doveva essere riservata, qualora possibile, ad opere europee, incidendo in questo modo direttamente sulla diffusione di contenuti culturali.

Tali provvedimenti non erano volti a estendere le competenze della Comunità in campo

206

Compresi gli stampati, i foglietti illustrativi ed altro materiale stampato analogo, libri da disegno o libri da colorare per bambini, musica stampata o manoscritta, mappe e altre carte idrografiche o altri.

207

Direttiva 89/48/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1988, relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi d'insegnamento superiore che coronano corsi di formazione professionale di una durata minima di tre anni in GUCE L 019, 24.01.1989 pp. 16 – 23.

208

Direttiva 92/51/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1992 relativa a un secondo sistema generale di riconoscimento delle formazioni professionali che integra la direttiva 89/48/CEE in GUCE L 17 del 25.1.1995,

pp. 20–20.

209

Direttiva 63/607/CEE del Consiglio del 15 ottobre 1963 ai fini dell'applicazione delle disposizioni del Programma generale per la soppressione delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi in materia di cinematografia GUCE L 159 del 02.11.1963, pp. 2661 – 2664.

210

Seconda direttiva 65/264/CEE del Consiglio, del 13 maggio 1965, relativa all'applicazione delle disposizioni dei Programmi generali per la soppressione delle restrizioni alle libertà di stabilimento ed alla libera prestazione dei servizi in materia di cinematografia GUCE L 85 del 19/05/1965 pp. 1437 – 1439.

211

Direttiva 89/552/CEE del Consiglio, del 3 ottobre 1989, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati Membri concernenti l'esercizio delle attività televisive in

culturale, ma formavano parte di un impulso mirato a completare il mercato comune e ad assicurare il corretto funzionamento dei suoi aspetti sia interni che esterni.212 «In assenza di una norma specifica attributiva di competenza essi hanno trovato applicazione anche nel settore culturale e hanno agevolato la considerazione (più o meno) esplicita di fattori culturali all’interno della normativa primaria.»213

Nel periodo precedente al 1992 erano varati anche atti normativi che riguardavano direttamente la matteria culturale, che trovavano la loro base giuridica nell’art. 235 CEE (oggi art. 352 TFUE). Basti pensare ai programmi come LINGUA – per l’apprendimento delle lingue e MEDIA – di sostegno per il settore audiovisivo. Il 28 luglio 1989 il Consiglio adottava la decisione riguardante il programma LINGUA214, sulla base degli ex – articoli 128 e 235 CEE, ritenendo che «l'instaurazione del mercato interno [doveva] essere agevolata dal miglioramento quantitativo e qualitativo dell'insegnamento e dello studio delle lingue straniere all'interno della Comunità per consentire ai cittadini della Comunità di comunicare tra loro e di superare le difficoltà linguistiche che ostacolano la libera circolazione delle persone, dei beni, dei servizi e dei capitali» (considerando 7)215. Il programma MEDIA era avviato, dopo una prima fase sperimentale, per cercare di «superare la frammentazione dei mercati dell’industria audiovisiva europea e adeguare le sue strutture di produzione e di distribuzione» (considerando 14)216. Le giustificazioni economiche delle azioni intraprese, ossia, la necessità di assicurare uno sviluppo equilibrato come parte degli sforzi indirizzati al mercato comune, non avevano ostacolato il legislatore europeo nel considerare anche i fattori culturali. Così nel primo considerando della decisione concernente il programma MEDIA si riteneva «l'estrema importanza di intensificare gli sforzi, anche mediante la cooperazione, volti a potenziare la capacità audiovisiva dell'Europa (...) in modo da rispecchiare la ricchezza della cultura europea

212

PSYCHOGIOPOULOU E., The Integration of Cultural Considerations, cit. p. 21. A supporto di quest’affermazione l’autrice ricorda che le basi giuridiche di questi atti si trovano nei provvedimenti caratterizzati da un forte tono economico, come gli ex- articoli 99 e 100, 57 (2) e 66, 113, 110a (diventati rispettivamente 93- 94, 47(2), 55, 133, 95 con il trattato di Nizza e oggi artt. 113 e 155, 53 – (il paragrafo 2 è stato soppresso) e 62, 207, 114 del TFUE ).

213

McMAHON J.A., Education and culture in European Community Law, The Atholone Press, London, 1995, p.121 citato in FERRI D., La costituzione culturale dell’Unione Europea, Cedam, Padova, 2008, p.67.

214

Decisione 89/489/CEE del Consiglio del 28 luglio 1989 che istituisce un programma d' azione inteso a promuovere la conoscenza di lingue straniere nella Comunità europea (Lingua) in GU CE L 239 del 16.8.1989,

pp. 24–32.

215

Il programma LINGUA viene adottato per un periodo di cinque anni a partire dal 1990. Obiettivo principale del programma è promuovere un miglioramento quantitativo e qualitativo della conoscenza delle lingue straniere, per far evolvere le capacità di comunicazione all'interno della Comunità. A tal fine esso fornisce la possibilità di appoggiare ed integrare, con misure a livello comunitario, le politiche e le azioni degli Stati membri miranti a questo scopo (art. 4).

216

Decisione 90/685/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1990, concernente l'attuazione di un programma d'azione volto a promuovere lo sviluppo dell' industria audiovisiva europea (MEDIA) (1991-1995) in GU L 380

nella sua diversità». Allo stesso modo nella decisione del programma LINGUA, si concordava che

una migliore conoscenza delle lingue straniere [avrebbe consentito] ai cittadini della Comunità di fruire dei vantaggi conseguenti alla realizzazione del mercato interno e [avrebbe favorito] la comprensione e la solidarietà tra i popoli che costituiscono la Comunità, pur conservando la diversità linguistica e la ricchezza culturale dell'Europa (considerando 8).

Ad ulteriore conferma del ruolo attivo della Comunità nel settore culturale si può citare la circostanza del Fondo sociale europeo217 che veniva usato per finanziare alcune attività culturali già prima del 1992. Dai report annuali si evince che il FSE erogava finanziamenti nel settore culturale, per esempio il progetto rivolto a danzatori disoccupati del Scapino Ballet di Rotterdam, gli aiuti concessi al Formu Jong per un corso di perfezionamento per cantanti d’opera e per la gestione delle produzioni liriche, l’assistenza concessa alla Scuola di alto perfezionamento musicale di Saluzzo per la formazione professionale e gli aiuti concessi al Foyer culturel du Sart-Tilman.218