Profilo strutturale e funzionale della cultura nell’ordinamento giuridico dell’Unione

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Art. 3, u.c. TUE, corsivo mio. Vedi ZAGATO L., “La problematica costruzione di un’identità culturale europea. Un quadro più favorevole dopo Lisbona” in ZAGATO L., VECCO M., (a cura di) Le culture

dell’Europa, l’Europa delle culture, Franco Angeli, Milano, 2012 p.258.

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Nell’ordinamento giuridico dell’Unione la cultura può assumere molteplici funzioni. Autorevole dottrina sottolinea il triplice o quadruplo ruolo della cultura nell’UE, distinguendo tra: la cultura come limite all’azione dell’Unione, la cultura come ragione per interventi economici che si possono manifestare in forma di regolamenti e/o sussidi, la cultura oggetto di interventi in base all’art. 167 e la cultura come strumento utile nel processo d’integrazione europea.288

Un secondo approccio che in parte si sovrappone alla suddetta distinzione, ma risulta in maggior misura condivisibile dati i recenti sviluppi nella politica culturale europea, distingue tra il doppio profilo funzionale e strutturale con il quale la cultura si manifesta nel diritto dell’Unione289.

Quanto al primo profilo la cultura si presenta con due funzioni distinte: creare valore aggiunto autonomo rispetto alle culture nazionali e subnazionali – ovvero come politica culturale europea in senso proprio; e con l’alternativa funzione di rafforzamento delle politiche culturali nazionali e locali. La prima trova la sua base giuridica nei paragrafi 1 e 2 dell’art. 167, come pure nel par. 5 per quanto concerne il profilo procedurale, mentre la seconda funzione si fonda invece sul par. 4 dello stesso articolo.

L’art. 167, par. 1 introduce la competenza dell’Unione in materia culturale, secondo cui «[l’] Unione contribuisce al pieno sviluppo degli Stati membri nel rispetto delle loro diversità nazionali e regionali, evidenziando nel contempo il retaggio culturale comune.» Il successivo paragrafo limita la portata del par. 1 e pone in rilevo la natura sussidiaria dell’azione dell’Unione, che deve essere intesa ad «incoraggiare la cooperazione tra Stati membri e, se necessario, ad appoggiare e ad integrare l’azione di quest’ultimi» in una serie di settori. Il par. 3 è incentrato sulla dimensione esterna delle attività culturali dell’Unione e concerne la cooperazione con i paesi terzi e con le organizzazioni internazionali competenti in materia di cultura. Tali provvedimenti autorizzano l’Unione a formare una politica culturale autonoma, complementare e non antagonista alle politiche perseguite dagli Stati membri, con assoluto rispetto verso i valori e le pratiche culturali nazionali e regionali. Tale politica deve essere intessa ad azioni di incentivazione miranti al coordinamento delle politiche nazionali e alla cooperazione con Paesi terzi e organi internazionali.

L’approccio alternativo del profilo funzionale è costituito dal rafforzamento delle politiche nazionali e regionali e trova la sua base giuridica nell’art. 167, par. 4. La norma prevede la necessaria presa in considerazione degli «aspetti culturali» nelle azioni condotte in

288

CRAUFURD SMITH R., Culture and European Union Law,cit. p. 14 e ss. Con lungimiranza 289

attuazione di altre basi giuridiche. Trattasi del fenomeno di cultural mainstreaming che equivale a un principio orizzontale della politica dell’Unione, esigendo una rottura con il modello decisionale su base settoriale.290 La natura dei fattori culturali rende necessaria la dimensione trasversale della politica culturale dell’Unione che si esplica «in particolare ai fini di rispettare e promuovere la diversità delle sue culture».291 A consolidare le politiche nazionali e regionali concorre anche l’art. 3, u.c. come modificato dal Tratto di Lisbona, che stabilisce che l’Unione «rispetta la ricchezza della sua diversità culturale e linguistica e vigila sulla salvaguardia e sullo sviluppo del patrimonio culturale europeo.»

Anche se il profilo funzionale è stato distinto tra politica culturale europea in senso proprio intesa a conseguire un valore aggiunto europeo e l’attività di rafforzamento delle politiche nazionali e regionali, bisogna notare come sia il cultural mainstreaming, sia le azioni intese a incentivare la cooperazione tra gli Stati membri che quella internazionale, perseguono un duplice obiettivo.292 Da un lato è evidente l’allontanamento dal principio unitario della politica culturale293 a favore del rispetto delle identità nazionali e della sempre maggiore importanza della diversità culturale, religiosa e linguistica.294 Dall’altro, nell’enunciazione degli obiettivi operativi della politica culturale, atti a evidenziare il retaggio culturale comune, emerge un importante cifra di commistione delle politiche culturali nazionali.

L’art 167, par. 2 sancisce che l’azione dell’Unione è intesa a incoraggiare la cooperazione tra Stati membri e, se necessario, ad appoggiare e ad integrarne l’azione in relazione al miglioramento della conoscenza e della diffusione della cultura e della storia dei popoli europei, della conservazione e salvaguardia del patrimonio culturale di importanza europea, degli scambi culturali non commerciali, e della creazione artistica e letteraria, compreso il settore audiovisivo. In questi settori ci si confronta con elementi strutturali di

290

PSYCHOGIOPOULOU E., “The Cultural Mainstreaming Clause of article 151(4) EC: Protection and Promotion of Cultural Diversity or a Hidden Cultural Agenda?”, European Law Journal, n. 12, pp. 575-592 e in

The Integration of Cultural Considerations in EU Law and Policies, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden-Boston,

2008. 291

La trasversalità del profilo culturale nel quadro della politica dell’Unione è stata riconosciuta dal PE nella

Comunicazione del 20 gennaio 1994 sulla politica comunitaria nel settore culturale in GUCE n.44 del 14

febbraio 1994, e in seguito da altre istituzioni quali il Consiglio nella Risoluzione del Consiglio del 20 gennaio

1997 concernente l'integrazione degli aspetti culturali nelle azioni della Comunità in GU C 36 del 5.2.1997, pp.

4–5, nella Risoluzione del Consiglio del 21 gennaio 2002 relativa al ruolo della cultura nella costruzione

dell'Unione europea in GU C 32 del 5.2.2002, pp. 2–2,e nella Risoluzione del Consiglio del 26 maggio 2003 sugli aspetti orizzontali della cultura: aumento delle sinergie con altri settori e azioni comunitarie e scambio di buone prassi per quanto concerne le dimensioni sociale ed economica della cultura in GU C 136 dell' 11.6.2003, pp. 1–

2. in ZAGATO L. “La problematica costruzione di un’identità culturale europea”, cit. p. 256. 292

CORTESE B.,“Principi del mercato interno ed Europa della cultura. Alcune suggestioni” in ZAGATO L., VECCO M., Le culture dell’Europa, l’Europa della cultura, Franco Angeli, Milano,2011

293

Cosi come immaginato nel Progetto Spinelli. 294

Con il conferimento alla Carta dei diritti fondamentali dell’UE dello stesso effetto giuridico dei trattati, è diventato diritto fondamentale il rispetto dell’Unione per la diversità culturale, religiosa e linguistica.

condivisione – particolarmente evidenti nella cooperazione internazionale e nella diffusione transfrontaliera – che conducono alla presa d’atto sia della peculiarità delle culture nazionali, sia dei tratti comuni nella cultura europea. 295

Ritornando alla distinzione iniziale, sotto il profilo strutturale si possono distinguere gli interventi dell’Unione in matteria culturale fondati su strumenti premiali contrapposti alla vasta area in cui la cultura funge come limite alla piena applicazione delle regole di altri settori di competenza dell’Unione.

Nel primo profilo vi rientrano gli interventi fondati su strumenti premiali – definiti politica culturale dell’Unione in senso proprio, le attività culturali facenti parte del campo della coesione economica e sociale, e le politiche di istruzione e formazione professionale.

Nel secondo profilo strutturale, la cultura funge da limite all’azione dell’Unione in ambiti di sua competenza, riducendo la libertà di circolazione delle merci e dei servizi e ostacolando la piena applicazione della disciplina nel caso della politica di concorrenza e degli aiuti di Stato. L’art. 36 TFUE comprende una lista definita di motivi che lasciano impregiudicati i divieti alle restrizioni all’importazione ed esportazione e al transito, tra cui anche la protezione del patrimonio artistico, storico e archeologico nazionale. Le giustificazioni non espressamente contenute nell’articolo non sono state ammesse dalla Corte di giustizia, tuttavia ci sono stati casi in cui essa non si è opposta a un’ampia interpretazione delle deroghe elencate.296 Inoltre, nella pronuncia Casisi de Dijon297 la Corte di Giustizia aveva riconosciuto che gli ostacoli per la circolazione intracomunitaria «vanno accettati qualora tali prescrizioni possano ammettersi come necessarie per rispondere ad esigenze imperative attinenti, in particolare, all’efficacia dei controlli fiscali, alla protezione della salute pubblica, alla lealtà dei negozi commerciali e alla difesa dei consumatori». Con successive sentenze la Corte di Giustizia conveniva che tale lista non era esaustiva, altre esigenze imperative potevano giustificare la non applicazione degli artt. 34 e 35 TFUE298, purché le

295

CORTESE B., op. cit., p. 155. 296

In questo senso nelle cause riunite 55/80 e 57/80 (Musik –Vertrieb membran GmbH e K–tel International

contro GEMA - Gesellschaft für musikalische Aufführungs- und mechanische Vervielfaeltigungsrechte in Racc.

1981 p. 47) la la protezione dei diritti d’autore della proprietà letteraria e artistica è stata riconosciuta come parte della protezione della proprietà industriale e commerciale e quindi derogabile dal principio della libertà di circolazione delle merci in base in base all’art. 36.

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Sentenza della Corte del 20 febbraio 1979. Rewe-Zentral AG contro Bundesmonopolverwaltung für Branntwein. C-120/78 .

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Tra queste: La protezione del patrimonio storico ed artistico, la valorizzazione del patrimonio storico e la migliore divulgazione possibile delle conoscenze sul patrimonio artistico culturale, tutela della libertà s’espressione delle diverse componenti sociali,culturali, religiose o filosofiche degli Stati membri (diversità dei media), la garanzia di un certo livello qualitativo dei programmi, le misure per la difesa e valorizzazione della lingua nazionale e la promozione e produzione cinematografica. Per le sentenze della Corte che hanno deciso queste esigenze imperative vedi p. 16 e ss. in questo capitolo.

misure che le comprendevano fossero erogate su base non discriminatoria e in virtù di una regolamentazione indistintamente applicabile e che risponda al principio di proporzionalità.